快速城鎮(zhèn)化背景下小城鎮(zhèn)停車規(guī)劃策略分析與應(yīng)用

■張思旺

（漳州市城市規(guī)劃有限公司，漳州 363005）

近年來我國小城鎮(zhèn)建設(shè)蓬勃發(fā)展，帶來了更加頻繁的經(jīng)濟、貿(mào)易出行，機動車的普及與交通出行量的大幅度增加也為小城鎮(zhèn)帶來更多的停車需求。2020 年7 月李克強總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議中明確指出，“我國仍處在城鎮(zhèn)化的快速進程當(dāng)中，新型城鎮(zhèn)化是我國內(nèi)需最大的潛力所在，要加快推進老舊小區(qū)改造，加大環(huán)保設(shè)施、社區(qū)公共服務(wù)、智能化改造、公共停車場等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，提高城市發(fā)展質(zhì)量”[1]。 面對小城鎮(zhèn)建設(shè)加速發(fā)展的態(tài)勢，亟需針對小城鎮(zhèn)自身發(fā)展特點制定停車發(fā)展策略，全面提高小城鎮(zhèn)停車系統(tǒng)規(guī)劃、建設(shè)水平和技術(shù)含量。 因此，本文以漳州市漳浦縣為例，探討適合小城鎮(zhèn)自身發(fā)展特點的停車策略，為解決小城鎮(zhèn)停車難題提供新思路。

1 小城鎮(zhèn)停車問題成因分析

1.1 用地開發(fā)強度差異大

小城鎮(zhèn)人口及建設(shè)規(guī)模不大，卻高度集中在老城區(qū)及主要交通線兩側(cè)，使得小城鎮(zhèn)停車供需關(guān)系在區(qū)域上存在較大差異。 老城區(qū)往往是零售商業(yè)、辦公、娛樂、餐飲、居住等多種城鎮(zhèn)功能、土地利用復(fù)合的地區(qū)，具有城鎮(zhèn)功能集中、土地利用強度大、社會經(jīng)濟活動密集的特征[2]。 早期城鎮(zhèn)規(guī)劃缺失滯后，導(dǎo)致老城區(qū)用地布局零亂、道路空間逼仄，可供擴建、改建成停車場的空間有限，政府財政也難以在短時間內(nèi)完成大規(guī)模的城鎮(zhèn)空間更新，造成了小城鎮(zhèn)老城區(qū)停車泊位供不應(yīng)求。 快速城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)空間的拓展是非均衡性的，城鎮(zhèn)外圍新城區(qū)對人口吸引力相對不足，因此新城區(qū)停車泊位大多處于供過于求的狀態(tài)。

1.2 停車泊位歷史欠賬嚴(yán)重

小城鎮(zhèn)停車泊位原有配建標(biāo)準(zhǔn)過低，早期建設(shè)的學(xué)校、商場、醫(yī)院等公共建筑預(yù)留停車場地普遍狹小，而大部分老舊住宅小區(qū)配建極少或根本沒有配建停車位，未被滿足的停車需求只能向路邊或公共停車場尋求解決。 雖然近年來對停車位的規(guī)劃建設(shè)日益重視，但新建停車位大部分是為業(yè)主服務(wù)的配建車位，未充分考慮為社會車輛提供服務(wù)的公共停車位。

1.3 偏好私人交通方式

大城市擁有高效發(fā)達、 多層次的公共交通系統(tǒng)，小城鎮(zhèn)規(guī)模小、人口集中，難以支撐大規(guī)模公交系統(tǒng)的運營投入。 因而小城鎮(zhèn)居民出行更傾向于選擇靈活便捷的私人交通工具， 隨著經(jīng)濟的發(fā)展，私家車日益普及， 停車泊位供給逐漸跟不上需求增長。 同時，由于小城鎮(zhèn)居民可容忍停車步行距離短，相較于公共停車場，更傾向選擇路邊停車，導(dǎo)致路邊亂停亂放現(xiàn)象嚴(yán)重。

