完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 助力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興
——基于青海省部分縣（區(qū)）調(diào)研

□羅 娜

（青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 青海 西寧810000）

土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。從我國(guó)人多地少、農(nóng)村情況千差萬(wàn)別的實(shí)際出發(fā)，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)村土地（指承包耕地）經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民成為積極參與者和真正受益者，避免走彎路。

1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策演變情況

中華人民共和國(guó)成立之初出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)土地改革法》解決了農(nóng)民的土地問(wèn)題，掃除了工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展道路上的障礙。改革開放之后，傳統(tǒng)土地的“兩權(quán)分置”結(jié)構(gòu)確立，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制明確了土地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。隨著農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象的出現(xiàn)，傳統(tǒng)“兩權(quán)分置”的模式不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要，2014年中央一號(hào)文件提出了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革框架。2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》就完善“三權(quán)分置”提出了意見(jiàn)，重點(diǎn)要放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的一個(gè)重要的途徑就是土地的流轉(zhuǎn)[1]。2020年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，2021年出臺(tái)了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，持續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

1.2 青海省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況

青海省農(nóng)業(yè)區(qū)主要集中在河湟谷地，包括西寧市所轄的湟中區(qū)、大通縣和湟源縣及海東市的平安區(qū)、樂(lè)都區(qū)、互助縣、民和縣、循化縣和化隆縣等地區(qū)，屬于河谷農(nóng)業(yè)[2]。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要用于糧食、油料作物、飼草等種植產(chǎn)業(yè)，近年來(lái)在農(nóng)民專業(yè)合作社和社會(huì)化服務(wù)的穩(wěn)步推進(jìn)下，當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)發(fā)展較好。土地流轉(zhuǎn)主體主要為種養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)牧揚(yáng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、企業(yè)等，其中經(jīng)營(yíng)3.3 hm2以下面積的主體數(shù)量占比較大。流轉(zhuǎn)以政府引導(dǎo)和自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)方式以出租（轉(zhuǎn)包）為主。土地流轉(zhuǎn)期限主要分為兩種，其中工商企業(yè)流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)，一般為15年，且流轉(zhuǎn)面積較大，租金兌現(xiàn)有一定的風(fēng)險(xiǎn)；農(nóng)民專業(yè)合作社和種植大戶流轉(zhuǎn)期限較短，一般為1年，流轉(zhuǎn)面積較小，一般在3.3～133 hm2，租金兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)較小，基本都能按時(shí)兌現(xiàn)。

1.3 制度和市場(chǎng)建設(shè)情況

各縣級(jí)結(jié)合實(shí)際制定出臺(tái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作流程、招商引資暫行辦法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度等相關(guān)文件，明確流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)，進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民以出租（轉(zhuǎn)包）、入股等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。鼓勵(lì)和支持向農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，發(fā)展符合本區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，允許農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股，參股農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)牧場(chǎng)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。部分縣（區(qū)）成立縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)合同簽訂、檔案管理等土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)日常工作。

2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

2.1 流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，缺乏保障

被調(diào)研縣（區(qū)）均不同程度地存在流轉(zhuǎn)中心不健全，流轉(zhuǎn)平臺(tái)少，缺乏統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制未建立，缺乏資金、人員保障等問(wèn)題。以大通縣、湟源縣為例，現(xiàn)已建立縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中心開展土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的指導(dǎo)、鑒證工作，但均為農(nóng)經(jīng)指導(dǎo)站人員兼職，因基層農(nóng)經(jīng)工作人員流動(dòng)性較大、工作負(fù)擔(dān)繁重，土地流轉(zhuǎn)評(píng)估、咨詢等工作無(wú)法及時(shí)發(fā)揮全部的工作職能。部分縣制定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，后因縣級(jí)財(cái)政資金困難，經(jīng)費(fèi)壓縮，無(wú)法滿足土地流轉(zhuǎn)保證金正常運(yùn)轉(zhuǎn)；建成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，后因經(jīng)費(fèi)無(wú)保障，未支付服務(wù)費(fèi)停止運(yùn)行。以上情況影響了土地的流轉(zhuǎn)。

2.2 流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，監(jiān)管困難

部分農(nóng)民法律意識(shí)較薄弱，合同簽訂不規(guī)范，如填寫內(nèi)容不完整、合同未蓋章等，面積較小的土地流轉(zhuǎn)多為農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)，采取口頭協(xié)議。對(duì)于流轉(zhuǎn)采用出租（轉(zhuǎn)包）、轉(zhuǎn)讓、互換、入股的具體方式也不了解，認(rèn)為流轉(zhuǎn)是把土地給他人使用，自己得到收益的一種方式，而實(shí)際由于流轉(zhuǎn)方式不同，所得收益不同，如湟源縣采用入股方式，按每667 m2地折1股，保底分紅，保證200元/667 m2基礎(chǔ)上參與年度分紅，而出租則在合同期內(nèi)每年根據(jù)不同類型地取得固定的收益。縣、鄉(xiāng)級(jí)指導(dǎo)工作人員雖多次在關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，但無(wú)法全程參與工作，無(wú)法逐一指導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織間、合作社成員間流轉(zhuǎn)土地方式，在實(shí)際工作中由此會(huì)出現(xiàn)合同補(bǔ)簽的情況，也會(huì)引發(fā)矛盾糾紛。

