關(guān)于我國新型研發(fā)機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度發(fā)展現(xiàn)狀及建議

陳環(huán)宇 孫光煜 李雪萍 毛義華 浙江大學(xué)濱海產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院

近年來，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在國內(nèi)慢慢開展開來，對于正處于深化科技體制改革、加快建設(shè)國家創(chuàng)新體系的關(guān)鍵時期，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為科技創(chuàng)新的一支新興力量，對于完善國家創(chuàng)新體系、提升國家創(chuàng)新能力具有重要作用。根據(jù)往年我國財政部門的數(shù)據(jù)來看，我國事業(yè)單位內(nèi)部控制可分為內(nèi)部控制建立、內(nèi)部控制實施和內(nèi)部控制信息化。很久以往的調(diào)查數(shù)據(jù)分析來看，在全國范圍內(nèi)，處于內(nèi)部控制建立階段的單位占 42%，實施階段的單位占比 31%，信息化階段的單位占比24%。用優(yōu)、良、中、差四個等級評價時，其中優(yōu)的單位占總數(shù)的 4.19%，有 21776 家，評級為良的單位占總數(shù)的17.26%，有 89638 家。從以上比例可以看出，等級為優(yōu)良的單位僅僅達(dá)到 111414 家，所以根據(jù)該數(shù)據(jù)來看，全國僅有五分之一以上的單位內(nèi)部控制建設(shè)情況達(dá)到了優(yōu)良等級。（詳情見圖 1），由此可見，全國范圍內(nèi)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還未完善，大多數(shù)單位的內(nèi)部控制仍處于有待優(yōu)化狀態(tài)。

圖1 全國范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制運行評價結(jié)果

一、我國事業(yè)單位內(nèi)部控制的總體現(xiàn)狀

根據(jù)財政部 2019 年發(fā)布的，匯總和分析 2017 年中央各部門、各省級地方財政部門上報的各單位內(nèi)部控制報告，我國事業(yè)單位內(nèi)部控制目前的總體現(xiàn)狀如下：

（一）控制環(huán)境還需優(yōu)化，信息系統(tǒng)還未覆蓋

事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境還存在一些問題。目前內(nèi)部控制工作尚未在單位內(nèi)部受到重視，工作人員的風(fēng)險管理意識較為薄弱，對于內(nèi)部控制相關(guān)的知識還不夠了解。全國內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)情況還不夠理想。各單位內(nèi)部管理系統(tǒng)的建設(shè)率較低，建設(shè)項目管理和合同管理建立信息系統(tǒng)程度也還較低，但是由于各單位按照要求安裝了財政管理系統(tǒng)，所以在六大業(yè)務(wù)中，預(yù)算管理建立信息系統(tǒng)率較高。

（二）整體評估不夠充分，全面規(guī)劃有待完善

很多單位在建立內(nèi)部控制前，沒有全面充分評估和識別單位現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)存在的風(fēng)險，使得內(nèi)部控制體系存在較多漏洞，還有一些單位在進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)時，缺少監(jiān)督機(jī)制，比如，設(shè)立的牽頭部門與評價部門是同一個部門，沒有行使監(jiān)督職責(zé)的部門，或是內(nèi)審與巡視等監(jiān)督方式?jīng)]有進(jìn)行恰當(dāng)開展。

（三）權(quán)力制衡仍需加強(qiáng)，崗位監(jiān)督尚未完善

內(nèi)部控制的建立離不開權(quán)力制衡，建立專項審計和定期輪崗制是兩個體現(xiàn)權(quán)力制衡的重要指標(biāo)，但目前僅有較少的單位建立了這兩種制度。廉政風(fēng)險和各類業(yè)務(wù)中的風(fēng)險還沒有有效的化解，如還未能實現(xiàn)在一些業(yè)務(wù)流程，如：專家評審、政府采購驗收、招投標(biāo)等中的關(guān)鍵崗位和環(huán)節(jié)進(jìn)行不定期的抽查。同時很多單位由于人員較少，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制較為薄弱，但是未能引入合理的外部的監(jiān)督對內(nèi)部監(jiān)督的缺乏進(jìn)行補(bǔ)充。

