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    “雙減”政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、利益博弈與治理路徑

    2021-12-16 01:02:51陳慶禮
    教師教育論壇(普教版) 2021年5期
    關(guān)鍵詞:網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)雙減政策

    摘 要 減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)政策有效執(zhí)行問題已成為教育領(lǐng)域的一個核心議題?;谡呔W(wǎng)絡(luò)理論視角,“雙減”政策執(zhí)行過程中會形成包含政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),揭示了“雙減”政策中五對主要的政策網(wǎng)絡(luò)群體博弈關(guān)系。針對“雙減”政策中的利益博弈情況,相關(guān)部門或利益相關(guān)者要樹立網(wǎng)絡(luò)化治理思維,構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制;深化供給側(cè)改革,增加優(yōu)質(zhì)教育資源供給;基于政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點(diǎn),因地制宜選擇政策工具組合。

    關(guān)鍵詞 “雙減”政策;網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu);利益博弈;治理進(jìn)路

    中圖分類號 G40-011.8

    文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

    文章編號 2095-5995(2021)10-0008-05

    義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重現(xiàn)象已經(jīng)超越教育邊界,成為一個嚴(yán)重的社會問題。2021年7月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡稱《意見》)。目前,減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)(以下簡稱“雙減”)政策的有效執(zhí)行問題已成為教育領(lǐng)域的一個核心議題。“雙減”政策涉及廣泛的參與群體,并形成了一個龐大的政策網(wǎng)絡(luò)。不同的參與群體會基于不同的利益考量、審視“雙減”政策。政策網(wǎng)絡(luò)的存在不僅會影響政策執(zhí)行的結(jié)果,還會反映特定利益集團(tuán)在某一政策領(lǐng)域中的相對地位或權(quán)力。[1]政策網(wǎng)絡(luò)理論是一個研究政策過程中相互依賴的行動者之間各種正式、非正式關(guān)系形成的網(wǎng)絡(luò)以及網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征對政策產(chǎn)生的影響的理論。[2]本文基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的視角,嘗試闡明“雙減”政策涉及的參與主體和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),分析參與主體之間五種主要的利益博弈關(guān)系,并進(jìn)一步提出治理路徑。

    一、 分析工具:政策網(wǎng)絡(luò)理論

    1986年,美國公共政策研究學(xué)者保羅·薩巴蒂爾指出,長期以來,政策研究包括“自上而下”和“自下而上”兩種研究方法。[3]但“自上而下”和“自下而上”的政策研究對實踐場域中的復(fù)雜公共政策的解釋力不夠,尤其是沒辦法闡釋處于政策制定和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的不同參與主體之間反復(fù)互動和持續(xù)博弈的過程。因此,公共政策研究者為應(yīng)對日益復(fù)雜的政策環(huán)境和實現(xiàn)眾多參與主體的利益訴求均衡,在充分吸收組織科學(xué)、政治科學(xué)多領(lǐng)域理論的基礎(chǔ)上,逐步形成了政策網(wǎng)絡(luò)理論。卡岑施泰因最早提出政策網(wǎng)絡(luò)的概念,并認(rèn)為“政策網(wǎng)絡(luò)就是公私行動者之間的一種關(guān)系模式”[4]。羅茨和馬什等初步構(gòu)建了政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)模型,把政策網(wǎng)絡(luò)概念理論化和操作化,使之成為指導(dǎo)分析政策制定和政策執(zhí)行的有效理論工具。羅茨按照利益屬性、成員屬性、垂直相互依賴性、平行相互依賴性和占有資源五個方面把政策網(wǎng)絡(luò)分為五個層級結(jié)構(gòu):政策社群(領(lǐng)土社群)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)。[5]不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不同的網(wǎng)絡(luò)特征,具體見表1。特米爾等人強(qiáng)調(diào)以博弈的觀點(diǎn)分析政策網(wǎng)絡(luò),認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是指行動者之間因面臨共同政策問題或分享政策資源,彼此互相依賴、多少呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)之社會關(guān)系類型,此種關(guān)系將因一些博弈而被形塑、維持或者變遷。[6]他們還認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)管理者(主要是政府)應(yīng)該善于利用行動者及其關(guān)系、資源、規(guī)則和觀念四個主導(dǎo)性因素開展網(wǎng)絡(luò)管理以實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更迭。[7]