2.3 流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，風(fēng)險(xiǎn)較大

根據(jù)地區(qū)實(shí)際制定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（實(shí)施細(xì)則）、流轉(zhuǎn)服務(wù)流程、規(guī)章制度等，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)起到了規(guī)范的作用，但由于缺乏資金、人員配備不足、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易或服務(wù)中心未建立等問(wèn)題，中間環(huán)節(jié)斷檔，未形成完整的流轉(zhuǎn)機(jī)制。市場(chǎng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)保障措施等不完善，農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行交易，不簽訂合同或者簽訂合同不規(guī)范、不完整，當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)難免會(huì)侵害到相關(guān)人員的權(quán)益[2]。此外，由于交易平臺(tái)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)無(wú)法及時(shí)有效地解決。

2.4 規(guī)定條款不明確，維權(quán)困難

從最初的《中華人民共和國(guó)土地改革法》出臺(tái)，到“兩權(quán)分置”架構(gòu)確立，再到“三權(quán)分置”放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這期間的法律法規(guī)、政策制度在不斷完善。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)各方面還尚未成熟的情況下，發(fā)生糾紛時(shí)會(huì)出現(xiàn)涉及主體多、歷史遺留問(wèn)題難解決、規(guī)劃未考慮實(shí)際流轉(zhuǎn)后無(wú)法耕種等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[3]，現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》及其他一些管理辦法等還未完全涵蓋土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的方方面面，有些問(wèn)題找不到對(duì)應(yīng)的法律條款和司法解釋，給糾紛雙方主體維權(quán)帶來(lái)很大困難[3]。

3 強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)政策建議

3.1 注重宣傳加強(qiáng)培訓(xùn)，做到普遍能懂、普遍會(huì)用

一是宣傳土地流轉(zhuǎn)政策，樹立模范典型。多角度、多形式對(duì)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》《土地承包法》和中央、省、市有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的文件精神等進(jìn)行宣傳，消除農(nóng)民思想顧慮，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。同時(shí)在農(nóng)戶中樹立通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收致富的典型，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的積極意義，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念。

二是加強(qiáng)培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變意識(shí)規(guī)范流轉(zhuǎn)。吸引“田秀才”“土專家”“鄉(xiāng)創(chuàng)客”和能工巧匠回故鄉(xiāng)、建家鄉(xiāng)，盤活利用土地，發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用，同時(shí)給帶頭人、普通農(nóng)戶、負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)工作人員開展專業(yè)培訓(xùn)，利用各種閑暇時(shí)間定期或不定期地組織業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，使他們較快掌握前沿資訊和最新政策，讓土地流轉(zhuǎn)更規(guī)范、高效、便利。

3.2 多方助力保障，支持推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)

一是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等地力瘠薄、經(jīng)營(yíng)困難的土地，由政府投資綜合開發(fā)整理，改善土地的經(jīng)營(yíng)條件，并盡可能與周邊生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，便于進(jìn)行農(nóng)業(yè)機(jī)械耕作。平整過(guò)后的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)使用，提高耕種質(zhì)量、減少矛盾糾紛[4]。

二是以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社。聯(lián)系當(dāng)?shù)貙I(yè)化、產(chǎn)業(yè)化程度較高的農(nóng)民專業(yè)合作組織，可以讓農(nóng)民以土地入股的形式參與經(jīng)營(yíng)管理和分紅，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行優(yōu)勢(shì)農(nóng)作物連片種植、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

三是土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)結(jié)合。引進(jìn)和培育龍頭企業(yè)，結(jié)合其土地使用需求和帶動(dòng)力，依照市場(chǎng)導(dǎo)向、可持續(xù)互利互惠發(fā)展的思路，帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3.3 建立配套政策體系，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理

出臺(tái)更多、更好的土地流轉(zhuǎn)優(yōu)惠政策，從工作指導(dǎo)、技術(shù)支持方面給予政策傾斜，并優(yōu)化資金、稅收等方面的財(cái)政支持。開拓農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，出臺(tái)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策文件。加強(qiáng)“事前”監(jiān)管，嚴(yán)守基本農(nóng)田“紅線”，嚴(yán)把土地流轉(zhuǎn)用途，確保糧食生產(chǎn)基本用地需要；強(qiáng)化“事中”監(jiān)管，對(duì)土地管理部門的相關(guān)工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)管，確保工作人員依法依規(guī)、公開公正、科學(xué)合理實(shí)施土地流轉(zhuǎn)工作；完善“事后”監(jiān)管，延長(zhǎng)“監(jiān)管鏈條”，尤其是對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的各類糾紛和苗頭性問(wèn)題及時(shí)干預(yù)。建立健全法律法規(guī)，完善土地流轉(zhuǎn)的主體、流轉(zhuǎn)的方式、權(quán)利和義務(wù)等的相關(guān)條款，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，加強(qiáng)法治監(jiān)督。

3.4 培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介市場(chǎng)，搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)是未來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必然發(fā)展方向。堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，針對(duì)青海省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中多樣、亟待滿足的需求，在傳統(tǒng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)法滿足的情況下，探索建立土地流轉(zhuǎn)中介市場(chǎng)，著力推進(jìn)市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)。搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布、更新土地流轉(zhuǎn)信息，實(shí)現(xiàn)高效土地供求匹配，在平等互利的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、期限和雙方的權(quán)利與義務(wù)，快速規(guī)范辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)。