跨境火災(zāi)治理機(jī)制構(gòu)建與路徑完善*
——以云南省保山市跨境火災(zāi)治理機(jī)制構(gòu)建為例

李元國，丁姿

1.云南財經(jīng)大學(xué)；2.中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院

一、引言

受全球氣候變暖和人類行為影響，重特大森林火災(zāi)等自然災(zāi)害頻發(fā)，給全球公共安全和社會發(fā)展帶來極大的負(fù)面影響。澳大利亞山火和亞馬孫森林大火對生態(tài)環(huán)境造成不可逆的影響，各國政府也將應(yīng)對特種大森林火災(zāi)提上了重要議程，考驗(yàn)著政府的能力建設(shè)。由于環(huán)境的外部性和流動性決定了環(huán)境問題難以依靠單個地方政府獨(dú)立解決，因而跨域治理成了政府應(yīng)對當(dāng)前環(huán)境問題的重要選擇。從地理環(huán)境來看，我國的森林資源大都分布在邊境和偏遠(yuǎn)山區(qū)，境外火威脅十分嚴(yán)峻，僅2019年就發(fā)生了“3·18”中朝和“4·17”中俄、中蒙邊境火災(zāi)。針對這一特點(diǎn)，在不斷提升國內(nèi)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、隊伍、能力建設(shè)的同時，依托“上海合作組織”“金磚五國”等國際合作組織和“一帶一路”合作機(jī)制，積極探索跨境火災(zāi)治理機(jī)制構(gòu)建是我國地方社會治理面臨的新課題。

跨境火災(zāi)治理是云南地方政府面臨的重要課題，就此議題開展了多年的實(shí)踐探索。云南地處我國西南部，以云南省保山市為例，保山市邊境騰沖段邊境線長148.075公里，接壤猴橋、滇灘、明光三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。邊境接壤地區(qū)生態(tài)林園眾多，有5個國有林場和1個國家級自然保護(hù)區(qū)，總面積120.590公頃，其中，林地面積117.006公頃，活立木蓄面積2605萬立方米，以國防林為主的國家重點(diǎn)生態(tài)公益林15333公頃。長期以來鄰國居民長期刀耕火種的傳統(tǒng)導(dǎo)致跨境火災(zāi)時有發(fā)生，給騰沖邊境林區(qū)造成較大威脅和嚴(yán)重?fù)p失。保山市政府自1997年開始探索與外方的邊境管理與合作，作為重要內(nèi)容的火災(zāi)防控始終是工作的重點(diǎn)。隨著時間推移已基本構(gòu)建起跨境火災(zāi)合作機(jī)制，這是地方政府的主動創(chuàng)新，也是為堵住森林防火漏洞進(jìn)行的基層治理強(qiáng)化策略，對于緩和事后應(yīng)急處置的被動局面，減少由于滅火和消防設(shè)施投入帶來的巨額財政壓力起到了良好的效果，是同類自然災(zāi)害國際合作治理模式的代表。但同時，跨境火災(zāi)治理機(jī)制的構(gòu)建還有完善和擴(kuò)展的空間?；诖耍疚膶ΡＩ绞序v沖邊境跨境火災(zāi)治理的建構(gòu)路徑進(jìn)行剖析，分析跨境合作機(jī)制構(gòu)建的動因和特點(diǎn)以及深入合作面臨的障礙，并提出相應(yīng)的對策建議。

二、保山市跨境火災(zāi)治理機(jī)制構(gòu)建的動因

巨災(zāi)往往跨越國界造成多國受災(zāi)，災(zāi)害風(fēng)險管理的跨國協(xié)同合作是防災(zāi)減災(zāi)必須面對的課題。保山市邊境騰沖段跨境火災(zāi)治理機(jī)制的構(gòu)建經(jīng)歷了較長時間的摸索，鄰國合作方也經(jīng)歷了由被動配合到主動合作的過程，從合作機(jī)制構(gòu)建的動因來看，既包括境外火災(zāi)威脅產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)壓力，也包括我國通過司法協(xié)助尋求補(bǔ)償?shù)睦Ь?，更涉及接壤地動蕩的政治局勢所?dǎo)致的責(zé)任主體不清難以形成統(tǒng)一的行政管理體系。因此，地方政府必須逐步探索恰當(dāng)?shù)暮献鳈C(jī)制，這是基于多年火災(zāi)治理實(shí)踐的必然選擇。

