易地扶貧搬遷中失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題研究
——以龍山縣為例

□黃文藝，段涵鑫，王湘茹

（吉首大學(xué) 湖南 湘西 416000）

湘西土家族苗族自治州實(shí)施“四位一體”大扶貧推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧向縱深推進(jìn)，“十三五”時(shí)期設(shè)立的建檔立卡貧困人口80 000 余人搬遷任務(wù)已經(jīng)基本完成。至2019 年1 月，建檔立卡搬遷的農(nóng)民近60 000 人入住新房，10 000 余人拿到新房鑰匙正在組織搬遷入住，累計(jì)脫貧率達(dá)88%。至2020 年8 月，湘西土家族苗族自治州易地扶貧搬遷脫貧率達(dá)到100%。

1 龍山縣保障現(xiàn)狀

1.1 易地扶貧搬遷中失地農(nóng)民的就業(yè)保障現(xiàn)狀

易地扶貧搬遷需要農(nóng)民從鄉(xiāng)鎮(zhèn)搬遷到另一個(gè)地方，大部分農(nóng)民失去自己原有的土地。從2018 年開(kāi)始，為了讓失地農(nóng)民不因失地而擔(dān)憂，龍山縣創(chuàng)新扶持方法，在易地扶貧搬遷集中安置區(qū)周圍，按照每個(gè)搬遷戶不少于667 m2的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，在每個(gè)安置區(qū)建立了1～3 個(gè)特色產(chǎn)業(yè)基地。這些基地由搬遷戶組建，由專業(yè)合作社統(tǒng)一開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)或委托企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，讓失地農(nóng)民等搬遷戶可以通過(guò)務(wù)工、分紅等方式獲得收益[1]。

為了吸引搬遷農(nóng)民在家門口就業(yè)，龍山縣在一些集中安置區(qū)（30 戶以上的）每區(qū)建立了一個(gè)“扶貧車間”，每個(gè)安置區(qū)（30 戶以下的）建立了一個(gè)扶貧車間延伸服務(wù)點(diǎn)。針對(duì)想要外出務(wù)工的易地扶貧搬遷對(duì)象，龍山縣為他們爭(zhēng)取到了近300 個(gè)位于長(zhǎng)沙、濟(jì)南等城市的工作崗位。

1.2 易地扶貧搬遷中失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)惠利于民的政策，參保對(duì)象為年滿16 周歲（不含在校學(xué)生）、沒(méi)有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民以及不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民[2]。為了確保每家每戶都能了解該項(xiàng)政策，龍山縣某社區(qū)制作了宣傳欄和宣傳手冊(cè)，組織工作人員上門發(fā)放宣傳手冊(cè)并對(duì)參保政策進(jìn)行講解，確保符合參保條件的失地農(nóng)民能夠及時(shí)了解該政策，全面落實(shí)幫扶措施。龍山縣為轄區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)參保手續(xù)，使易地扶貧搬遷戶以及失地農(nóng)民可以享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來(lái)的保障。要解決易地扶貧搬遷中失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題，需要各級(jí)政府落實(shí)相關(guān)政策以及扶貧相關(guān)機(jī)構(gòu)提供幫扶，幫助搬遷戶平穩(wěn)度過(guò)搬遷后續(xù)時(shí)期。

2 易地搬遷失地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問(wèn)題

2.1 生活成本提高，收入壓力增加

搬遷戶搬入安置區(qū)后，他們的消費(fèi)方式由原來(lái)的農(nóng)村型消費(fèi)轉(zhuǎn)化成城市型消費(fèi)。原本衣食住行基本能夠自給自足，但是現(xiàn)在的日常生活都需要開(kāi)支，生活成本有了很大提高，加重了搬遷戶的支出負(fù)擔(dān)[3]。老年人失去土地后，以地養(yǎng)老的現(xiàn)象被打破，無(wú)法通過(guò)種地、養(yǎng)殖等方式維持生計(jì)，只能靠補(bǔ)助和子女在外務(wù)工來(lái)維持生活。由于安置區(qū)設(shè)計(jì)趨向于現(xiàn)代化小區(qū)，受搬遷地人均住房面積的限制，農(nóng)民無(wú)法像以前那樣通過(guò)種菜、飼養(yǎng)家禽在飲食方面自給自足。另外，小區(qū)的水電費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)也是一筆不小的開(kāi)支，與原來(lái)只有人情支出的消費(fèi)情況相比，易地搬遷失地農(nóng)民的生活成本顯著增加[4]。