2 小城鎮(zhèn)停車發(fā)展策略研究

小城鎮(zhèn)在土地利用、經(jīng)濟發(fā)展、交通結(jié)構(gòu)及停車特點等方面，與大城市相差甚遠，停車問題的成因也各不相同。 在停車發(fā)展策略上，一方面要借鑒大城市的治理經(jīng)驗，另一方面也要融入小城鎮(zhèn)自身發(fā)展特色，主要總結(jié)為以下三點：

2.1 分區(qū)管理

針對小城鎮(zhèn)用地開發(fā)強度不均衡的特點，采用“分區(qū)管理”的策略應(yīng)對。 對不同城市功能區(qū)，采用差異化的參數(shù)進行需求預(yù)測，同時設(shè)置針對性停車供給比例，并在公共停車場布局階段落實切合當(dāng)?shù)貙嶋H的布點方案，保證公共停車場社會、經(jīng)濟效益的綜合平衡。

2.2 分期治理

針對小城鎮(zhèn)停車泊位歷史欠賬嚴(yán)重的問題，采用“分期治理”的策略應(yīng)對，近期重視停車難問題突出地區(qū)，集中現(xiàn)有力量破解老城區(qū)等難點地區(qū)停車問題。 遠期根據(jù)配建停車情況和區(qū)域建設(shè)的進程，合理安排停車場的建設(shè)， 確保停車場的建設(shè)穩(wěn)步、按需推進。

2.3 總量控制

針對小城鎮(zhèn)私家車不斷增長的問題，采用“總量控制”的策略積極主動應(yīng)對。 綜合分析需求與供給的關(guān)系，尤其是城市建設(shè)用地緊張地區(qū)，在宏觀總量控制的前提下，利用停車需求管理的思想引導(dǎo)提高機動車整體發(fā)展水平。

3 漳浦縣中心城區(qū)停車規(guī)劃

漳浦縣是福建省漳州市南部的沿?？h，中心城區(qū)總范圍面積為102.43 km2，2030 年， 城市建設(shè)用地為53.47 km2， 城市人口約為49 萬人。 據(jù)調(diào)查測算， 至2016 年底漳浦中心城區(qū)全部停車場提供標(biāo)準(zhǔn)泊位數(shù)約為50126 個。 其中配建停車位47091個，占93.9%；公共停車位3035 個，占6.1%（其中路外停車位約1684 個，占總停車位的3.4%；路內(nèi)停車位1351 個，占總停車位的2.7%）。

漳浦縣停車設(shè)施現(xiàn)存問題主要有：（1）停車位總量不足。 近幾年漳浦縣中心城區(qū)泊位數(shù)有一定的提高，但新增泊位以住宅小區(qū)配建車位為主，通常實施周期在2～3 年，建成后普遍存在車位未完全出讓的情況，因此中心城區(qū)泊位數(shù)仍滯后于機動車保有量的增長。 雖有新建一部分公共停車場，但數(shù)量較少，遠遠不能滿足公共停車需求。 （2）停車位構(gòu)成不合理。 根據(jù)國家“城市停車管理體制與法規(guī)研究”科技攻關(guān)專題的分析，合理的停車格局應(yīng)以配建停車（占75%～85%）為主體、路外公共停車場（占13%～20%）為輔助、路內(nèi)停車位（占3%～5%）為必要補充。漳浦縣中心城區(qū)配建類停車位占泊位總數(shù)比例高達93.9%，公共類停泊比例僅為6.1%，在城鎮(zhèn)停車格局中，公共停車場難以發(fā)揮緩沖調(diào)節(jié)作用。 （3）公共停車場規(guī)模容量小。 中心城區(qū)現(xiàn)有公共停車場以中、小規(guī)模為主，總體設(shè)施容量小，分布不均勻。 其中泊位數(shù)超過100 的僅7 處， 并且由于用地緊張，新增的公共停車場普遍也不在需求最旺盛的老城區(qū)，老城區(qū)亂停亂放現(xiàn)象依然嚴(yán)重。 因此，亟需針對漳浦縣自身發(fā)展特點制定停車發(fā)展策略。