（一）政策推動：法律和政策支持的合作趨勢

雙方法律和政策的方向性趨同是合作機(jī)制建立的基礎(chǔ)，加速了合作機(jī)制建立的進(jìn)程。緬甸聯(lián)邦議會頒布《自然災(zāi)害治理法》規(guī)定了“在實(shí)施自然災(zāi)害方面的治理工作過程中，可與國內(nèi)外政府部門、政府組織、社會組織、非政府組織或者國際組織、國外區(qū)域性組織進(jìn)行協(xié)商共同實(shí)施”等合作內(nèi)容。2016年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制改革的意見》也提出“完善參與聯(lián)合國框架下的減災(zāi)合作機(jī)制，推動深入?yún)⑴c亞洲國家間的減災(zāi)對話與交流平臺”“注重對我國周邊國家、毗鄰地帶和‘一帶一路’沿線國家和地區(qū)等發(fā)生重特大自然災(zāi)害時提供必要支持和幫助”。雙方在法律和政策方面的規(guī)定，為保山市邊境跨境火災(zāi)治理提供了工作方向。

中方火災(zāi)救援隊伍的職業(yè)化建設(shè)進(jìn)展也增強(qiáng)了雙方建立合作機(jī)制的意愿。一方面，消防部隊改制消除了合作中的政治敏銳性。2018年我國進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，消防部隊從武警序列剝離，現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為地方行政編制，成建制劃歸應(yīng)急管理部。在改制前，消防部隊軍隊的身份代表國家武裝力量，無論出于什么原因進(jìn)入他國領(lǐng)土都會引起國際關(guān)系緊張，即使涉及災(zāi)害救援也存在過境困難等問題。改制后的地方行政編制在很大程度上減輕了鄰國與我國進(jìn)行消防合作時的擔(dān)憂。另一方面，專業(yè)跨國（境）救援隊伍的成立給合作機(jī)制建立提供了源源不斷動力。根據(jù)2019年應(yīng)急管理部《關(guān)于加強(qiáng)推進(jìn)森林草原滅火跨國境救援隊伍的通知》要求，在全國組建6支“森林草原滅火跨國（境）救援隊伍”，其中一支就是以保山森林消防支隊為依托構(gòu)建，在上級的支持下，地區(qū)的消防力量得到了極大發(fā)展，涵蓋指揮、業(yè)務(wù)、救援、保障等全面的職能。職業(yè)救援隊伍的力量保障和專業(yè)素養(yǎng)，確保騰沖跨境火災(zāi)治理合作的效果，給外方提供了“定心丸”。

（二）經(jīng)濟(jì)動因：火災(zāi)頻發(fā)與巨大財政壓力

跨境火災(zāi)的頻發(fā)和由此帶來的財政壓力是督促地方政府進(jìn)行治理機(jī)制探索的主要原因。中外邊境騰沖段以“山分梁、水分心”為定界，山水相連、林相接，騰沖處于下風(fēng)向，當(dāng)發(fā)生森林火災(zāi)時，對我國造成的影響更大。據(jù)統(tǒng)計，從1958年至2015年發(fā)生了16起特大火災(zāi)（見表1），總受害面積達(dá)5816.82公頃，損失林木近799.47萬平方米，耗費(fèi)直接撲火經(jīng)費(fèi)（不包括保險理賠）達(dá)3808.478萬元。以1999年保山市邊境騰沖段“2·3”特大森林火災(zāi)為例，境內(nèi)過火面積1725公頃，受害面積達(dá)776公頃，受害林木20萬m3，歷時45天將火撲滅，出動撲火人員13.1萬人次，撲堵外境火1.7萬多公頃，耗用撲火經(jīng)費(fèi)達(dá)980多萬元。從整體趨勢來看，由于我方采取了迅速處置的措施，因此受害面積有逐年下降的趨勢，但是由于耗費(fèi)大量人力、物力和財力，地方政府支出的撲火經(jīng)費(fèi)增長迅速，21世紀(jì)以來的幾場特大型火災(zāi)中支出均數(shù)以百萬計。

