鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升路徑探討*——基于江西樂(lè)安縣經(jīng)驗(yàn)研究

平欲曉 程激清

一、引言

基層政府的服務(wù)職能是我國(guó)社會(huì)治理的重要手段。不論是在近年來(lái)的新冠疫情防控還是日常服務(wù)基層群眾的職能上，基層政府都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，其服務(wù)職能是否有效直接關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、和諧社會(huì)的構(gòu)建。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了一系列政策文件，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)也取得了積極成效，城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體系正在形成。2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2017〕11號(hào)）指出，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大以來(lái)，行政體制改革仍是熱點(diǎn)議題，特別是黨的十九大報(bào)告提出，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。最近，中共中央、國(guó)務(wù)院再次強(qiáng)調(diào)基層服務(wù)能力的重要性，并下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》。

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，人民群眾形成了一定的主人翁意識(shí)，其生活需求和訴求也隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展逐步提升，從而對(duì)政府的服務(wù)能力提出了更高的要求。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有效領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制和綜合行政能力提高，對(duì)實(shí)現(xiàn)、維護(hù)、發(fā)展人民群眾的根本利益，增強(qiáng)人民群眾特別是農(nóng)民群眾的幸福感、獲得感、安全感，具有重要意義。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的內(nèi)涵及影響因素

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力的內(nèi)涵

公共服務(wù)能力，不僅僅是依托于政策文件的執(zhí)行或者行政運(yùn)行的狀態(tài)，而是一個(gè)具體的概念。從現(xiàn)有研究來(lái)看，公共服務(wù)能力是政府作為組織主體滿足一定范圍公民的公共需求的有效程度［1］；特別是在有限資源的條件下，滿足社會(huì)成員的需求而提供公共物品的能力的總稱［2］。政府公共服務(wù)能力是在政府作為社會(huì)的最具權(quán)威和普遍性的管制者的基礎(chǔ)上，以政府獲得、轉(zhuǎn)換、行使乃至調(diào)配各種各樣的公共資源的能力，即政府能力為憑借，統(tǒng)籌社會(huì)各界，為人民群眾供給公共物品、提供公共服務(wù)的能力［3］。也就是說(shuō)，政府公共服務(wù)能力是指：政府履行公共服務(wù)供給者回應(yīng)職能的能力以及提供相應(yīng)服務(wù)的資源基礎(chǔ)等［4］。公共服務(wù)能力也是保障群眾生存性、發(fā)展性、普適性需求的必要條件［5］，且在具體的服務(wù)過(guò)程中呈現(xiàn)出來(lái)。在現(xiàn)有的服務(wù)資源的基礎(chǔ)上，如何推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升，成為現(xiàn)階段的重要議題。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的影響因素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)是否受上層重視，直接關(guān)系到工作能否有效落實(shí)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》指出，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)資源配置、創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給方式等①。用通俗的話來(lái)講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)重點(diǎn)是“種好‘責(zé)任田’”，“管好‘錢袋子’”，“穩(wěn)住‘主心骨’”②。然而，這種宏觀的指導(dǎo)意見(jiàn)能否得到有效落實(shí)，仍然受諸多微觀改革實(shí)踐因素影響。因此，必須對(duì)現(xiàn)有具體實(shí)踐過(guò)程中可能面臨的問(wèn)題進(jìn)行梳理，才能找到更為有效的策略。

從現(xiàn)有討論來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力改革重點(diǎn)落在“放管服”方面。從實(shí)踐層面來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)職能改革面臨著具體操作過(guò)程的困境或者短板，具體來(lái)說(shuō)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不統(tǒng)一是主要根源，體制機(jī)制不健全是根本方面，資源配套不足是主要局限［6］。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力、考核機(jī)制等也直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變［7］；另有分析認(rèn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)職能運(yùn)行中，面臨著不同制度執(zhí)行困境，如拉力賽機(jī)制、科層制結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)型政權(quán)等困局，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的充分發(fā)揮［8］；“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”行政生態(tài)環(huán)境并未根本改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的權(quán)力與承擔(dān)的責(zé)任不對(duì)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色功能在實(shí)踐中存在越位和缺位，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有效履職和服務(wù)的動(dòng)力不足等［9］。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提升服務(wù)能力的行動(dòng)結(jié)構(gòu)之中，也有自利性因素，即公共服務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職中處于弱勢(shì)的根源也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性因素。這種“自利性因素”與考核機(jī)制掛鉤，并且滲透到基層干部的行動(dòng)指南之中，由此形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作意愿也在一定程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變”。因此，必須捋順阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力提升的具體情境，即充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力、資源配套、考核機(jī)制、運(yùn)作模式及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身等因素。