2.2 精神方面空白，難以很好適應(yīng)

搬遷后，搬遷戶對(duì)彼此都不了解，與原來(lái)的親戚朋友、鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的關(guān)系相比，現(xiàn)階段社會(huì)交往缺乏一定的感情和信任。除了曾經(jīng)一個(gè)村出來(lái)的比較熟悉之外，搬遷戶與其他人的關(guān)系相對(duì)陌生。盡管失地老人搬遷后生活條件得到了很大提升，但他們對(duì)新住所的適應(yīng)能力較低，對(duì)曾經(jīng)住了幾十年的“老家”依然有著強(qiáng)烈的歸屬感，難以安于現(xiàn)在的生活。搬入安置區(qū)后，由于部分老年人行動(dòng)不便，上下樓成為交際的障礙。鄰居之間沒(méi)有了以往的叨擾寒暄，這種不熟悉造成了鄰里之間互幫互助現(xiàn)象減少。

2.3 再就業(yè)難度大，收入來(lái)源受限

就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活、養(yǎng)老等一系列社會(huì)保障的關(guān)鍵，但是失地農(nóng)民在向城市轉(zhuǎn)移后達(dá)不到現(xiàn)代市場(chǎng)對(duì)人力資源的要求[5]。

一方面，失地農(nóng)民受教育程度較低，缺乏就業(yè)技能。失地農(nóng)民中，初中以下學(xué)歷人數(shù)占勞動(dòng)年齡人口總數(shù)超過(guò)1/2，要想提高他們的受教育程度，需要花費(fèi)大量時(shí)間。缺乏相關(guān)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致失地農(nóng)民很難獲得工作，即使有工作，也只是收入較低的體力勞動(dòng)。就業(yè)技能方面，到城市后失去土地，失地農(nóng)民擁有的農(nóng)業(yè)技能無(wú)處施展。

另一方面，部分村民因?yàn)橛休^高的補(bǔ)貼，對(duì)就業(yè)期望值較高。失地農(nóng)民搬遷到安置區(qū)，會(huì)獲得一定的征地補(bǔ)償和安置費(fèi)用。部分失地農(nóng)民進(jìn)入城市后不愿意從事如家政、保潔等“臟、亂、差”工作，并且認(rèn)為每個(gè)月一兩千的工資太少而現(xiàn)有的補(bǔ)貼足夠生活，寧愿待在家里也不愿意出去找工作，缺乏就業(yè)意識(shí)。

2.4 養(yǎng)老制度單一，缺乏政策宣傳

土地征收后，關(guān)于土地增值收益分配方面，失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償款在增值收益中只占5%。政府給失地農(nóng)民的補(bǔ)貼和補(bǔ)償往往難以滿足他們的生活成本和養(yǎng)老所需。部分農(nóng)村基層對(duì)政策了解不夠深入，沒(méi)有向農(nóng)民作出政策解讀。部分農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策知之甚少，對(duì)于其他養(yǎng)老保障制度充滿疑惑。失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保障權(quán)益沒(méi)有充分了解，也就不愿意參與政策實(shí)施。少數(shù)農(nóng)民因?yàn)椴涣私?、不信任，持觀望態(tài)度，難以積極配合參與養(yǎng)老保障制度。由于搬遷到新的安置區(qū)，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況、生活開(kāi)支發(fā)生了變化，農(nóng)民處于“經(jīng)濟(jì)狀況是農(nóng)村、生活開(kāi)支是城市”的邊緣化中。

