征地拆遷過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題研究

□辛 辰

（湖北工業(yè)大學(xué) 湖北 武漢 430000）

近年來(lái)，隨著政策扶持以及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)城市化取得很大進(jìn)步。城市化快速發(fā)展需要土地，但是征地拆遷后，農(nóng)民失去了居住地和土地。我國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量龐大且快速增長(zhǎng)，失地農(nóng)民面臨家庭養(yǎng)老模式弱化、再就業(yè)困難、征地補(bǔ)償款水平低、合法權(quán)益受損等問(wèn)題，影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定。為解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益受損問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持以人為本和因地制宜原則，通過(guò)完善土地征用制度、規(guī)范土地征用程序、創(chuàng)新安置補(bǔ)償機(jī)制、建立針對(duì)性社會(huì)保障制度、制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定程序等多種舉措，為保障失地農(nóng)民權(quán)益創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境[1]。

1 征地拆遷農(nóng)民權(quán)益保障現(xiàn)狀

1.1 征地拆遷農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上缺乏保障

一是基本保障的缺失。土地是農(nóng)民的生存之本，是保障農(nóng)民生存的基本要素。當(dāng)農(nóng)民失去土地并且無(wú)法得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，只能選擇到城鎮(zhèn)打工。隨著城鎮(zhèn)生活成本不斷提高，他們無(wú)法獲得穩(wěn)定的生活和基本的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

二是就業(yè)保障的缺乏。農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后，謀生勞動(dòng)的生活場(chǎng)景和對(duì)象都發(fā)生了改變，這就意味著重要的生產(chǎn)要素發(fā)生變化，會(huì)打破城鎮(zhèn)原有的就業(yè)平衡。農(nóng)民群體在城市中的就業(yè)保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn)居民，因此征地補(bǔ)償需要以貨幣安置為基本方式來(lái)實(shí)現(xiàn)[2]。

三是相應(yīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的缺失。土地作為人類最重要的資源之一，是農(nóng)民極為重要的財(cái)產(chǎn)。在農(nóng)村土地及其產(chǎn)權(quán)集中的大背景下，個(gè)體應(yīng)該享受到自家土地被征收后所獲得的利益，這樣才能保證他們?cè)谑ネ恋睾蟮慕?jīng)濟(jì)來(lái)源和穩(wěn)定生活，但是大多數(shù)農(nóng)民并沒(méi)有在土地被征用后得到這些補(bǔ)償款或者相關(guān)利益。

1.2 征地拆遷農(nóng)民在政治權(quán)利上缺乏保障

農(nóng)民占我國(guó)人口的主要部分，農(nóng)村土地是我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)的重要組成部分。當(dāng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被征收和轉(zhuǎn)讓之后，需要考慮每個(gè)農(nóng)民的生活。為了保障農(nóng)民群體基本政治活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面的權(quán)益，需要農(nóng)民享有投票以及監(jiān)督行動(dòng)的權(quán)利，而失地農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)權(quán)益上的減少可能影響其決定權(quán)。當(dāng)這類權(quán)益無(wú)法繼續(xù)保障時(shí)，其他方面的權(quán)益也會(huì)消失，例如農(nóng)民子女教育權(quán)、文化權(quán)益和一系列意識(shí)形態(tài)方面的權(quán)益[3]。

1.3 征地拆遷農(nóng)民在其他社會(huì)權(quán)利上缺乏保障

土地作為重要的生產(chǎn)資料，是我國(guó)農(nóng)民群體的重要生活支柱。農(nóng)民群體很多權(quán)利建立在擁有土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上。當(dāng)農(nóng)民喪失了自身對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，就會(huì)產(chǎn)生許多相關(guān)問(wèn)題，生活保障也隨之消失。當(dāng)農(nóng)民無(wú)法享受到應(yīng)有的土地權(quán)益時(shí)，副業(yè)上的發(fā)展將會(huì)喪失根基，使農(nóng)民無(wú)法在生活和經(jīng)濟(jì)方面得到保障。

1.4 安置方式保障到位

雖然在拆遷過(guò)程中，征地農(nóng)民失去了經(jīng)濟(jì)、政治及其他社會(huì)權(quán)利的保障，但是在安置方式上，政府給予了很多保障，比如房屋土地安置、貨幣安置、安置小區(qū)住房等。

一是房屋土地安置。根據(jù)就近便利、有利發(fā)展的要求，規(guī)劃建設(shè)被征地農(nóng)民安置小區(qū)。

二是貨幣安置。在規(guī)定期限內(nèi)簽訂房屋拆遷協(xié)議，房屋被拆遷的，除收取個(gè)人拆遷補(bǔ)償費(fèi)外，政府不再按每人給予一定的拆遷補(bǔ)助費(fèi)提供房屋拆遷獎(jiǎng)勵(lì)資金。

