重慶市民辦高校組織管理問題探究

李茜茜

（重慶能源職業(yè)學(xué)院）

起始于20世紀(jì)70年代末80年代初，國際上主要國家的高等教育市場化浪潮影響了我國。20世紀(jì)80年代初，我國開始引入社會力量參與高等教育辦學(xué)。從此，民辦高等教育異軍突起。多年來的改革發(fā)展，我國民辦高等教育成績斐然。民辦高等教育已經(jīng)成為中國高等教育事業(yè)的重要組成部分，并為中國高等教育大眾化作出了很大的貢獻(xiàn)。

一、重慶市民辦高校的發(fā)展與組織管理

重慶市委、市政府高度重視民辦高等教育的發(fā)展，《關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的意見》指出，民辦高等教育作為社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，是深化教育體制改革、拓寬教育投入渠道、推動教育大發(fā)展的重要力量；是促進(jìn)教育資源合理配置、創(chuàng)新教育競爭機(jī)制、增強(qiáng)教育發(fā)展活力、擴(kuò)大教育總量、滿足人民群眾日益增長的多樣化教育需求的重要途徑；是實(shí)現(xiàn)重慶新時(shí)期新階段教育改革與發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)長江上游地區(qū)教育中心和西部教育高地的重要保障。

民辦高等教育服務(wù)具有非商業(yè)交易屬性，依據(jù)分別為民辦高校投資辦學(xué)的非投機(jī)性、效益的外溢性和公共投資替代性。[1]民辦高校良性發(fā)展的重要保障之一是科學(xué)有效的組織管理體系，組織管理的狀況直接影響學(xué)校的健康持續(xù)發(fā)展。

扁平化管理是目前社會組織結(jié)構(gòu)管理的發(fā)展方向之一，是一種先進(jìn)的管理方法和科學(xué)理念，目前已在大規(guī)模企事業(yè)單位中得到了廣泛的應(yīng)用。民辦高校盡管有其相對寬松的政策條件，但由于起步晚，缺乏豐富的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，其管理模式仍是相對薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)。行政機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象比較普遍，僅依靠定編定崗、縮減機(jī)構(gòu)等技術(shù)性而非制度性的改革措施難以從根本上解決這些問題。因此，民辦高?；诒馄交芾砝碚?，構(gòu)造科學(xué)的組織管理機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程中需首要解決的重要課題。

因?yàn)橹貞c市民辦高校投資主體和資金來源的諸多客觀因素，導(dǎo)致組織管理問題一直是重慶市民辦高等教育的一個(gè)非常棘手的問題。在非常注重投入產(chǎn)出比和資金效率的民辦高校，人員素質(zhì)參差不齊，加之辦學(xué)規(guī)模效益尚未進(jìn)入良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)，很多學(xué)校怠于進(jìn)行組織管理改革。或機(jī)構(gòu)不健全，或人浮于事現(xiàn)象嚴(yán)重，組織管理的問題非常突出。因此，探索出一套行之有效、符合重慶市各校自身運(yùn)行現(xiàn)狀的民辦高校管理體制改革策略，不但對現(xiàn)行改革中的民辦高校日常管理體制和運(yùn)行機(jī)制的完善具有重要參考作用，而且對推動重慶市民辦高等教育健康可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、高等學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)與扁平化管理

組織結(jié)構(gòu)系組織行為學(xué)的核心概念，一般認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)是指經(jīng)過組織設(shè)計(jì)，由組織要素相互聯(lián)接而成的相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)模式。美國學(xué)者M(jìn)intzberg認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)就是“組織將其活動分解為不同的任務(wù)以及在這些任務(wù)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的方式的總和”。組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的目的在于，以恰當(dāng)合理的方式，科學(xué)安排組織間的橫向與縱向關(guān)系，使組織結(jié)構(gòu)中水平和垂直的責(zé)權(quán)利關(guān)系予以不斷優(yōu)化，以順利實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。故而，組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)對于組織的發(fā)展來說非常關(guān)鍵，組織的活力與組織結(jié)構(gòu)的有效設(shè)計(jì)往往有緊密的關(guān)系。