表1 1958-2020年騰沖邊境特大火災(zāi)損失

不僅特大火災(zāi)，日常防火工作也帶來了財政壓力。騰沖邊境生物防火隔離帶建設(shè)一線高陡坡、海拔高、土地貧瘠、樹木成活率低，建設(shè)難度大，由此產(chǎn)生高隔離成本與防火設(shè)施建設(shè)也成為地方政府一筆不小的開支。除了撲滅火災(zāi)產(chǎn)生的成本，還包括頻發(fā)的森林火災(zāi)造成的森林資源損失，人員傷亡事故，以及災(zāi)后恢復(fù)與重建的投入，給社會經(jīng)濟(jì)帶來沉重負(fù)擔(dān)?？梢?，騰沖邊境頻發(fā)的跨境火災(zāi)給保山市地方政府帶來極大的工作挑戰(zhàn)和財政壓力。但長期以來，鄰國邊民一直沿襲刀耕火種的習(xí)俗難以改變，外境火災(zāi)威脅的壓力始終存在，若不采取積極措施主動應(yīng)對，將給我國生態(tài)環(huán)境帶來不可逆的負(fù)面影響。因此，主動尋求合作，將關(guān)口前移，從事后處置到事前預(yù)防成為地方政府的理性選擇。

（三）法律困境：依司法程序索賠的障礙

目前，無論于公法抑或私法途徑，我國對境外火災(zāi)引起的跨境火災(zāi)責(zé)任均無法實(shí)現(xiàn)追償。一是在公法層面，無法追究外方未履行預(yù)防火災(zāi)發(fā)生的義務(wù)而產(chǎn)生的過錯責(zé)任，即外方是否需要承擔(dān)“轉(zhuǎn)承”的國家責(zé)任。首先由于各國對環(huán)境損害問題的重視程度有所差異，采取的預(yù)防措施也不一樣，國家無明顯過失或故意則不應(yīng)該把私人行為歸責(zé)于國家，因此外方政府不需要對公民的私人行為負(fù)責(zé)。其次，盡管中國政府曾與外方政府簽訂過邊境管理與合作的協(xié)定，明確了雙方禁止在邊境線兩側(cè)縱深各500米的地帶內(nèi)燒荒，也同時包含了合作管理、協(xié)助救援等系列措施，但類似協(xié)定缺乏詳細(xì)的責(zé)任條款，未實(shí)際將損失追償條款融入國內(nèi)立法司法保障，很難在國際實(shí)踐中發(fā)揮法律作用。二是在私法層面，中方無法通過民事訴訟的方式追究邊境居民的私人責(zé)任而獲得賠償。一方面是因?yàn)殡p方并未簽訂民事司法協(xié)助的條約，中方無法順利完成跨境調(diào)查取證的工作；另一方面，即使能夠完成訴訟進(jìn)程，外方邊境居民的經(jīng)濟(jì)條件也無法償還我國國有林場的經(jīng)濟(jì)損失?；谶吘嘲捕ǖ恼慰紤]，中方也不會向外方邊民提起訴訟。因此，無法通過司法程序獲得任何賠償，邊境跨境火災(zāi)造成的損失除了保險賠償外，只能由中方獨(dú)立承擔(dān)。

綜上所述，在目前法律和政策的支持和推動下，由于鄰國邊境地區(qū)的復(fù)雜政治現(xiàn)狀以及對環(huán)境問題的重視程度不足，唯有中方在雙邊合作機(jī)制中承擔(dān)更多的責(zé)任，才能有效控制跨境火災(zāi)的發(fā)生。為了應(yīng)對外境火災(zāi)的持續(xù)威脅，地方政府必須尋求中間道路，既控制火災(zāi)的肆意爆發(fā)和蔓延，又避免與地方勢力有過多政治糾紛，探索構(gòu)建聯(lián)防合作體制是當(dāng)下的解決途徑。