（四）流程控制有待加強(qiáng)，風(fēng)險防控程度不足

目前大多數(shù)事業(yè)單位尚未將制度轉(zhuǎn)換成對應(yīng)的業(yè)務(wù)流程，崗位責(zé)任制還未落實，績效評價無法正常開展；已建立內(nèi)部控制制度的單位還未能管控和覆蓋全部風(fēng)險點，對業(yè)務(wù)的風(fēng)險管控較弱；也沒有對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行不定期的抽查，對于風(fēng)險的反應(yīng)速度較慢，不利于及時防控風(fēng)險。

二、科研型事業(yè)單位內(nèi)部控制框架分析

（一）COSO 內(nèi)部控制框架運用于我國事業(yè)單位內(nèi)部控制的可行性

COSO 內(nèi)部控制整合框架在長期的修改和完善中被世界各國接受，是具有科學(xué)性、先進(jìn)性和廣泛適用性的理論體系（見表1）。在國外，COSO 框架不僅運用于企業(yè)內(nèi)部控制，同時，對于與國內(nèi)行政事業(yè)單位相似的公共管理部門，在《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》中界定的五個政府內(nèi)部控制要素與 COSO 框架中的五要素基本一致?？梢奀OSO框架中的五要素可以運用于與國內(nèi)事業(yè)單位相似的國外公共部門。在國內(nèi)，首先，COSO 框架幫助企業(yè)實現(xiàn)了控制目標(biāo)。從大方面來說，企業(yè)的控制目標(biāo)和事業(yè)單位的控制目標(biāo)是相似的，引入COSO 框架來分析也能幫助國內(nèi)事業(yè)單位更好的完成自身的控制目標(biāo)。

表1 COSO 框架發(fā)展歷程簡介

（二）基于 COSO 內(nèi)部控制整合框架的科研事業(yè)單位分析框架

《內(nèi)控規(guī)范》對于事業(yè)單位的一些業(yè)務(wù)還未進(jìn)行規(guī)范，著重于風(fēng)險評估、控制活動和評價與監(jiān)督三個方面，控制環(huán)境和信息與溝通方面的規(guī)范較少，所以僅僅使用《內(nèi)控規(guī)范》的框架對事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行分析還不夠完善。事業(yè)單位內(nèi)部控制要素與企業(yè)內(nèi)部控制相比還具有一些自身性質(zhì)導(dǎo)致的特殊性，這些特殊性主要體現(xiàn)在：業(yè)務(wù)活動、風(fēng)險類型、治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督方式等。根據(jù)這些不同點在基于 COSO 內(nèi)部控制五要素的基礎(chǔ)上對事業(yè)單位內(nèi)部控制的要素進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整。

三、推進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的建議

隨著國家不斷強(qiáng)調(diào)對科技教育領(lǐng)域的改革，我國科研事業(yè)單位的內(nèi)部管理也受到更多的關(guān)注。我國的科研事業(yè)單位由于其設(shè)立的原因，在內(nèi)部控制的重點管控方面，比其他事業(yè)單位多了科研項目和科研經(jīng)費的管理流程。科研事業(yè)單位內(nèi)部控制目前還有一些尚待完善之處。內(nèi)部管理情況是對科研工作的保障，還需要科研事業(yè)單位在保證科研能力的基礎(chǔ)上不斷強(qiáng)化其內(nèi)部管理。

本文以科研型事業(yè)單位為案例對該單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀和存在的缺陷以基于 COSO 內(nèi)部控制五要素為基礎(chǔ)的分析框架對其進(jìn)行詳細(xì)的分析，并結(jié)合發(fā)現(xiàn)的問題，對優(yōu)化該單位的內(nèi)部控制提出了一些建議，簡單總結(jié)如下：