三是安置小區(qū)住房。資金到位并審核后，按照城鎮(zhèn)規(guī)劃要求選址，參照城市土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，以評(píng)估地價(jià)購(gòu)買土地指數(shù)來(lái)補(bǔ)充。社區(qū)安置小區(qū)由安置對(duì)象按照“四統(tǒng)一”要求自行建設(shè)、聯(lián)合建設(shè)或委托統(tǒng)一建設(shè)。規(guī)劃設(shè)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)及配套建設(shè)費(fèi)用由政府承擔(dān)，其余費(fèi)用由拆遷對(duì)象承擔(dān)[4]。

四是搬遷到廉租房。對(duì)無(wú)法購(gòu)房且符合廉租住房政策條件的拆遷戶，將按要求按適用程序?qū)徟{入住房保障計(jì)劃，解決其住房問(wèn)題。

五是農(nóng)業(yè)移民。應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)民安置和當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)規(guī)劃范圍外安置的相關(guān)政策申請(qǐng)安置。

2 征地拆遷過(guò)程中存在的突出問(wèn)題

2.1 沒(méi)有實(shí)現(xiàn)相關(guān)補(bǔ)償安置要求

在正常情況下，土地征收過(guò)程總是按照先拆遷、再安置和土地補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行。但是在實(shí)際工作中，地方相關(guān)部門出現(xiàn)強(qiáng)行違法征地的現(xiàn)象，使大量農(nóng)民無(wú)法得到應(yīng)有的安置。

2.2 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)金額設(shè)置無(wú)法滿足要求

一些地方維持著舊的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，利用廉價(jià)土地，實(shí)現(xiàn)巨大的經(jīng)營(yíng)收益，這顯然對(duì)提供土地的農(nóng)民十分不公平。在政府征地拆遷過(guò)程中，土地轉(zhuǎn)讓時(shí)產(chǎn)生的利差應(yīng)該由原本土地的使用者收取，但是農(nóng)民并沒(méi)有在自家土地產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的過(guò)程中得到相應(yīng)的差額，這一問(wèn)題進(jìn)一步影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

2.3 補(bǔ)償安置費(fèi)用應(yīng)支付給提供土地的農(nóng)民

在支付安置費(fèi)的過(guò)程中，出現(xiàn)挪用和滯留的情況，大量安置費(fèi)無(wú)法順利交到農(nóng)民手中。這不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民土地使用權(quán)，也影響了政府公信力[5]。

2.4 村委會(huì)存在違法行為

在實(shí)際工作過(guò)程中，村委會(huì)對(duì)很多違法行為視而不見(jiàn)，沒(méi)有行使監(jiān)督義務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，大量農(nóng)民未經(jīng)同意私自販賣土地，搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；村委會(huì)在未經(jīng)農(nóng)民許可的情況下，對(duì)集體土地進(jìn)行低價(jià)轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)民無(wú)法將自身土地發(fā)揮出應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益。集體土地不能被出租開(kāi)展非農(nóng)業(yè)性質(zhì)的建設(shè)。對(duì)涉及農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的情況，應(yīng)該根據(jù)相關(guān)政策要求到有關(guān)部門辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的相關(guān)手續(xù)[6]。

3 失地農(nóng)民權(quán)益保障受損的原因

3.1 征地制度和程序上不完善

一是征地制度不完善。我國(guó)憲法對(duì)土地征用問(wèn)題提出了詳細(xì)且準(zhǔn)確的界定，土地征用是有法律根源可尋的。部分群體在利用土地不法獲利時(shí)，使農(nóng)民權(quán)益受到損害。地方政府以開(kāi)發(fā)區(qū)名義占用大量耕地，導(dǎo)致大量耕地撂荒。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)可知，我國(guó)將近43%的閑置土地是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)產(chǎn)生的。

二是征地程序欠缺規(guī)范。農(nóng)民土地征用無(wú)法得到相應(yīng)保障，主要是由于農(nóng)民喪失話語(yǔ)權(quán)。在我國(guó)，征地程序總結(jié)為“兩公告，一登記”。土地征用應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，組織農(nóng)民群體進(jìn)行登記。相應(yīng)補(bǔ)償方案應(yīng)進(jìn)行公告，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。但在實(shí)際工作中，征地面積以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等無(wú)法達(dá)到事先批準(zhǔn)的要求。作為被征收對(duì)象的農(nóng)民，對(duì)土地權(quán)益保障沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，屬于名副其實(shí)的弱勢(shì)群體[7]。

3.2 征地補(bǔ)償政策不合理

我國(guó)政府將土地使用義務(wù)和管理經(jīng)營(yíng)權(quán)利交給了農(nóng)戶。為了保障被征用土地的農(nóng)民得到較大利益，在進(jìn)行土地補(bǔ)償和分配過(guò)程中，集體只能作為收益較少的一方。但是在實(shí)際征地補(bǔ)償中，土地補(bǔ)償款大部分被劃到了村委會(huì)，分配比例由村委會(huì)決定。農(nóng)民群體性質(zhì)不利于對(duì)一些不公平問(wèn)題進(jìn)行決策。除此之外，征地補(bǔ)償費(fèi)用出現(xiàn)了不合理使用情況。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，土地補(bǔ)償款不能用于非生產(chǎn)性開(kāi)支，然而在實(shí)際工作中，挪用滯留資金的問(wèn)題屢屢發(fā)生，更有甚者將這部分資金用于修建村文化場(chǎng)館并閑置不用，使農(nóng)民權(quán)益受到侵害[8]。