    隨后,政策網(wǎng)絡(luò)理論不斷深化呈現(xiàn)逐步分化的趨勢。西方政策網(wǎng)絡(luò)研究主要有基于資源依賴的政策網(wǎng)絡(luò)、基于共同價值的政策網(wǎng)絡(luò)和基于共享話語的政策網(wǎng)絡(luò)三種研究路徑。[8]國內(nèi)也有學(xué)者基于政策網(wǎng)絡(luò)理論工具開展了大量中國本土政策議題研究??偠灾?,目前,政策網(wǎng)絡(luò)已成為解釋政策過程復(fù)雜關(guān)系的典范。[9]研究者們普遍認(rèn)為,政策網(wǎng)絡(luò)理論的主要功能包括:構(gòu)建理解政策問題的新型框架,強(qiáng)化復(fù)雜政策問題的解釋力度,增強(qiáng)政策問題分析的規(guī)范程度。[10]

    二、“雙減”政策網(wǎng)絡(luò)類型及其結(jié)構(gòu)特征

    “雙減”政策的行動主體按照聯(lián)結(jié)強(qiáng)度、互動頻率與集中性等構(gòu)成了一個復(fù)雜的政策網(wǎng)絡(luò)。居于核心層的是政策社群,包括黨中央、國務(wù)院以及教育部等相關(guān)部委。次核心層的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)包括高校、各種教育智庫等教育研究機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的專家學(xué)者。第三層的府際網(wǎng)絡(luò)包括省、市、縣三級地方政府。第四層的是生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò),主要包括中小學(xué)校、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。第五層的議題網(wǎng)絡(luò)主要是由學(xué)生家長、社會公眾和新聞媒體等構(gòu)成,詳見圖1。下面對五個層級網(wǎng)絡(luò)的具體構(gòu)成、資源優(yōu)勢、利益訴求進(jìn)行詳細(xì)分析,并探討他們在整個“雙減”政策網(wǎng)絡(luò)中的職能。

    (一) 政策社群:政策決策聯(lián)盟

    在“雙減”政策網(wǎng)絡(luò)中,政策社群居于核心地位,占有最廣泛的資源,具有強(qiáng)大的組織動員能力,負(fù)責(zé)政策的制定和規(guī)劃,代表的利益群體也最廣泛。從構(gòu)成上看,《意見》是由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā),體現(xiàn)了最高規(guī)格和最高意志。文件中還明確了教育部等15個中央部委作為政策參與主體。從資源占有來看,政策社群占有豐富的政策資源,并可以通過政策資源保障“雙減”政策的執(zhí)行進(jìn)程。譬如,國務(wù)院教育督導(dǎo)辦印發(fā)通知對各地落實“雙減”情況建立半月通報制度。從代表利益來看,政策社群代表廣泛的利益群體,堅守教育的公共利益屬性。政策社群推行“雙減”政策目標(biāo)是落實立德樹人根本任務(wù),構(gòu)建高質(zhì)量教育體系,構(gòu)建教育良好生態(tài),緩解家長焦慮情緒,促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、健康成長。

    (二) 專業(yè)網(wǎng)絡(luò):政策咨詢聯(lián)盟

    專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在“雙減”政策中發(fā)揮著重要的作用,是整個網(wǎng)絡(luò)體系中的重要組成部分。從構(gòu)成上看,專業(yè)網(wǎng)絡(luò)既包括高校、教育智庫等一些教育研究機(jī)構(gòu),又包括教育專家、學(xué)者。從占有資源看,專業(yè)網(wǎng)絡(luò)主要占有基于專業(yè)知識和專業(yè)能力的專業(yè)資源,具體體現(xiàn)在能夠從理論高度和學(xué)理邏輯層面認(rèn)識問題,能夠透過問題表面看本質(zhì)。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)既可以為政府開展“雙減”政策提供咨詢,也可以通過學(xué)術(shù)論文、接受媒體采訪,甚至通過自媒體表達(dá)對于“雙減”政策的理性聲音和專業(yè)判斷。從代表利益看,專業(yè)網(wǎng)絡(luò)主要謀求多數(shù)人尤其是弱勢群體的利益。在“雙減”政策執(zhí)行中,專業(yè)網(wǎng)絡(luò)更多地關(guān)注學(xué)生和教師群體的利益。當(dāng)然,不可否認(rèn)的是,專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在“雙減”政策執(zhí)行中也會存在自身的利益訴求。