高等院校作為一種社會組織，人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會和文化傳承與創(chuàng)新是其四大基本職能，為實(shí)現(xiàn)這些功能，必須建立組織機(jī)構(gòu)以規(guī)范工作流程和有效分配資源。為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，高等學(xué)校像其他社會組織一樣，必須建立科學(xué)合理、規(guī)范有序的組織體系以實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理。在這個(gè)意義上，科學(xué)合理的組織管理是高校實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

作為一種管理模式，“扁平化”管理更多地體現(xiàn)為一種先進(jìn)的管理理念、思路和方法。[2]具體操作層面上，一般是相對于傳統(tǒng)“層級式”管理模式而言的。扁平化組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的初始目的是針對一般層級管理實(shí)踐中容易出現(xiàn)的“層級較多、冗員過多、政出多門、責(zé)權(quán)不清”等明顯弊端，從而實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的合理化和科學(xué)化。扁平化組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的一般方法是減少管理層次，使管理決策和決策的執(zhí)行之間的層級減少，以強(qiáng)化決策的執(zhí)行力，或進(jìn)一步強(qiáng)化基層的參與度，提高決策的民主化程度。

組織縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)的兩個(gè)核心要素是管理層次和管理幅度。心理學(xué)研究表明，個(gè)體的“注意力”有穩(wěn)定性、選擇性、分配性等特征。相應(yīng)地，個(gè)體的“注意力”也有個(gè)“幅度”問題，受制于諸多因素，一個(gè)管理者能夠掌管的事項(xiàng)和范圍是有限的，因此，管理幅度和管理層次的問題就成為組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中的兩個(gè)核心要素。

所謂管理幅度，就是指一個(gè)管理者能夠直接指揮和監(jiān)督的下屬數(shù)目，也叫管理寬度或管理跨度。受制于管理者的能力等因素，管理幅度的有限性是其基本特征。管理幅度的設(shè)計(jì)是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中的核心環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。良好有效的管理幅度設(shè)計(jì)必須綜合考量可能影響管理幅度的影響因素。一般認(rèn)為，可能影響管理幅度設(shè)計(jì)的主要因素有以下方面：其一，組織計(jì)劃的完備性科學(xué)性。若計(jì)劃科學(xué)完善，管理人員在指揮和協(xié)調(diào)方面所需花費(fèi)的實(shí)踐和精力就少，相應(yīng)地就可以適度增加管理幅度；其二，工作任務(wù)本身的復(fù)雜程度。若管理者需要處理的事項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜且非常關(guān)鍵，則管理幅度不宜太大，否則，就會影響工作成效；其三，下屬的工作經(jīng)驗(yàn)、能力水平等。作為管理和協(xié)調(diào)對象的下屬如果能力和水平很高，工作經(jīng)驗(yàn)相對比較豐富，工作的執(zhí)行力比較強(qiáng)，就可以減少直接管理和控制的難度，相應(yīng)地就可以適度增加管理幅度；其四，組織的信息化水平。組織之間的溝通方式若是傳統(tǒng)的溝通方式，必然制約和影響溝通水平?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和溝通渠道的多樣化，使得增加管理幅度成為可能。其五，管理者的基本素質(zhì)。管理者的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和溝通協(xié)調(diào)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和水平等也是設(shè)計(jì)管理幅度需要考慮的重要因素。管理實(shí)踐表明，因影響因素的多樣性和管理?xiàng)l件的差異等，管理幅度其實(shí)沒有一個(gè)固定的恒量，尤其是不同素質(zhì)的管理者所能控制和直接管理的下屬的數(shù)目明顯不同。