三、保山市跨境火災(zāi)治理機(jī)制

自1997年開始，保山市政府就邊境騰沖段火災(zāi)治理問題與鄰國開始溝通協(xié)作，多次邀請外方政府代表參加騰沖森林防火聯(lián)防會議，歷時多年，逐步摸索建立起雙方火災(zāi)合作治理機(jī)制。2017年，保山市防火指揮部開始嘗試在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面與外方共同召開聯(lián)席會議，以會議紀(jì)要的形式簽訂火災(zāi)聯(lián)防備忘錄，以基層動員型預(yù)警機(jī)制建設(shè)為主。2018年提升為由市一級牽頭制定會晤方案，強(qiáng)化雙方開展火災(zāi)合作治理的范圍。2020年1月，保山市與鄰國邊境地區(qū)建立森林防火聯(lián)防聯(lián)控長期合作機(jī)制，達(dá)成每年定期會晤互通情報的模式。從形式上看，邊境騰沖段跨境火災(zāi)合作治理主要由中方牽頭，從法律政策到具體的機(jī)制建設(shè)，遵循著共同利益原則。

（一）全流程動態(tài)災(zāi)害管理體系

保山市跨境火災(zāi)治理體系由前防范系統(tǒng)、事中預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急消防系統(tǒng)三個方面構(gòu)成（見圖1）。事前防范系統(tǒng)的物防設(shè)施建設(shè)主要由中方完成，從投資修建森林防火通道、生物隔離帶、瞭望塔等完善防火硬件基礎(chǔ)設(shè)施。人防工作則經(jīng)由中外雙方在邊境一線設(shè)立專職人員負(fù)責(zé)監(jiān)測、管理以及教育宣傳等工作，結(jié)合基層群眾構(gòu)建日常化的減災(zāi)防控方式方法，有效降低災(zāi)前風(fēng)險。事中預(yù)警系統(tǒng)則主要由各方村民力量組成，村寨設(shè)立義務(wù)報警員，林區(qū)設(shè)立護(hù)林員，充分發(fā)揮地方村民熟悉地形的優(yōu)勢，明確了專門地區(qū)防控人員的具體責(zé)任及獎懲措施，激發(fā)了村民的工作積極性與主動性。應(yīng)急消防系統(tǒng)則以雙方專業(yè)消防隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊等各級應(yīng)急撲火力量為基礎(chǔ)，依靠雙邊地區(qū)政府間的外事協(xié)商，以距離邊境線5公里為限，進(jìn)入危險區(qū)范圍即可通過外事部門協(xié)調(diào)互派增援力量支援，確保災(zāi)情不跨越國界。

圖1 保山市中外火災(zāi)聯(lián)防管理體系

（二）建立在專門防控之上的雙層應(yīng)急管理

保山市雙方合作治理機(jī)制由雙層應(yīng)急管理構(gòu)建，第一層強(qiáng)調(diào)我國境內(nèi)的防控應(yīng)急體系建設(shè)及雙方的防控責(zé)任，第二層涉及邊境預(yù)警及跨境協(xié)助的規(guī)定。雙層應(yīng)急管理體系的建立在提升境內(nèi)防控建設(shè)水平的同時，最大化地調(diào)動了外方邊境力量的火災(zāi)治理積極性，具體如下：

第一層是地區(qū)跨境火災(zāi)防控建設(shè)。一方面，國內(nèi)加強(qiáng)防控體系的硬件和軟件建設(shè)。在防護(hù)建設(shè)投入上，中央與地方均投入大量資金開展保山市邊境一線防火通道建設(shè)以及修建生物防火隔離帶工程，有效減少邊境火災(zāi)的發(fā)生，提高撲救的及時性。自2008年至今，保山市共修建防火通道100余公里，生物防火隔離帶90公里，投入資金1600余萬元。另一方面，加強(qiáng)雙方在制度建設(shè)和人員管理方面的合作?？v向上看，邊境縣一級圍繞“三線”“四責(zé)任”“五個關(guān)鍵人”層層簽訂森林防火責(zé)任狀（書），按照分片掛鉤的原則，明確防火指揮部領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)單位專門掛鉤邊境地區(qū)的森林防火工作職責(zé)。與監(jiān)督義務(wù)，保證林區(qū)火災(zāi)的全面防控。橫向上看，在防護(hù)巡查以及應(yīng)急處置兩個方面明確責(zé)任主體，一是針對防護(hù)巡查的開展。聯(lián)防制度規(guī)定，中外雙方應(yīng)在邊境線各自5公里范圍內(nèi)，固定必要的森林防火專職工作人員，進(jìn)行邊境林火管理、宣傳及監(jiān)測；二是應(yīng)急處置及時。雙方針對防控邊境森林火災(zāi)的實(shí)際，各自制定邊境森林防火應(yīng)急處置預(yù)案，突出抓好預(yù)警預(yù)報和撲救保障工作，在接到火災(zāi)情況報告后，第一時間迅速作出響應(yīng)。