參照漳浦縣中心城區(qū)居住片區(qū)規(guī)劃，綜合土地利用性質(zhì)、開發(fā)強度、城市功能劃分等基礎(chǔ)因素，可將中心城區(qū)劃分為10 個停車分區(qū)，分別是西湖區(qū)、綏東區(qū)、鹿溪區(qū)、綏北區(qū)、黃倉區(qū)、溪南區(qū)、坂北區(qū)、坂南區(qū)、田美區(qū)和彩石區(qū)（其中老城區(qū)主要涉及西湖區(qū)、綏東區(qū)、綏北區(qū)3 個分區(qū)），并遵循分區(qū)管理、分期治理、 總量控制的發(fā)展策略對10 個停車分區(qū)進行規(guī)劃(圖1）。

圖1 漳浦縣中心城區(qū)停車分區(qū)

3.1 停車需求預(yù)測

停車需求預(yù)測是城市停車系統(tǒng)規(guī)劃的重要內(nèi)容， 也是制定停車場建設(shè)方案和管理制度的重要基礎(chǔ)。 在漳浦縣停車需求預(yù)測中落實總量控制與分區(qū)管理的策略，將其分為總體規(guī)劃與分區(qū)規(guī)劃兩部分。

3.1.1 總體規(guī)劃階段

從中心城區(qū)總體來看，城市機動車保有量是影響停車需求的最重要的因素。 根據(jù)《城市停車設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)則》， 停車位總需求等于基本車位需求和出行車位需求之和。

式（1）中，D 為停車泊位總需求；D1為基本車位需求，即城市機動車保有量；D2為出行車位需求，根據(jù)導(dǎo)則中的經(jīng)驗，應(yīng)取基本車位的0.1～0.3。 除機動車數(shù)量外，人口對停車需求總量亦有較大影響。 可利用千人機動車擁有量法對停車泊位需求量進行校核。 從而在總量上協(xié)調(diào)停車需求與機動車保有量及人口發(fā)展水平的關(guān)系。

3.1.2 分區(qū)規(guī)劃階段

具體到單個停車小區(qū)，停車需求量與各地塊土地利用性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模等因素有密切關(guān)系。 這一階段采用停車生成率模型，根據(jù)各地塊用地性質(zhì)及規(guī)模的不同，采用差異化的生成率及周轉(zhuǎn)率，將第一部分預(yù)測出的停車需求總量分配到各個停車小區(qū)。

式 （2） 中，P 為預(yù)測年基本日社會停車需求量；Pi為預(yù)測年區(qū)內(nèi)第i 種用地日社會停車需求次數(shù)； Li為預(yù)測年第i 類土地規(guī)模；ai為第i 類用地的停車發(fā)生率指標(biāo),。式（3）中，P 泊位為預(yù)測年區(qū)內(nèi)實際停車泊位需求量；β為停車需求量與年平均日停車需求量的比值， 通常取1～1.2；δi為第i 種用地的日平均周轉(zhuǎn)率。

3.2 停車需求管理

單純依靠建設(shè)停車設(shè)施滿足停車需求，無法根本性地解決停車難問題，應(yīng)“開源”和“節(jié)流”并舉，引入停車需求管理的思路， 平衡停車供需矛盾，緩和中心城區(qū)機動車的無序增長與使用。 考慮城鎮(zhèn)用地功能和片區(qū)主導(dǎo)功能對停車泊位的影響，對不同停車分區(qū)實行不同的停車供給方式， 應(yīng)用分區(qū)管理、分期治理的策略，調(diào)節(jié)停車需求在時間和空間上的合理分布。

3.2.1 需求從緊控制區(qū)

需求從緊控制區(qū)主要范圍為西湖區(qū)。 作為老城核心區(qū)，該區(qū)域人口稠密，城市功能配套完善，停車需求大， 但該區(qū)域早期建筑物配建停車場嚴(yán)重不足、用地緊張、現(xiàn)狀路網(wǎng)飽和度高，因此停車管理策略以“從緊控制” 為主。 按該區(qū)停車需求的80%～85%提供泊位，適度增加公共停車泊位，重點布置在行政辦公、早期成規(guī)模商業(yè)區(qū)、配建不足的住宅區(qū)等；同時通過大力推行老城區(qū)“公交優(yōu)先”“慢行優(yōu)先”等交通管制策略，及制定較高的停車收費標(biāo)準(zhǔn)等措施，促使動靜態(tài)交通需求逐步向老城區(qū)以外地區(qū)轉(zhuǎn)移。