管理層次是影響組織結(jié)構(gòu)的另一個(gè)決定因素，反映的是組織縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)。影響組織的縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的主要因素有工作性質(zhì)、工作的復(fù)雜程度、工作條件以及人員的個(gè)體能力狀況。管理層次和管理幅度通常情況下并不是孤立的，其相關(guān)性通常表現(xiàn)為，若組織規(guī)模一定，管理層次與管理幅度一般呈反比關(guān)系，即管理層次越多，管理幅度越?。还芾韺哟卧缴?，管理幅度越大。

三、重慶市民辦高校的管理體制及其特征

一般而言，大學(xué)組織管理結(jié)構(gòu)可分為橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)多系跨職能部門的組織；縱向結(jié)構(gòu)是指不同職能部門按照授權(quán)層級組成的行政序列組織系統(tǒng)。

納入調(diào)研范圍的重慶市28所民辦高校，其組織管理的縱向結(jié)構(gòu)總體上屬于層級管理體制。如果計(jì)入最高決策層的董事會，行政序列的職務(wù)級別基本在七個(gè)左右。董事會以下，大部分學(xué)校行政層級包括校級、副校級，正處級、副處級，正科級、副科級以及科員（干事）等。教學(xué)管理系統(tǒng)多從校長、分管教學(xué)副校長、院系主任、副主任、教研室主任至專業(yè)教師，形成大致六個(gè)層級；部分學(xué)校實(shí)行教學(xué)管理一級管理模式，層級分布上，教務(wù)處承擔(dān)學(xué)校教學(xué)管理職責(zé)，直接對教學(xué)副校長負(fù)責(zé)；行政服務(wù)保障序列，大致由校長、主管副校長、正處級職能部門、一般行政職員等至少形成五個(gè)層級。橫向組織結(jié)構(gòu)中，多系“XX工作領(lǐng)導(dǎo)小組”“XX工作委員會”等授權(quán)成立的跨職能部門的組織機(jī)構(gòu)。

經(jīng)調(diào)研，15所專科層次的高等職業(yè)院校中，除辦學(xué)時(shí)間較長、辦學(xué)規(guī)模較大的幾所學(xué)校以外，在組織管理體制上，大部分在人事、行政、學(xué)生管理，尤其是財(cái)務(wù)管理問題上實(shí)行職能部門統(tǒng)抓統(tǒng)管的一級管理模式。

四、重慶市民辦高校現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)存在的問題及影響

第一，縱向組織結(jié)構(gòu)行政化特征明顯，運(yùn)行效率有限。

重慶市大部分民辦高校在縱向組織結(jié)構(gòu)問題上，大多沿襲公立高校以行政權(quán)力為核心的層級制管理體制。比較強(qiáng)調(diào)健全機(jī)構(gòu)，完善規(guī)章制度。較為崇尚分工和專業(yè)化，強(qiáng)調(diào)令行禁止，通過制度權(quán)威和行政權(quán)力保障決策的執(zhí)行力和成效。

由于各級職能部門和主要負(fù)責(zé)人員僅對上一層級負(fù)責(zé)，實(shí)踐中實(shí)際上不能把握決策的背景和理念，大部分情況下陷入事務(wù)性處理，僅對工作量和完成時(shí)限負(fù)責(zé)，而教育教學(xué)管理在教學(xué)要求和工作性質(zhì)問題上實(shí)質(zhì)上是個(gè)性化的、多元化的，基層部門工作的積極性和主動性不能充分發(fā)揮，工作的創(chuàng)造性和拓展性難以保障。

第二，橫向治理組織設(shè)置隨意，運(yùn)行不暢。

組織系統(tǒng)中的橫向組織一般指跨職能部門的組織。實(shí)踐中，多為加強(qiáng)對某項(xiàng)專項(xiàng)活動的組織與領(lǐng)導(dǎo)而臨時(shí)組建。形式表現(xiàn)為各種委員會或“XX工作領(lǐng)導(dǎo)小組”“XX工作委員會”。