第二層是邊境預(yù)警防控及跨境協(xié)助。中外雙方外事部門本著“自防為主，友誼聯(lián)防，相互支持，通力合作”的原則開展森林火災(zāi)聯(lián)防工作。在每年召開的聯(lián)防會議中雙方以共同分析邊境林區(qū)森林防火工作存在的問題和隱患為主，共商火災(zāi)高發(fā)期的聯(lián)防對策與建議，明確火災(zāi)發(fā)生時的責(zé)任與義務(wù)。同時由中方向鄰國邊境一線的居民贈送大米、衣物等便民生活物資，委派工程技術(shù)人員現(xiàn)場指導(dǎo)邊民燒山、燒地的安全規(guī)范。鑒于外方?jīng)]有專門機(jī)關(guān)系統(tǒng)開展森林防火巡防工作，火災(zāi)聯(lián)防的工作重點(diǎn)集中在鄰國境內(nèi)邊境火災(zāi)的預(yù)警機(jī)制建設(shè)上。該預(yù)警機(jī)制主要從三個方面確保火情的及時通報：一是政府外事交接。對于可能具有跨境風(fēng)險的火災(zāi)，雙方需要通過外事部門及時溝通。二是外方火情觀測員的安排。在外方的邊境居民中專門尋找會說漢語的外方人員作為中方邊境火情觀測員，對外方境內(nèi)火情及時通報；三是在我國邊境設(shè)置森林防火瞭望臺。在火災(zāi)高發(fā)期采取24小時值班上崗模式，在外方火災(zāi)發(fā)生時以國境線5公里為限，對外方5公里以外的火情進(jìn)行實(shí)時通報監(jiān)視，5公里以內(nèi)的火情上報外事部門聯(lián)系外方開展跨境救援。當(dāng)需要跨境協(xié)助時，經(jīng)部門協(xié)商，可以相互支援進(jìn)行山火撲救，并簡化過境程序，提供工作和交通通道上的便利。此外，延伸便利還包括跨境火災(zāi)發(fā)生后的協(xié)助外方進(jìn)行火案偵查及刑事追責(zé)。

（三）以社會動員為基礎(chǔ)的信息互通機(jī)制

保山市在跨境火災(zāi)合作治理中重視群防群治的社會動員機(jī)制建設(shè)。第一，在信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方面，中外雙方設(shè)立了村寨火災(zāi)聯(lián)系人與義務(wù)報警員制度。將火災(zāi)報警義務(wù)具體到村民個人，形成了地方的火災(zāi)聯(lián)系人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負(fù)責(zé)人以及村寨一級義務(wù)報警員三級自下而上的火情逐級上報機(jī)制。義務(wù)報警員作為森林火災(zāi)的監(jiān)督者，還承擔(dān)著協(xié)助開展防火宣傳與教育的功能，為合作治理的長期發(fā)展鋪下了良好的社會根基。同時，以邊境居民為對象構(gòu)建了兩國開展工作的群眾基礎(chǔ)，初步實(shí)現(xiàn)群防群治的雛形，對建立信息網(wǎng)系統(tǒng)起到了基礎(chǔ)性作用。第二，在林區(qū)專人保護(hù)方面，中方建立護(hù)林員制度，外方建立森林防火員制度。從中外雙方邊境村寨中抽取群眾力量，按照每3500畝林地配備不少于1名護(hù)林員，火災(zāi)多發(fā)區(qū)按照每1500畝的標(biāo)準(zhǔn)增設(shè)護(hù)林員，通過專業(yè)培訓(xùn)，持證上崗，專門負(fù)責(zé)林區(qū)巡護(hù)工作，形成無縫鏈接的巡護(hù)網(wǎng)格。第三，在專業(yè)消防隊伍建設(shè)方面，不斷吸納社會力量參與。第一梯隊的轄區(qū)森林消防專業(yè)隊或半專業(yè)隊，第二梯隊中的毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村義務(wù)森林消防隊等均吸納社會力量參與。合作治理機(jī)構(gòu)建立中盡可能將社會力量和個人力量吸納進(jìn)來，以群眾為基礎(chǔ)建立基礎(chǔ)信息互通機(jī)制，明確了防范與應(yīng)對跨境火災(zāi)的治理主體責(zé)任，做到面臨小型火災(zāi)基本能自立解決，從源頭上減少了外境火災(zāi)發(fā)生的概率。及時高效的信息傳遞也提高了中大型火災(zāi)的應(yīng)對準(zhǔn)備和能力。