    (三) 府際網(wǎng)絡(luò):政策執(zhí)行聯(lián)盟

    府際網(wǎng)絡(luò)是“雙減”政策執(zhí)行的關(guān)鍵,直接關(guān)系到政策落地程度。從構(gòu)成上看,府際網(wǎng)絡(luò)主要包括省、市、縣三級地方政府,每一級政府又包含具體行政部門負(fù)責(zé)推行“雙減”政策。在府際網(wǎng)絡(luò)中,每一級政府中的教育部門是執(zhí)行“雙減”政策的主體責(zé)任者。在占有資源方面,府際網(wǎng)絡(luò)占有資源僅次于政策社群,具有比較豐富的政策資源和社會動員能力。但不同的府際網(wǎng)絡(luò)所占有的資源存在較大差異。一般來說,越處于高端的府際網(wǎng)絡(luò)所占有的資源越多,即便處于同一層次的府際網(wǎng)絡(luò),也會因地區(qū)差異導(dǎo)致占有資源不均衡。從代表利益看,府際網(wǎng)絡(luò)首先代表本層次地方政府和民眾的利益。需要指出的是,府際網(wǎng)絡(luò)的利益并不總是與政策社群的政策目標(biāo)和利益訴求一致,不同層級的府際網(wǎng)絡(luò)利益也不完全一致。

    (四) 生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò):直接利益者聯(lián)盟

    生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)是“雙減”政策最末端的組織單位,也是直接利益相關(guān)者。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)具有以下基本特點(diǎn):(公有部門和私有部門)在政策制定中的作用突出;其成員資格變動不定;提供政策網(wǎng)絡(luò)期望的商品、服務(wù)和專門知識。[11]從構(gòu)成上看,“雙減”政策主要面向中小學(xué)教育,因此,生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)主要包括中小學(xué)校和校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。在占有資源方面,生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)擁有的資源是比較有限的。譬如,中小學(xué)校在提供課后服務(wù)方面,增加教師編制或為教師提供課后服務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)單憑自身難以完成。在公辦教師不得從事有償補(bǔ)課行為和學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一律不得上市融資等政策背景下,校外教育培訓(xùn)公司所占有的資源被進(jìn)一步壓縮。在代表利益方面,中小學(xué)校主要是為了使學(xué)生健康快樂地成長,同時也需要保護(hù)本校教師的利益。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要追逐自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化,對于社會利益的考慮往往置于次要位置。

    (五) 議題網(wǎng)絡(luò):社會輿論聯(lián)盟

    議題網(wǎng)絡(luò)處于“雙減”政策網(wǎng)絡(luò)外圍,具有松散性、情緒化等特征。從構(gòu)成上看,議題網(wǎng)絡(luò)可以分為三個部分:直接利益相關(guān)者、對議題感興趣群體以及新聞媒體。其中,直接利益相關(guān)者主要包括學(xué)生家長。在占有資源方面,議題網(wǎng)絡(luò)占據(jù)的資源比較匱乏,缺少與其他群體直接博弈的資源。但是,議題網(wǎng)絡(luò)可以通過營造教育輿情,從而影響“雙減”政策的執(zhí)行進(jìn)程和走向。教育輿情本質(zhì)上是公共主體的話語權(quán)力,可以通過影響利益相關(guān)群體而上升為一種政策影響力、一種對教育政策的價值審視、一種教育政策變革的推動力。[12]家長會通過信訪等維權(quán)方式直接表達(dá)心愿,也會憑借自身的有限資源抵制“雙減”政策(如請朋友為孩子補(bǔ)課)。議題感興趣群體則主要通過自媒體平臺(微信、微博等)發(fā)表個人觀點(diǎn)。新聞媒體有時會為了博取眼球,夸大有爭議的問題。在代表利益方面,家長主要代表了中小學(xué)生的利益,但是會在長期和短期利益的取舍方面產(chǎn)生混亂。對議題感興趣群體和新聞媒體既代表自身利益也代表社會公眾利益。

    三、“雙減”政策網(wǎng)絡(luò)中的利益博弈

    馬克思曾經(jīng)提出,“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關(guān)”[13]。在“雙減”政策網(wǎng)絡(luò)框架下,各參與主體之間會基于利益開展復(fù)雜的博弈。利益主體間的博弈結(jié)果直接決定了“雙減”政策最終落地的成效。下面,筆者主要分析政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與府際網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)與府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)五對關(guān)鍵利益主體之間的博弈情況。