3 改善措施及建議

3.1 加大精準(zhǔn)扶貧力度

授人以魚不如授人以漁。政府可以根據(jù)農(nóng)戶自身?xiàng)l件，給農(nóng)戶提供工作機(jī)會(huì)。各地易地扶貧政策有所不同，大部分易地扶貧農(nóng)民在易地之后會(huì)出現(xiàn)原先宅基地和自耕地荒廢的情況。政府可以視情況對(duì)這些宅基地和自耕地進(jìn)行再利用，制定相應(yīng)的規(guī)劃措施，按照對(duì)口扶貧或產(chǎn)業(yè)合作經(jīng)驗(yàn)，利用原宅基地、自耕地和原來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)，因地制宜發(fā)展項(xiàng)目，在經(jīng)濟(jì)方面給予搬遷戶養(yǎng)老支持，提升“造血”能力，讓失地農(nóng)民有源源不斷的收入來(lái)源。同時(shí)，可以建立土地增值收益合理分配機(jī)制，使農(nóng)民土地收益大幅度增加。失地農(nóng)民缺乏理財(cái)意識(shí)，通常對(duì)拿到手的補(bǔ)貼只能存入銀行。政府可以在投資理財(cái)方面給予一定的指導(dǎo)，保障失地農(nóng)民不因陷入金融詐騙或非法集資活動(dòng)中而造成損失。

3.2 完善易地扶貧搬遷群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

搬遷群體在易地搬遷后應(yīng)該像周圍其他人一樣，用得上、用得好、用得起各種教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等資源。應(yīng)提高搬遷群體的生活質(zhì)量，防止搬遷戶出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，為其養(yǎng)老提供保障。搬遷時(shí)，既要一步一個(gè)腳印地解決貧困群眾當(dāng)前困難，也應(yīng)幫助搬遷戶農(nóng)民制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。應(yīng)積極采取措施，加大對(duì)新農(nóng)保制度的投入，加大新農(nóng)保對(duì)農(nóng)村老人的保障力度。針對(duì)搬遷戶養(yǎng)老投保，政府除給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼外，也可與保險(xiǎn)公司協(xié)商提供更為合理的商業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使搬遷群體從中受益，緩解養(yǎng)老壓力。

3.3 建設(shè)精神文明

解決養(yǎng)老問(wèn)題不可忽視社區(qū)的作用。社區(qū)應(yīng)起到平臺(tái)作用，采取開(kāi)展宣講活動(dòng)、建立文藝團(tuán)隊(duì)與創(chuàng)辦老年人學(xué)校等方式，組織本區(qū)居民開(kāi)展活動(dòng)，豐富老年人生活?yuàn)蕵?lè)，提高老年人的綜合素質(zhì)。引導(dǎo)社會(huì)對(duì)搬遷群體所在社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，構(gòu)建更加和諧的社區(qū)文化，建設(shè)放映廳等公共文化場(chǎng)所，增加健身器材和場(chǎng)地，完善基礎(chǔ)設(shè)施，吸引更多老年人參加精神文化生活。

建立社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)從業(yè)服務(wù)人員，全面提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)深入開(kāi)展，確保養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量穩(wěn)定提升和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化落實(shí)，讓老年人不僅在經(jīng)濟(jì)上得到保障，而且在精神上更為充實(shí)，使老年生活更幸福、更美滿。

3.4 政府組織開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)

失地農(nóng)民往往受教育程度低，當(dāng)這部分群體失去土地后一般很難找到新工作。針對(duì)這種情況，政府可以組織開(kāi)展有針對(duì)性的定向、定崗培訓(xùn)和專項(xiàng)技能培訓(xùn)，圍繞市場(chǎng)緊缺職業(yè)，大力開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，提升失地農(nóng)民就業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)。同時(shí)，可以對(duì)失地農(nóng)民開(kāi)展一定程度的文化培訓(xùn)，消除失地農(nóng)民對(duì)一些職業(yè)的偏見(jiàn)。這樣一來(lái)，不僅可以緩解失地農(nóng)民的就業(yè)壓力，還可以吸引失地農(nóng)民子女回鄉(xiāng)就業(yè)，最大限度地減少“空巢老人”現(xiàn)象，讓失地老年人擁有家庭的溫暖。