四、完善跨境火災(zāi)治理機(jī)制建設(shè)的路徑

以保山市邊境火災(zāi)治理機(jī)制為例，我國跨境火災(zāi)治理機(jī)制已基本實(shí)現(xiàn)了外境火災(zāi)治理的常態(tài)化、全流程管控。但要看到，這種合作機(jī)制還處于初級階段。與此類似的東盟跨境煙霾治理合作在行政改革、財政支持、教育培訓(xùn)、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域開展合作并取得一定程度的成效，但是受到各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不平衡等因素影響，其治理合作機(jī)制依舊不健全，缺乏改革動力、執(zhí)行進(jìn)程緩慢、合作效率低下。實(shí)際上，保山市邊境火災(zāi)治理合作機(jī)制也度面臨著類似的問題。因此，我們要清醒地認(rèn)識到騰沖邊境火災(zāi)治理合作機(jī)制不健全，火災(zāi)治理的合作水平不高和外境火災(zāi)威脅的緊迫性矛盾突出。還需要在政策層面、技術(shù)層面、社會層面加大建設(shè)力度，并依托“一帶一路”合作機(jī)制，構(gòu)建更加全面的應(yīng)急合作救援模式。從長遠(yuǎn)來看，我國跨境火災(zāi)治理機(jī)制還有進(jìn)一步提升的空間。為了鞏固已有建設(shè)成果，拓展自然災(zāi)害合作機(jī)制的治理范圍，還需要從政策、技術(shù)、社會等多個層面進(jìn)行完善，并以火災(zāi)聯(lián)防機(jī)制為依托向廣域范圍逐步拓展，推動“一帶一路”東南亞、南亞周邊國家的跨境應(yīng)急救援體制構(gòu)建，即以中外合作治理機(jī)制構(gòu)建為繩索，推動?xùn)|南亞國家應(yīng)急國際救援合作。

（一）政策層面：推動國內(nèi)法律域外效力建設(shè)以及聯(lián)防協(xié)議責(zé)任條款的細(xì)化

盡管面臨國際法建設(shè)難題，但是雙方合作的長效機(jī)制建設(shè)仍有賴于穩(wěn)定的公共政策。一方面，隨著合作治理機(jī)制的逐步發(fā)展，尚需擴(kuò)大國內(nèi)立法在國際社會中的影響力。在現(xiàn)有治理機(jī)制中，中外雙邊只在備忘錄中規(guī)定了履行防護(hù)責(zé)任的義務(wù)。僅以外交關(guān)系中的道德義務(wù)來制約雙邊的行為，顯然缺乏“國家責(zé)任”所應(yīng)當(dāng)具有的強(qiáng)制性作用。在“一帶一路”的背景下，我國面臨的境外國際爭端愈發(fā)復(fù)雜。我國只有加強(qiáng)國內(nèi)立法在國際社會中的話語權(quán)，推動國內(nèi)立法域外效力的認(rèn)可與執(zhí)行力，在基于兩國以及地區(qū)司法協(xié)助的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以我國國內(nèi)法為核心的境外人員責(zé)任追究制度，才能取得國際司法爭端中的主動權(quán)，減小我國面臨跨境危機(jī)時的損失。另一方面，從更現(xiàn)實(shí)的角度來講，聯(lián)防協(xié)議責(zé)任條款的細(xì)化是能夠分階段完成的。從條款細(xì)節(jié)上來看，備忘錄中規(guī)定的責(zé)任賦予條款過于空泛，并沒有明確列出應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體監(jiān)測職責(zé)、周期巡職責(zé)查等；備忘錄中的責(zé)任追究條款僅簡單規(guī)定了涉及刑事犯罪的聯(lián)合追查，缺少了民事賠償類型的相關(guān)說明。因此，雙邊協(xié)議的規(guī)范條文以及責(zé)任細(xì)化是合作機(jī)制規(guī)模擴(kuò)大的基礎(chǔ)，是未來聯(lián)防機(jī)制構(gòu)建中的重要一環(huán)。