調(diào)研表明，其一，大部分的橫向組織缺少工作規(guī)程，大多系臨時(shí)動議而設(shè)，往往在成立之初會有一些活動，任務(wù)結(jié)束后未見被解散，整個(gè)組織運(yùn)行處在無序狀態(tài)。其二，多數(shù)組織系被要求設(shè)立，目的是強(qiáng)化某項(xiàng)工作的組織與指導(dǎo)，但實(shí)際上經(jīng)常與職能部門的工作交叉重復(fù)，事實(shí)上形成多方負(fù)責(zé)、政出多門而又無人負(fù)責(zé)的情況。其三，從總體上看，這些橫向組織雖然在推動工作、事務(wù)處理中起了一些作用，但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和工作規(guī)范，同時(shí)又缺失監(jiān)測制約手段，工作效果難以保障，實(shí)際上消解了橫向組織結(jié)構(gòu)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

第三，縱向?qū)蛹壴O(shè)計(jì)中集權(quán)程度過高，影響運(yùn)行效率。

民辦高校為社會辦學(xué)，往往不實(shí)行公開治理，董事長領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制往往不能得到切實(shí)的貫徹。學(xué)校舉辦方基于利益因素，往往將資本的意志凌駕于辦學(xué)定位和辦學(xué)理念之上。另外，由于我國現(xiàn)行法律只對民辦高校決策機(jī)構(gòu)(董事會)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)(校長) 的設(shè)置作了明文規(guī)定，而對于權(quán)力機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置未做具體規(guī)定。因此，從完整意義上說，很多民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)都存在“先天不足”——缺少常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，沒有形成完善的權(quán)力制衡機(jī)制。正是由于缺少日常監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在實(shí)際工作當(dāng)中，決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行為便缺少過程性約束，更多是靠個(gè)人的覺悟、良心和道德水準(zhǔn)行事，存在制度缺陷和道德風(fēng)險(xiǎn)。加之出于運(yùn)行成本的考量，很多學(xué)校的最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往和董事會成員尤其是控股股東存在不同程度的交叉，董事會成員不當(dāng)介入學(xué)校事務(wù)的情況并不鮮見。

因?yàn)檫^度強(qiáng)調(diào)資本的意志，很多民辦高校在縱向組織結(jié)構(gòu)的分權(quán)設(shè)計(jì)上，有意識或無意識地弱化下級管理層的權(quán)力，決策的民主化程度失之過低。不僅嚴(yán)重挫傷員工的積極性，而且因?yàn)闄?quán)利的過分集中，致使運(yùn)行效率過低。如由于財(cái)務(wù)管理權(quán)限的過分集中，很多學(xué)校實(shí)行“校長一支筆”管理模式，不僅校長經(jīng)常陷入程序性審批審核等事務(wù)性工作中，根本無暇顧及學(xué)校重大發(fā)展規(guī)劃、重要關(guān)鍵事項(xiàng)的謀劃與布局，亦使全校行政運(yùn)行的效率受制于校長的工作習(xí)慣和效率。由于審核審批程序繁瑣，下級機(jī)構(gòu)往往怠于組織實(shí)施涉及財(cái)務(wù)支出的項(xiàng)目和方案，工作方案設(shè)計(jì)上，因陋就簡，工作方法上，沿襲舊制，疏于創(chuàng)新，并且部門之間相互推諉，事不關(guān)己高高掛起。

縱向結(jié)構(gòu)權(quán)力過于集中的層級設(shè)計(jì)，還導(dǎo)致基層學(xué)術(shù)權(quán)力與高層行政權(quán)力始終處在緊張狀態(tài)。[3]很多學(xué)校出于對國家相關(guān)法律制度、上級行政主管部門的指示的重視，多實(shí)行旨在推進(jìn)決策民主化的教代會制度和工會制度。但在實(shí)踐中，教代會和工會基本流于虛設(shè)，未能充分發(fā)揮機(jī)制效能和實(shí)質(zhì)性作用，事關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展的專業(yè)設(shè)置、人力資源配置等關(guān)鍵事項(xiàng)的決策權(quán)仍然高度集中于行政高層甚至董事會，一方面致使學(xué)術(shù)權(quán)力過于削弱，專業(yè)團(tuán)隊(duì)工作的積極性和主動性受挫，另一方面亦使學(xué)校在事業(yè)發(fā)展上尤其是專業(yè)和學(xué)科發(fā)展的動態(tài)調(diào)整機(jī)制反應(yīng)過慢，時(shí)滯性更為突出。