為研究《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》的具體執(zhí)行情況，本文嘗試細(xì)化其指標(biāo)，并對(duì)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的實(shí)施方案（征求意見(jiàn)稿）》征求意見(jiàn)過(guò)程進(jìn)行分析，其中江西則為重點(diǎn)資料來(lái)源。除“典型資料”外，課題組嘗試現(xiàn)場(chǎng)走訪材料中提及的典型地點(diǎn)，以及非典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而總結(jié)江西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法及發(fā)生過(guò)程，同時(shí)在其不足上尋找對(duì)策。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升的樂(lè)安經(jīng)驗(yàn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的提升關(guān)鍵在于從制度上協(xié)調(diào)各方利益，形成合力機(jī)制；同時(shí)形成激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供服務(wù)的具體工作人員的干事動(dòng)力。樂(lè)安縣之所以具有足夠切實(shí)有效的提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)水平的能力，與其全域投入式的執(zhí)行是分不開(kāi)的，即縣委縣政府高度重視，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升當(dāng)成重點(diǎn)工作來(lái)執(zhí)行。一方面樂(lè)安縣吃透《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)〔2017〕11號(hào)）和江西省制定的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的實(shí)施方案》等文件精神；另一方面將文件落到實(shí)處，如將文件中的內(nèi)容與實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)職能對(duì)應(yīng)起來(lái)，甚至采取一崗多責(zé)的模式，全方位供給服務(wù)。具體在落實(shí)上，樂(lè)安縣通過(guò)整合協(xié)調(diào)、一門多辦的方式實(shí)現(xiàn)了資源的整合效應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的短板在于事情無(wú)落實(shí)責(zé)任主體，形成推諉；有制度，無(wú)落實(shí)等形成辦事難、辦事規(guī)則不明等現(xiàn)象。因此，實(shí)現(xiàn)一門多辦、溝通流暢等成為現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。從樂(lè)安縣經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)如下突破：

（一）服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)一門多辦

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、文化體育、環(huán)保等方面的公共服務(wù)，推動(dòng)各項(xiàng)基本公共服務(wù)職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到有效落實(shí)。樂(lè)安縣以鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳為中心，破除條塊分割的管理體制障礙，統(tǒng)籌集中在一個(gè)平臺(tái)展開(kāi)政務(wù)服務(wù)和社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一管理。實(shí)行“一人多能，一崗多責(zé)”制度，即每個(gè)崗位的在崗人員除精通一項(xiàng)專業(yè)崗位業(yè)務(wù)知識(shí)外，還需熟悉其他2-3項(xiàng)相關(guān)工作業(yè)務(wù)知識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)“一窗受理，集成服務(wù)”，讓“進(jìn)一扇門、找一個(gè)人、辦一切事”成為現(xiàn)實(shí)。

（二）智慧平臺(tái)實(shí)現(xiàn)即時(shí)互通

借助現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)科技，打通黨群之間的“最后一公里”。通過(guò)建設(shè)“黨群通”智慧便民平臺(tái)，按照縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)架構(gòu)，在縣服務(wù)大廳成立“黨群通”智慧便民中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)設(shè)便民服務(wù)大廳，同時(shí)在行政村設(shè)立便民服務(wù)點(diǎn)。通過(guò)配備專門的接線員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安裝配備“黨群通”APP，群眾可以借助行政服務(wù)點(diǎn)安裝的按鈕直接接通。當(dāng)群眾需要咨詢或反映緊急事件時(shí)，只需要按下便民按鈕，就可以第一時(shí)間連接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的手機(jī)，實(shí)現(xiàn)干群“一對(duì)一”的受理和遠(yuǎn)程服務(wù)。這樣一來(lái)，干部猶如在群眾身邊，直接拉近了干部和群眾之間的關(guān)系和距離，且將事件處理在萌芽狀態(tài)。按照“一鍵抵達(dá)、全天服務(wù)、有效監(jiān)督”的工作模式，實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)智慧便民中心對(duì)縣內(nèi)各點(diǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，可直接對(duì)接群眾咨詢。當(dāng)遇到線上解決不了的問(wèn)題，可直接轉(zhuǎn)接到縣行政服務(wù)中心，安排窗口處理，實(shí)現(xiàn)服務(wù)基層群眾的全縣暢通。