3.3 農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，失地維權(quán)困難

土地征收過(guò)程中，應(yīng)該調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)以及維權(quán)流程，以農(nóng)民為主要保護(hù)對(duì)象。除此之外，政府應(yīng)該將相關(guān)調(diào)節(jié)過(guò)程進(jìn)行深度優(yōu)化，特別是在實(shí)際裁決過(guò)程中嚴(yán)肅處理濫用職權(quán)違法征地的行為。在裁決過(guò)程中，應(yīng)確保裁決結(jié)果公正，保障農(nóng)民權(quán)益。

4 解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題的策略

4.1 完善土地征地制度

根據(jù)學(xué)術(shù)界對(duì)土地用途的劃分可知，應(yīng)該嚴(yán)格限制征地權(quán)，完善擁有者權(quán)益，通過(guò)立法形式對(duì)征地權(quán)進(jìn)行規(guī)范，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，從而較好地解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題。制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，對(duì)土地進(jìn)行估價(jià)，嚴(yán)禁惡意打壓價(jià)格和采取非法手段征地。同時(shí)，要保證征地手續(xù)和流程的正當(dāng)性，根據(jù)不同類別實(shí)施不同征地標(biāo)準(zhǔn)。

在補(bǔ)償性費(fèi)用支出上，要求政府和各級(jí)組織公開(kāi)透明、?？顚Ｓ谩８母镛r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，明確農(nóng)村集體耕地、林地、宅基地等土地使用權(quán)，對(duì)村民小組范圍內(nèi)的股份進(jìn)行劃分，力求量化到個(gè)人[9]。

4.2 確定土地征收補(bǔ)償原則，提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

征地標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償原則都應(yīng)該在公平的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，并且將現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式和土地區(qū)位等因素考慮進(jìn)來(lái)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地預(yù)期收益，對(duì)失地農(nóng)民合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地市場(chǎng)價(jià)格，對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行調(diào)整。應(yīng)該在保障農(nóng)民社會(huì)權(quán)益的基礎(chǔ)上，實(shí)施土地價(jià)格補(bǔ)償和收益損失補(bǔ)償，并且逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，將土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及離職或失業(yè)者的相關(guān)權(quán)益進(jìn)行具體劃分和補(bǔ)償。根據(jù)我國(guó)失地農(nóng)民基本情況，強(qiáng)化土地補(bǔ)償理念，將補(bǔ)償費(fèi)用確切且及時(shí)分給農(nóng)戶，允許農(nóng)戶對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行管理，并對(duì)其加以指導(dǎo)。通過(guò)多方努力，提高農(nóng)民生活水平和再就業(yè)水平。

4.3 提高失地農(nóng)民法制觀念，確立失地農(nóng)民法律援助制度

農(nóng)村土地侵權(quán)訴訟的主體是農(nóng)戶以及該村的集體管理者共同組成，因此在農(nóng)民單方面運(yùn)用法律武器維護(hù)自身利益時(shí)常被法院駁回。法律必須為農(nóng)民訴訟提供必要支持，并且允許農(nóng)民使用法律武器保護(hù)合理權(quán)益。當(dāng)農(nóng)民權(quán)益受到侵害時(shí)，可以借助電視臺(tái)、新媒體等，尋求法律咨詢和法律援助。社會(huì)團(tuán)體以及相關(guān)民間組織應(yīng)當(dāng)為缺少法律知識(shí)的農(nóng)民提供法律援助，普及法律知識(shí)，提高農(nóng)民法律意識(shí)。

4.4 聽(tīng)取失地農(nóng)民的訴求

政府作為征收土地的主體，在征地補(bǔ)償安置方案確定前，在確保不低于省政府公布執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，要充分運(yùn)用多種媒介進(jìn)行公示，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取村民和村集體經(jīng)濟(jì)組織的意見(jiàn)，并上門與被征地農(nóng)民進(jìn)行交流，聽(tīng)取其訴求和要求，協(xié)商確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要簡(jiǎn)化征地款撥付方式，將協(xié)商確定的征地款直接打到一卡通賬戶上，避免征地款被挪用。

村委會(huì)要嚴(yán)格按照村民自治的相關(guān)規(guī)定，配合和支持政府征地，在征地過(guò)程中發(fā)揮中間橋梁的作用。一方面，村委會(huì)應(yīng)廣泛了解被征地農(nóng)民的訴求和想法，尤其是被征地農(nóng)民對(duì)政府的要求等；另一方面，對(duì)于農(nóng)民的合理訴求，村委會(huì)要及時(shí)向政府相關(guān)部門反映，盡最大可能幫助農(nóng)民爭(zhēng)取權(quán)益。