    (一) 政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)

    利益之爭是近代中國國家轉(zhuǎn)型以及央地關(guān)系博弈的核心。[14]在我國的行政體制下,地方政府要堅決服從中央政府的政令,但我國“條塊結(jié)合,以塊為主”的教育行政體制內(nèi),中央采取舉措的作用畢竟有限,地方教育政策試驗的部門間的協(xié)同最終還要靠地方政府自身來完成。[15]在教育政策執(zhí)行領(lǐng)域,地方政府追逐本地區(qū)利益容易造成央地關(guān)系碎片化。央地關(guān)系碎片化是指中央與地方政府在教育政策執(zhí)行中價值追求或利益導(dǎo)向不一致甚至相互沖突,主要表現(xiàn)為地方政府教育政策執(zhí)行活動偏離中央教育政策目標(biāo),出現(xiàn)“上有政策,下有對策”的現(xiàn)象。[16]《意見》要求地方政府“樹立正確的政績觀,嚴(yán)禁下達(dá)升學(xué)指標(biāo)或片面以升學(xué)率評價學(xué)校和教師”,“要根據(jù)學(xué)生規(guī)模和中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)籌核定編制,配足配齊教師”,“省級政府要制定學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障辦法”?!兑庖姟芬环矫鏁ΩH網(wǎng)絡(luò)長期形成的價值觀念產(chǎn)生沖擊,激化府際網(wǎng)絡(luò)與其他網(wǎng)絡(luò)的矛盾,另一方面也對府際網(wǎng)絡(luò)財政投入造成壓力。府際網(wǎng)絡(luò)為了緩解政策社群壓力和本部門利益之間的張力,可能會采取“虛假執(zhí)行”和“選擇性執(zhí)行”的方式應(yīng)對“雙減”政策。

    (二) 府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)

    作為政策執(zhí)行對象的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與具體政策制定者的府際網(wǎng)絡(luò)將成為利益博弈者?!半p減”政策從議題社群向下將呈現(xiàn)逐漸擴(kuò)散、不斷細(xì)化的趨勢?!兑庖姟烦雠_后,“雙減”政策將會依照省、市、縣三級教育行政管理體制的順序逐級得到細(xì)化和完善。因此,縣級“雙減”政策應(yīng)該是最具體、操作性最強(qiáng)的,也是對生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)約束力最大的政策。從另一個方面來講,縣級府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的利益沖突最凸顯,會出現(xiàn)激烈的利益博弈區(qū)域。從縣級教育行政部門與中小學(xué)校的關(guān)系來看,雙方可能會在“保證課后服務(wù)時間”、“組織優(yōu)秀教師到師資力量薄弱的學(xué)校開展課后服務(wù)”、“組織優(yōu)秀教師開展免費(fèi)在線互動交流答疑”等方面進(jìn)行博弈。從縣級教育行政部門與教育企業(yè)的關(guān)系來看,“雙減”政策中“堅持從嚴(yán)治理,全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為”本身就影響了校外教育企業(yè)的利益,壓縮了校外教育企業(yè)的生存空間,必然引發(fā)它們的抵制。

    (三)府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)

    府際網(wǎng)絡(luò)對“雙減”政策的細(xì)化和具體執(zhí)行會直接觸動議題網(wǎng)絡(luò)的利益,尤其是中小學(xué)生家長群體。議題網(wǎng)絡(luò)也會通過營造輿論壓力反制府際網(wǎng)絡(luò)?!半p減”政策制定的初衷是緩解學(xué)生家長的教育焦慮,營造良好的教育生態(tài),但這一政策目標(biāo)的實現(xiàn)仍然需要一段時間。目前,學(xué)生家長對“雙減”政策存在兩方面顧慮:一是擔(dān)心政策執(zhí)行不均衡,尤其是在各學(xué)校之間存在差異化;二是擔(dān)心影響學(xué)生升學(xué),害怕“減負(fù)后得到快樂童年的學(xué)生就只能在高考中成為炮灰”[17]。因此,學(xué)生家長群體對府際網(wǎng)絡(luò)出臺的政策和政策執(zhí)行的力度會非常關(guān)注。社會公眾和新聞媒體則對府際網(wǎng)絡(luò)政策的合理性以及其執(zhí)行的合法性感興趣,并且會通過新聞輿論對府際網(wǎng)絡(luò)造成壓力,有可能會倒逼府際網(wǎng)絡(luò)調(diào)整政策內(nèi)容或者變更政策執(zhí)行方式。