（三）賦能強(qiáng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)三級(jí)互聯(lián)互通

基層服務(wù)能力提升的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要面臨的問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)小責(zé)大，導(dǎo)致工作難以推進(jìn)。為此，探索出一條基層服務(wù)能力提升的“賦能強(qiáng)鎮(zhèn)”的行動(dòng)策略，主要做到服務(wù)事項(xiàng)下放、工作重心下移、管理權(quán)限下沉。

1.服務(wù)事項(xiàng)下放。將涉及群眾切身利益的事項(xiàng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心可統(tǒng)一辦理的效果?？h直部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行“授權(quán)”“委托”，實(shí)現(xiàn)多部門的22項(xiàng)審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)的下放。不能下放的權(quán)力中，部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍行使行政執(zhí)法權(quán)，相關(guān)業(yè)務(wù)部門對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這樣一個(gè)過(guò)程突破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)權(quán)有責(zé)的困境，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，暢通服務(wù)機(jī)制和渠道，從而實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的提升。

2.工作重心下移。圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，創(chuàng)新服務(wù)供給方式，嘗試采用政府購(gòu)買服務(wù)等方式，開(kāi)展秀美鄉(xiāng)村建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生整治等工作，建立政府與社會(huì)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能互嵌的服務(wù)供應(yīng)鏈［10］。采用服務(wù)AB崗交流制度，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)互通，實(shí)行一崗多責(zé)、一職多能的服務(wù)策略，避免群眾辦事干部下鄉(xiāng)的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時(shí)采用干部包村結(jié)合的方式，向群眾發(fā)放“干群連心卡”，實(shí)現(xiàn)群眾訴求可直接受理、民情臺(tái)賬有據(jù)可查等。借助精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興干部駐村契機(jī)，實(shí)現(xiàn)幫辦、代辦各項(xiàng)業(yè)務(wù)，從而減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力。

3.管理權(quán)限下沉?？h直單位在下放事權(quán)的同時(shí)，也要把相關(guān)人員的績(jī)效考評(píng)、日常管理、經(jīng)費(fèi)及津貼的管理權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一使用。將原有相對(duì)分散的力量整合，從條管向?qū)俚毓芾韮A斜，形成主體清晰、跨部門聯(lián)動(dòng)、運(yùn)行流暢的綜合管理體系，從而把“看得見(jiàn)、管不著”這類難題進(jìn)行化解，且化解在最基層。

（四）貼近群眾，實(shí)行四級(jí)網(wǎng)絡(luò)覆蓋

形成縣、鄉(xiāng)、村、村民小組四級(jí)便民服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)。按照“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”架構(gòu)的布局，樂(lè)安縣在全縣所有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、場(chǎng)建立便民服務(wù)大廳，在全縣176個(gè)村委會(huì)設(shè)立便民服務(wù)站，且完成了2460個(gè)村民小組便民服務(wù)點(diǎn)建設(shè)。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)APP實(shí)現(xiàn)“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)四級(jí)便民服務(wù)的整體協(xié)調(diào)和全部覆蓋?！八募?jí)網(wǎng)絡(luò)”的暢通不僅是硬件的建設(shè)，更為重要的是制度的建設(shè)。為保障“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的暢通，樂(lè)安縣明確辦事要求、流程、服務(wù)制度等，不僅讓群眾看到制度和流程，所有公職人員又必須主動(dòng)耐心解釋，切實(shí)做到讓群眾“不跑路”，或者“最多跑一次”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升的關(guān)鍵在于基層隊(duì)伍。為充實(shí)基層隊(duì)伍，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推出“幫辦”“代辦”服務(wù)，即借助老黨員、退休教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生等人員力量，讓他們成為幫辦員、代辦員，從而打通基層服務(wù)的末梢，實(shí)現(xiàn)小事不出村、大事不出鎮(zhèn)的狀態(tài)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力執(zhí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的政府組織，是黨和政府聯(lián)系基層群眾的橋梁和紐帶。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)整個(gè)服務(wù)體系的升級(jí)和再造。從上述經(jīng)驗(yàn)可以看到，從政策層面已經(jīng)嘗試盡可能保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的提升，但在具體落實(shí)過(guò)程中，仍然缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)。