3.2.2 需求均衡控制區(qū)

需求均衡控制區(qū)主要范圍為綏北、綏東、鹿溪區(qū)。 作為城市中心區(qū)，土地及道路利用率較高，但低于核心區(qū)，建筑物配建停車場相對短缺，因此停車管理策略以“均衡控制”為主。 按該區(qū)停車需求的95%～100%提供泊位，停車供給略微緊縮，均衡控制區(qū)域停車需求， 并鼓勵在區(qū)域外圍發(fā)展P+R 設(shè)施。遠期隨著人口增加，應(yīng)通過限制供給和收費調(diào)節(jié)從緊控制停車需求。

3.2.3 需求基本滿足區(qū)

需求基本滿足區(qū)主要范圍為黃倉、坂北、坂南、溪南、田美區(qū)和彩石區(qū)。 作為城市新區(qū)，用地充足，路網(wǎng)尚未形成，因此停車管理策略以“超前預(yù)留”為主。 按總需求的100%～110%提供泊位，在規(guī)劃階段一方面預(yù)留充足的公共停車用地，一方面嚴(yán)格按高標(biāo)準(zhǔn)控制新建項目的停車配建標(biāo)準(zhǔn)。

綜合分析，2030 年漳浦縣中心城區(qū)停車泊位總供給量約為15.3 萬泊位，實施停車需求管理后各分區(qū)停車供需對比情況如表1 所示。

表1 2030 年漳浦縣中心城區(qū)停車供需對比

3.3 公共停車場布局

現(xiàn)階段我國小城鎮(zhèn)一般以政府為主導(dǎo)建設(shè)公共停車設(shè)施，投資額大而資金回收慢，對小城鎮(zhèn)的財政造成不小壓力[3]。 因此，把握何時何處布局公共停車場的分寸感十分重要。 本次遵循分期、分區(qū)治理的策略， 將公共停車場分為剛性及彈性2 種形式，2 種泊位之和與該停車小區(qū)公共停車供應(yīng)總量保持一致。

（1）剛性布局。 是指規(guī)劃階段已明確用地、規(guī)模與形式的公共停車場，原則上不得再做更改。 主要用于解決近期建設(shè)中急迫的停車問題，大多分布在老城區(qū)。

（2）彈性布局。 是指規(guī)劃階段停車場規(guī)?；敬_定，但選址可以在一定范圍內(nèi)因地制宜、停車場形式可以靈活多樣，甚至可由多個分散的停車設(shè)施共同承擔(dān)停車供給的規(guī)劃形式[4]，彈性布局公共停車場宜占總供應(yīng)量的40%～50%， 主要分布在城市新區(qū)和城市邊緣地區(qū)。

本次以綏東區(qū)為例， 綜合考慮預(yù)測停車供給量與現(xiàn)狀停車設(shè)施分布及土地出讓情況， 擬規(guī)劃公共停車場26 處，提供公共停車泊位4300 個，如表2 所示。

表2 綏東區(qū)公共停車場規(guī)劃情況一覽表

3.4 老城區(qū)行動計劃

漳浦老城區(qū)范圍約4.31 km2， 用地基本開發(fā)完畢， 幾乎沒有可建設(shè)的空地。 老城區(qū)聚集了大量20 世紀(jì)90 年代住宅小區(qū)， 如朝陽小區(qū)、 龍門花園等，這些小區(qū)基本沒有配建泊位；同時縣政府、行政服務(wù)中心、財政局、糧食局等公建項目，新都城市廣場、麥?zhǔn)薪值确比A商圈也集中在老城區(qū)，作為城市交通的強吸引點，人流、車流量均較大，高峰時期“停車難、行車難”的問題也尤為嚴(yán)重。 老城區(qū)停車場建設(shè)規(guī)劃如圖2 所示，主要包括以下內(nèi)容：