    (四) 議題網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)

    生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)作為政策執(zhí)行末端組織,會直接影響以議題網(wǎng)絡(luò)為代表的網(wǎng)絡(luò)群體利益。議題網(wǎng)絡(luò)則以不同的方式與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的中小學(xué)校和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)展開利益博弈。首先,議題網(wǎng)絡(luò)中的學(xué)生家長會直接感知中小學(xué)校所開展的“雙減”措施。學(xué)生家長會直接了解中小學(xué)校開展的作業(yè)管理和課后服務(wù)質(zhì)量,并根據(jù)學(xué)生的情況做出不同的價值判斷,采取博弈措施。一些學(xué)生家長希冀班級間、學(xué)校間能夠同步落實“雙減”政策,擔(dān)心自己孩子會因為“雙減”政策而落后。還有一些學(xué)生家長則希望憑借“雙減”政策幫助學(xué)生實現(xiàn)彎道超車。其次,學(xué)生家長與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)博弈同樣非常激烈。一是“雙減”政策出臺導(dǎo)致許多學(xué)科類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型,一些學(xué)生家長或因退費(fèi)問題與這些教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生利益糾紛;二是部分學(xué)生家長可能會在“雙減”政策執(zhí)行的過程中選擇通過“一對一家教”方式讓學(xué)生參與校外培訓(xùn)。最后,社會公眾對于中小學(xué)校和社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是否能夠真正落實“雙減”政策表示持續(xù)關(guān)注和期待,新聞媒體也開展了大量的報道。

    (五) 專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)

    “雙減”政策網(wǎng)絡(luò)中的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)之間的博弈也不容忽視?!半p減”政策出臺引發(fā)議題網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的高度關(guān)注。盡管議題網(wǎng)絡(luò)成員本身具有松散性特點(diǎn),其往往基于自身的利益和經(jīng)驗做出判斷,所產(chǎn)生的觀點(diǎn)未必正確,但他們憑借虛擬網(wǎng)絡(luò)形成洶涌民意卻不容小覷。譬如,“教師家長不能為自己孩子補(bǔ)課”的觀點(diǎn)竟引發(fā)許多網(wǎng)民的認(rèn)同和點(diǎn)贊。而專業(yè)網(wǎng)絡(luò)則針對議題網(wǎng)絡(luò)中的一些觀點(diǎn)進(jìn)行批駁,試圖引導(dǎo)議題網(wǎng)絡(luò)的觀點(diǎn)。譬如,我國著名的教育智庫——“中國教育三十人論壇”連續(xù)發(fā)布了楊東平、錢理群、李鎮(zhèn)西等教育專家關(guān)于“雙減”政策的解讀。不可否認(rèn),專家群體在現(xiàn)實場域中面臨著專業(yè)知識的可靠性與可及性、身份的民主性與可信性等的詰問。[18]在“雙減”政策中,議題網(wǎng)絡(luò)并不會因為專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)聲而禁言,相反,議題網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)之間的針鋒相對的博弈會一直持續(xù)下去。

    四、“雙減”政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)治理路徑

    “雙減”政策執(zhí)行將成為未來一段時間內(nèi)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的重要政策議題??梢韵胂?,“雙減”政策有效執(zhí)行不可能一帆風(fēng)順。面對復(fù)雜的政策環(huán)境,要沖破既有利益和觀念的藩籬,形成新的教育生態(tài),就需要在治理理念更新、供給側(cè)改革和政策工具推陳出新這幾個方面做出努力,從而提升治理成效。

    (一) 樹立網(wǎng)絡(luò)化治理思維,構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制

    政策網(wǎng)絡(luò)理論是在政府模式和市場模式紛紛失靈后出現(xiàn)的第三條治理路徑。從治理的角度來看,政策網(wǎng)絡(luò)理論是繼政府與市場兩種范式之后的新的治理范式。在“雙減”政策中,各行動主體要改變既有的政府“包打天下”和市場萬能的治理思路,樹立網(wǎng)絡(luò)化治理思維,將政策網(wǎng)絡(luò)視為反映組織間關(guān)系、協(xié)調(diào)組織間利益的有效治理工具。