（一）執(zhí)行過(guò)程的注意力和權(quán)限分配問(wèn)題

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升過(guò)程中，仍然存在被評(píng)估、被視察則重點(diǎn)抓；不被評(píng)估、不被重視、難成典型就緩慢應(yīng)對(duì)的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力仍未形成良性運(yùn)行的規(guī)則。2017年2月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，主要從為民服務(wù)的角度切入，以強(qiáng)化服務(wù)功能、健全服務(wù)機(jī)制、創(chuàng)新服務(wù)手段、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、提升服務(wù)效能為抓手，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。按照文件要求，民政部門作為牽頭部門，只能做好一些協(xié)調(diào)工作，因沒(méi)有相關(guān)工作指導(dǎo)職責(zé)，一些工作無(wú)法落實(shí)，如服務(wù)資源的配置、信息化建設(shè)等。2019年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，主要就結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道改革推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量，提出了明確的要求。兩份文件在執(zhí)行過(guò)程中，既有不同側(cè)重，又存在一定交叉。這兩項(xiàng)工作進(jìn)行整合勢(shì)在必行，作為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道體制改革的重要內(nèi)容，明確牽頭部門，統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)施。

另外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)理念和服務(wù)意識(shí)還不強(qiáng)，依然習(xí)慣于過(guò)去行政指令的方式推進(jìn)政務(wù)，少有主動(dòng)提供服務(wù)、主動(dòng)了解情況等。影響其主動(dòng)作為的因素主要是服務(wù)成效難以彰顯、工作服務(wù)考核未能明確等，同時(shí)主動(dòng)作為時(shí)易存在“合法性”問(wèn)題。為此，如何破除以上級(jí)驅(qū)動(dòng)的行政習(xí)慣，轉(zhuǎn)換為主動(dòng)作為、主動(dòng)聯(lián)系群眾的機(jī)制，仍是現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升的短板?？蓢L試從密切黨和政府與人民群眾的聯(lián)系入手，了解群眾服務(wù)訴求，知曉社情民意，通過(guò)相關(guān)渠道和方式讓群眾對(duì)政府各部門的服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，不斷改進(jìn)和完善服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量，真正做到讓基層政府成為服務(wù)性政府。

（二）服務(wù)資源短缺問(wèn)題

就現(xiàn)階段而言，雖然許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)開(kāi)設(shè)服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)了一門辦多事，提升了辦事效率，但從樂(lè)安縣現(xiàn)有“1134”③經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，仍然是針對(duì)群眾辦事困難等問(wèn)題進(jìn)行解決，即群眾上門，“被服務(wù)”能夠得到改善。從具體運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，可提升辦事群眾的“獲得感”“滿意度”等，也可直接樹(shù)立黨和政府在群眾中的良好形象。但現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)仍然面臨資源短缺這一短板。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口外流影響服務(wù)能力提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅呈現(xiàn)出普通居民的外流，同時(shí)，能夠提供服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部亦有外流趨勢(shì)；教育、醫(yī)療等專業(yè)人員除了“走讀”之外，同樣呈現(xiàn)外流趨勢(shì)，這些逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升的短板。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口分散，難以呈現(xiàn)服務(wù)資源的聚集效應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積大、人口分散等特點(diǎn)，使得在政府大量資源投入的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升仍然難以見(jiàn)效。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)提供者的能力建設(shè)問(wèn)題

從現(xiàn)有實(shí)施意見(jiàn)中可以看到，重點(diǎn)采取加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)、改進(jìn)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制等方式來(lái)激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)提供者的服務(wù)積極性。但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)的職能來(lái)看，其中眾多服務(wù)職能具備較強(qiáng)的專業(yè)性，如未成年人保護(hù)、老年人保護(hù)等，需要服務(wù)提供者具備足夠的心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、教育學(xué)等專業(yè)知識(shí)；職業(yè)教育、職業(yè)培訓(xùn)等就業(yè)服務(wù)，亦需要一定的經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)判斷等專業(yè)能力；農(nóng)業(yè)水利等相關(guān)專業(yè)人才仍然缺乏，難以對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有較科學(xué)的指導(dǎo)性等。為此，除了形成激勵(lì)機(jī)制之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)仍然需要注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員的專業(yè)性建設(shè)等。