1.完善單位的控制環(huán)境，包括完善單位的組織架構(gòu)，彌補(bǔ)單位目前缺少的但是對完善內(nèi)部控制卻十分必要的機(jī)構(gòu)，比如建立內(nèi)部審計部門和內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組；同時完善和更新單位的一些制度。

2.建立風(fēng)險評估機(jī)制，通過繪制流程圖識別出單位在各個業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險，對識別的風(fēng)險利用風(fēng)險地圖的方式進(jìn)行排序，根據(jù)識別出的風(fēng)險的等級，按照等級的不同提出相應(yīng)的應(yīng)對策略。

3.優(yōu)化單位的控制活動，對于預(yù)算管理方面，應(yīng)當(dāng)完善預(yù)算編制方法，細(xì)化預(yù)算編制，確保預(yù)算編制精細(xì)且準(zhǔn)確，防止發(fā)生人員經(jīng)費或者運維費不足而從項目經(jīng)費提取管理費來彌補(bǔ)的情況，科學(xué)合理的完成年度預(yù)算的編制工作；在收支管理方面，對單位的科研項目明確區(qū)分橫向和縱向課題根據(jù)資金來源分別制定不同的管理辦法，進(jìn)行區(qū)別管理，同時加強(qiáng)對各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的審核；在采購管理方面，應(yīng)該明確采購的各個環(huán)節(jié)的關(guān)鍵崗位，同時加強(qiáng)對采購過程的監(jiān)督，建立供應(yīng)商檔案；對于資產(chǎn)管理方面，嚴(yán)格管控資產(chǎn)的驗收流程，防止資產(chǎn)的驗收流于形式；對于建設(shè)項目和合同管理方面，主要是健全目前缺少的相應(yīng)管理辦法。

4.完善單位的信息與溝通機(jī)制，加快單位的信息化進(jìn)程。

5.強(qiáng)化單位的監(jiān)督機(jī)制，使監(jiān)督機(jī)制貫穿內(nèi)部控制活動的全過程。

近年來新型研發(fā)機(jī)構(gòu)正在以勢不可擋的趨勢，不斷發(fā)展起來，國內(nèi)相關(guān)人員，對其的研究也愈加廣泛，在其運行機(jī)制、管理機(jī)構(gòu)、優(yōu)劣分析、實踐效果、機(jī)理模型、啟示對策等方面，都有涉及。在其運行機(jī)制方面主要傾向于產(chǎn)學(xué)研三者的有機(jī)統(tǒng)一；在管理機(jī)構(gòu)方面，綜合各家之說，主要是在政府的主導(dǎo)下，與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門共同管理調(diào)控；在其實踐結(jié)果的展示中，因其不同的社會狀況，產(chǎn)生了多種略有差異的運行模式，不同地域有著其不同的發(fā)展優(yōu)勢及不足……新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的正式運行，對于部分中小型企業(yè)的轉(zhuǎn)型有著重要的作用。它將經(jīng)濟(jì)與科技、學(xué)術(shù)雙掛鉤，打破了身份、地域的界限，促使企業(yè)的創(chuàng)新機(jī)制得以活躍，讓越來越多的創(chuàng)新型人才，為企業(yè)服務(wù)，既幫助了高校創(chuàng)新人才找到了一定的鍛煉機(jī)會，又為企業(yè)注入新鮮血液，讓企業(yè)“活”起來，再加上政府的資金支持，從而更容易在更短的時間，創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)效益。于企業(yè)，可以更好地解決技術(shù)改造升級的問題；于國家，能給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)注入新的活力。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)承載著吸納人才和科技創(chuàng)新的重?fù)?dān)，我們將在一定的時期內(nèi)，不斷地探索發(fā)展，才能讓它更好地服務(wù)于社會。