    在政策網(wǎng)絡(luò)研究中,不少學(xué)者認(rèn)為思想、信念、價值觀和共同知識具有解釋力。[19]“雙減”政策的目標(biāo)是促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、健康成長,著眼于國家和民族的未來。這種理念應(yīng)該成為“雙減”政策中各行動主體的共同的信念和價值觀,成為網(wǎng)絡(luò)群體之間互動的基本邏輯,也應(yīng)該成為構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制的凝合劑。構(gòu)建“雙減”政策多主體參與的協(xié)同治理機(jī)制,就是在共同價值觀的引領(lǐng)下,各參與主體在平等、公開、信任的政策環(huán)境中,通過反復(fù)博弈實現(xiàn)利益訴求,實現(xiàn)對“雙減”政策網(wǎng)絡(luò)的有效治理。

    (二) 深化供給側(cè)改革,增加優(yōu)質(zhì)教育資源供給

    “雙減”政策中各利益主體博弈的根本原因是優(yōu)質(zhì)教育資源供給不足、不均衡,難以滿足合理的教育需求,并且在社會資本的運(yùn)作下,催生出畸形的教育需求。推進(jìn)教育領(lǐng)域供給側(cè)改革需處理好擴(kuò)大有效供給與提高供給品質(zhì)、清理無效供給與激發(fā)合理需求、理順結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的與供給側(cè)改革的手段、拓寬供給渠道與優(yōu)化多元治理四對基本關(guān)系。[20]因此,“雙減”政策的執(zhí)行應(yīng)該從提升供給質(zhì)量入手,不斷矯正要素配置扭曲行為,提供高質(zhì)量的教育服務(wù)供給。

    具體來說,未來應(yīng)該從兩個方面入手深化“雙減”政策供給側(cè)改革。第一,進(jìn)一步增加優(yōu)質(zhì)公共教育資源的供給。盡管政府在公共基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的投入不斷增加,但是與公共需求相比仍存在較大差距,甚至出現(xiàn)“民進(jìn)公退”的現(xiàn)象。學(xué)生家長在對優(yōu)質(zhì)公共教育資源需求得不到滿足的情況下,加之社會資本鼓吹和販賣教育焦慮,必然出現(xiàn)許多家長轉(zhuǎn)向校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)謀求所謂的優(yōu)異考試成績。因此,未來應(yīng)該進(jìn)一步增加優(yōu)質(zhì)公共教育資源供給,回應(yīng)學(xué)生家長的需求,減輕家長的負(fù)擔(dān)和教育焦慮。第二,進(jìn)一步推進(jìn)以師資均衡化為核心的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。優(yōu)質(zhì)教育資源的公平分配是新時代義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本要義。[21]在義務(wù)教育基本均衡“雙九五”目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)的基礎(chǔ)上,要進(jìn)一步實現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展,尤其是要加大“縣管校聘”政策的實施力度,促進(jìn)校長、教師在區(qū)域內(nèi)合理流動。

    (三)基于政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點(diǎn),因地制宜選擇政策工具組合

    政策工具是實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段,是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的橋梁。教育有效治理的一個重點(diǎn)是選擇調(diào)配不同類型的教育政策工具,以最有效的方式實現(xiàn)教育政策目標(biāo)。政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了政策工具選擇的現(xiàn)實背景,政策網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)對政策工具的選取有著不同的要求。[22]

    “雙減”政策網(wǎng)絡(luò)規(guī)模龐大、分布廣泛,加上我國幅員遼闊,各地的教育政策環(huán)境存在較大差異,因而并不存在一個統(tǒng)一的、最優(yōu)的政策工具組合。通過梳理各地出臺的“雙減”政策文本來看,一些地區(qū)的“雙減”政策工具組合呈現(xiàn)出一些不足,主要表現(xiàn)為命令性工具、勸告工具和系統(tǒng)變革工具使用頻率過高,而激勵性工具、能力建設(shè)工具則使用頻率比較低。因此,各地在細(xì)化“雙減”政策時,要基于本地政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點(diǎn),因地制宜地選擇政策工具組合。

    (陳慶禮,韶關(guān)學(xué)院省級中小學(xué)教師發(fā)展中心,廣東 韶關(guān) 512005)

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    責(zé)任編輯:謝先成

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