（二）技術(shù)層面：“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”綜合災(zāi)害風(fēng)險研判

將“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式和新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入火災(zāi)治理，提升軟硬件技術(shù)水平。目前，中外已有的火災(zāi)防控手段屬于純?nèi)斯ら_展監(jiān)測、管理以及撲救工作，管理效率相對較低且救災(zāi)人員安全保障有限。一方面，將信息化建設(shè)工程引入邊境火災(zāi)治理能有效提高管理效率。保山市應(yīng)急管理局已經(jīng)在市一級層面上將“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的模式大范圍應(yīng)用于非煤礦山、尾礦庫、危險品經(jīng)營企業(yè)等之中，構(gòu)建了大數(shù)據(jù)分析監(jiān)管平臺及視頻云平臺。在下一步合作治理機(jī)制建設(shè)中，可與外方協(xié)同，將保山市一級信息化基礎(chǔ)應(yīng)用于跨境火災(zāi)監(jiān)控，對火災(zāi)高發(fā)地帶、高發(fā)時期進(jìn)行云管理與監(jiān)控，減少人工監(jiān)管壓力。另一方面，完善森林滅火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對火災(zāi)撲滅技術(shù)的培訓(xùn)也是提高效率的一種途徑。邊境森林火災(zāi)受氣候因素、環(huán)境因素、地形因素影響較大，火災(zāi)蔓延具有隨機(jī)性與突發(fā)性，很容易使救災(zāi)人員瞬間成為受害人員。而面對跨境火災(zāi)時缺乏成體系的配套設(shè)施，無法應(yīng)用先進(jìn)的水滅火技術(shù)、以火攻火、隔離阻火技術(shù)等滅火手段。未來，在治理機(jī)制的完善過程中，雙方應(yīng)當(dāng)聯(lián)合開展相關(guān)技術(shù)統(tǒng)一指導(dǎo)培訓(xùn)，修筑防控設(shè)施，使科學(xué)先進(jìn)的技術(shù)應(yīng)用成為可能，相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)也應(yīng)當(dāng)納入機(jī)制發(fā)展計劃當(dāng)中。

（三）社會層面：構(gòu)建政府、非政府組織、企業(yè)參與的合作網(wǎng)絡(luò)

構(gòu)建政府、非政府組織和企業(yè)全面參與的社會合作網(wǎng)絡(luò)。目前火災(zāi)治理機(jī)制的構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，雖然已經(jīng)進(jìn)行廣泛的社會動員，但實(shí)際上面臨著邊民防災(zāi)工作的主動性不高、參與性不強(qiáng)的問題。下一步可從非政府組織、企業(yè)等社會力量中尋求共治方案，構(gòu)建全社會聯(lián)防體制。一方面，積極尋求與當(dāng)?shù)胤钦M織的合作，發(fā)揮其在跨境火災(zāi)治理中的作用。非政府組織的非國家性和非政治性使它們能夠放手開展民間的國際合作，同時促進(jìn)政府間的交流。盡管先后有多個中外合作項(xiàng)目由于當(dāng)?shù)胤钦M織的抵制而擱置，但他們重視環(huán)境保護(hù)問題，對當(dāng)?shù)厣鐣挠绊懥σ卜浅４蟆?yīng)調(diào)動外方非政府組織參與非營利性、環(huán)保性的雙邊火災(zāi)治理機(jī)制，推動社會動員范圍的擴(kuò)大。另一方面，企業(yè)在跨境交流層面具有天然優(yōu)勢。隨著云南自貿(mào)區(qū)的建立、跨境電商經(jīng)濟(jì)興起，企業(yè)和生態(tài)環(huán)境相互間的依存關(guān)系以及基于日常貿(mào)易所建立起的商業(yè)信譽(yù)，使其能夠發(fā)揮主觀能動性進(jìn)行環(huán)保宣傳和環(huán)境保護(hù)。政府可對主動承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的企業(yè)給予減稅優(yōu)惠等政策推動企業(yè)融入共治體系，發(fā)揮企業(yè)的社會責(zé)任。從未來發(fā)展方向來看，西南民族地區(qū)自然災(zāi)害高發(fā)頻發(fā)，災(zāi)害治理的基本向度是從“碎片化管理”走向“整體性治理”。在跨境聯(lián)防治理過程中，通過政府加強(qiáng)與非政府組織、企業(yè)的溝通與合作，帶動社會各方力量參與聯(lián)防機(jī)制，形成由雙邊政府主導(dǎo)，非政府組織參與調(diào)動群眾，企業(yè)環(huán)保責(zé)任融入的多元主體協(xié)同治理模式。