圖2 漳浦縣老城區(qū)停車場建設(shè)規(guī)劃圖

3.4.1 在停車?yán)щy地區(qū)選址建設(shè)立體停車樓

對漳浦老城區(qū)重要節(jié)點出現(xiàn)的停車難、交通阻滯問題，建議采用立體式機械停車庫的方案。 結(jié)合舊城改造，本著“拆遷量最小化、停車需求合理化、便于實施、見效快”的原則，采用見縫插針方法，拆除老城區(qū)建筑質(zhì)量較差建筑， 用以建設(shè)立體停車樓；主要有青年路糧食局地塊、麥?zhǔn)薪纸棸叉?zhèn)政府地塊等。

3.4.2 結(jié)合公園、港道邊綠地等設(shè)置停車場

近幾年漳浦加快建設(shè)鹿溪公園、 西湖公園、印石花園等城市生態(tài)公園，實施綏東溪、南門溪內(nèi)河整治改造。 路外公共停車場可結(jié)合公園綠地、港道邊綠地，在不影響綠地綠化的情況下設(shè)置公共停車位，將城市公園與停車有機結(jié)合；主要有綏東溪與交警支隊地塊，龍湖路西湖公園地塊等。

3.4.3 利用閑置用地設(shè)置臨時停車場

由于城市建設(shè)的時序性，當(dāng)前老城區(qū)始終存在著一些未開工項目，近期可設(shè)置臨時停車場，以緩解停車需求迫切地區(qū)的停車壓力，待遠期隨著工程項目建設(shè)和周邊停車配建的完善，再取消此類臨時停車場或根據(jù)實際情況轉(zhuǎn)為固定停車場用地。 如將縣政府北側(cè)地塊作為臨時停車場，可有效緩解當(dāng)前新都片區(qū)的停車壓力。

3.4.4 利用廣場、學(xué)校操場等地下空間設(shè)置停車場老城區(qū)可充分利用廣場、學(xué)校操場地下空間布置公共停車場，集約利用土地。 如西湖公園入口處

小學(xué)及對面廣場、興教寺廣場用地等。 此外，可以結(jié)合地下空間規(guī)劃及抗震防災(zāi)等專項規(guī)劃的編制，在老城區(qū)選擇合適的地點增加地下停車場，推動與城市地下空間、人防空間的協(xié)同建設(shè)。

3.4.5 新建建筑額外配建公共泊位

在控規(guī)編制及規(guī)劃條件設(shè)定時，在滿足老城區(qū)建筑工程項目配建停車標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，可額外增加配建停車位提供對外公共服務(wù)，以提高老城區(qū)公共停車位數(shù)量，建議在府前唐街片區(qū)的開發(fā)時額外配建停車位，緩解周邊停車壓力。

4 結(jié)論

在大城市， 停車泊位更多被視為一種社會資源， 泊位數(shù)增長的主要約束條件為道路通行能力，規(guī)劃通過停車泊位的分配引導(dǎo)交通量在道路與用地上的轉(zhuǎn)移。 區(qū)別于大城市，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，停車泊位更多被視為一種公共配套，泊位數(shù)增長主要受制于政府財政。 規(guī)劃通過總量控制策略將小城鎮(zhèn)私家車數(shù)量增長框定在有限范圍；并通過分區(qū)管理及分期治理策略從空間、時間兩個方面將小城鎮(zhèn)停車泊位資源進行前瞻性、 結(jié)構(gòu)化的分配，使泊位布局與小城鎮(zhèn)不均衡的用地開發(fā)強度相適應(yīng)，避免資金的浪費。 三種策略貫穿于停車規(guī)劃的全過程，指導(dǎo)小城鎮(zhèn)停車需求預(yù)測與管理、停車布局及老城區(qū)近期行動計劃的編制， 亦是快速城鎮(zhèn)化背景下，對小城鎮(zhèn)粗放、非理性發(fā)展的一種應(yīng)對策略。