五、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的對(duì)策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升的關(guān)鍵在人，高素質(zhì)的干部隊(duì)伍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升的關(guān)鍵。除完善現(xiàn)有的服務(wù)配給制度、信息化水平、資金投入、需求表達(dá)機(jī)制之外，我們要更重視如何讓人能夠在良好制度激勵(lì)下成為能干事、主動(dòng)干事的人。同時(shí)，在此制度下不斷優(yōu)化人和物的配給，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有資源情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力提升。

（一）強(qiáng)化科學(xué)考核與民眾評(píng)價(jià)

應(yīng)使科學(xué)考核成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的指向標(biāo)。江西省《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的實(shí)施方案》中指出：“著力完善科學(xué)有效的群眾權(quán)益保障機(jī)制，健全公共服務(wù)需求表達(dá)和評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化群眾對(duì)公共服務(wù)供給決策及運(yùn)營(yíng)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮各類社會(huì)組織在公共服務(wù)需求表達(dá)和監(jiān)督評(píng)價(jià)方面的作用?！辈⒁箢I(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員積極聯(lián)系群眾，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)民眾需求，提供相關(guān)服務(wù)。同時(shí)要進(jìn)一步堅(jiān)持績(jī)效指標(biāo)設(shè)定和目標(biāo)管理相結(jié)合，建立科學(xué)化、差別化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)績(jī)“公開(kāi)、公示、公議”等做法。另外，需要健全容錯(cuò)機(jī)制，落實(shí)激勵(lì)保障，充分激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事創(chuàng)業(yè)活力。

（二）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員服務(wù)視野

從現(xiàn)有服務(wù)狀態(tài)來(lái)看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的服務(wù)大多為民眾找上門式的服務(wù)，或者說(shuō)是政令式推動(dòng)的服務(wù)，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)式服務(wù)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民需求，不斷提升服務(wù)供給能力，從而進(jìn)一步使民眾具有獲得感。同時(shí)，除了傳統(tǒng)的服務(wù)之外，有一些主動(dòng)性服務(wù)需要政府工作人員知識(shí)或認(rèn)知的提升。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面居民的自我發(fā)展、社區(qū)營(yíng)造等社會(huì)性服務(wù)仍然欠缺；針對(duì)“三留守”人員、殘疾人、孤兒、困境兒童、高齡老人等群體，探索如何提供更高層次服務(wù)，這些仍需進(jìn)一步探索。

（三）充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專業(yè)人才隊(duì)伍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人才往往面臨著老齡化等問(wèn)題，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的年輕干部往往因進(jìn)步快而升遷流失，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部專業(yè)技術(shù)人員缺乏。因此，要提升基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力，關(guān)鍵在于留住具有學(xué)習(xí)能力的干部和培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力素質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“全科”轉(zhuǎn)型。也可通過(guò)制度創(chuàng)新的方式，充實(shí)隊(duì)伍，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的整體素質(zhì)。同時(shí)也要完善培養(yǎng)機(jī)制，建立專家下鄉(xiāng)、業(yè)務(wù)精英經(jīng)驗(yàn)交流機(jī)制，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平。

綜上所述，樂(lè)安縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的驅(qū)動(dòng)除了中央和地方的高度重視之外，更重要的是樂(lè)安縣內(nèi)本身的資源投入和系統(tǒng)性建設(shè)。另外，即便投入了諸多新技術(shù)平臺(tái)，但真正完全落實(shí)還是在于人。一方面，政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的認(rèn)知是否全面，直接關(guān)系到基層政府治理過(guò)程中的能力導(dǎo)向；另一方面，基層服務(wù)執(zhí)行人員素質(zhì)及認(rèn)知水平也決定著服務(wù)能力的層次高低，即能否發(fā)現(xiàn)群眾新的需求，并為之服務(wù)。誠(chéng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（基層）服務(wù)能力要提升到理想狀態(tài)，并非一朝一夕可達(dá)，仍需要通過(guò)較為長(zhǎng)期的實(shí)踐和探索。

注釋：

①中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-02/20/c_1120499146.htm.

②《一文讀懂關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/20/content_516950 6.htm.

③“1134”樂(lè)安模式，即：在全縣建設(shè)1個(gè)“黨群通”智慧便民服務(wù)平臺(tái)，在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)1個(gè)便民服務(wù)中心，實(shí)行服務(wù)事項(xiàng)下放、管理權(quán)限下沉、工作重心下移，打造縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有效破解了老百姓怎么辦事、找誰(shuí)辦事、在哪辦事的問(wèn)題。