（四）范圍擴(kuò)展：以火災(zāi)聯(lián)防機(jī)制為依托構(gòu)建廣域合作系統(tǒng)

從國內(nèi)環(huán)境以及國際形勢上看，國家間的應(yīng)急救援合作必然是今后發(fā)展的大趨勢。以歐盟為例，歐盟經(jīng)過20多年的實(shí)踐，構(gòu)建出了以應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)中心（ERCC）為“中樞”，輔以公共危機(jī)與信息溝通系統(tǒng)（CECIS），從模塊化隊伍建設(shè)、應(yīng)急培訓(xùn)系統(tǒng)以及應(yīng)急模擬演練等方面進(jìn)行體系化建設(shè)的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制。特別是模塊化的隊伍建設(shè)，在一國發(fā)生超出自身能力范圍的災(zāi)害時，可以通過歐盟的協(xié)調(diào)機(jī)制第一時間調(diào)集他國優(yōu)勢力量迅速投入本國救援，使各國參差不齊的現(xiàn)實(shí)情況得到了整合與發(fā)展，充分顯現(xiàn)了該協(xié)調(diào)機(jī)制在跨國救援中的高適應(yīng)性。中國與東南亞地區(qū)可以學(xué)習(xí)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，以森林火災(zāi)聯(lián)防合作為基礎(chǔ)，構(gòu)建更加全面的應(yīng)急合作救援模式。在“一帶一路”的背景下，中方可以嘗試聯(lián)攜南亞、東南亞國家構(gòu)建地區(qū)性跨境應(yīng)急救援系統(tǒng)，集中整合各國的跨境救援力量與資源，更加方便地開展聯(lián)合救援演練與培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)跨國區(qū)域化地共同進(jìn)步與發(fā)展，全方位地實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)跨境災(zāi)害應(yīng)急治理與防控。

注釋

①參見《騰沖縣志》，騰沖縣志委員會編，中華書局出版社，1995，3。

②參見保山市應(yīng)急管理局訪談記錄。

③一個國家對于可直接歸于它的行為承擔(dān)“原始責(zé)任”，包括政府、官員的行為等。另一方面，“轉(zhuǎn)承”責(zé)任則是因私人（無論是國民或在該國領(lǐng)土上的外國人）以及未經(jīng)授權(quán)而行事的官員的某些國際侵害行為所引起的。二者之間的本質(zhì)差異在于：前者涉及一個國家直接違反對它有約束力的法律義務(wù)，因此是一個特別嚴(yán)重的問題；而后者則是在國家與被指控?fù)p害行為只有間接失誤時的國家責(zé)任。

④參見詹姆斯·瓦茨修訂：《奧本海國際法》（第1卷第2分冊），王鐵崖、陳體強(qiáng)譯，中國大百科全書出版社，1998，4，402。

⑤參見保山市應(yīng)急管理局訪談記錄。

⑥“三線”是指政府一條線、林業(yè)部門一條線、成員單位一條線；“四責(zé)任”是指第一責(zé)任人、主要責(zé)任人、重要責(zé)任人、直接責(zé)任人；“五個關(guān)鍵人”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、村委會主任、林權(quán)所有者、小組長、戶主。

⑦參見保山市應(yīng)急管理局訪談記錄。

⑧中華人民共和國外交部官網(wǎng)，www.treaty.mfa.gov.cn.2021年9月10日訪問。