五、重慶市民辦高校組織管理問題的成因

第一，民辦高校的公益性與資本意志的沖突難以協(xié)調(diào)，舉辦者多持商業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作思維。

在高等教育普及化、大眾化的浪潮中，國家和地方政府支持和鼓勵(lì)民間資本興辦高等教育。但未就由社會資本舉辦的民辦高等學(xué)校和民辦高等教育的屬性做出明確的界分。民辦教育在過去一直被當(dāng)作公益事業(yè)，其盈利性一直飽受質(zhì)疑，社會一般觀念難以接受高等教育事業(yè)的公益性與盈利性的兼容。實(shí)踐中，大多數(shù)民辦高校舉辦者其實(shí)看重的是民辦高等教育投資的較高資本回報(bào)率，在認(rèn)真權(quán)衡辦學(xué)投入、學(xué)校發(fā)展的規(guī)模效益、項(xiàng)目資金成本等商業(yè)要素后，秉承商業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作的邏輯，尤其是出于對行政運(yùn)行成本的考量，一般堅(jiān)持科層制管理模式，從而規(guī)避組織管理模式改革帶來的成本風(fēng)險(xiǎn)。

第二，民辦高校舉辦者堅(jiān)持經(jīng)驗(yàn)型管理理念和方法，怠于實(shí)施組織管理改革。

事實(shí)上，很多民辦高校舉辦者基于商業(yè)運(yùn)作邏輯，在學(xué)校運(yùn)行稍遇困難時(shí)或資金壓力過大時(shí)，便考慮全盤轉(zhuǎn)讓。學(xué)校舉辦方頻繁更迭，無暇顧及深刻考慮組織管理的機(jī)制體制改革問題，并且大部分舉辦者或堅(jiān)持經(jīng)驗(yàn)型管理理念和方法，缺乏資深職業(yè)管理者在管理理念、科學(xué)管理素養(yǎng)和前瞻性思維等方面基本素質(zhì)，樂于或傾向于權(quán)力觀念和控制意識，無視或凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力和教育事業(yè)的內(nèi)在邏輯和規(guī)律以盡顯資本意志，怠于謀劃和實(shí)施組織管理改革。

六、重慶市民辦高校實(shí)施扁平化管理的必要性和優(yōu)勢

較之于公立高校，民辦高校更應(yīng)體現(xiàn)辦學(xué)機(jī)制體制的效率，不能一概效仿大多數(shù)公立高?；蚰阁w高校的層級化管理模式，實(shí)施扁平化管理，降低管理重心，減少管理層級，充分發(fā)揮基層單位的積極性和主動性，進(jìn)一步明確責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，尤為重要。

現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，動搖了傳統(tǒng)觀理論“管理幅度”論的實(shí)踐基礎(chǔ)。經(jīng)典管理理論認(rèn)為，企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大時(shí)，理想的組織結(jié)構(gòu)是增加管理層次。對民辦高校而言，受益于現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，層級結(jié)構(gòu)中原來很多僅作為上傳下達(dá)的“信息中轉(zhuǎn)站”性質(zhì)的部門和崗位可以予以撤銷。如根據(jù)某項(xiàng)事務(wù)的處理，依照原有程序：作出決議（院長辦公會）——下達(dá)中層（院務(wù)工作會）——下達(dá)職能部門（中層正職轉(zhuǎn)達(dá)給中層副職）——實(shí)施決議（中層副職轉(zhuǎn)達(dá)至基層具體工作人員），至少經(jīng)歷四個(gè)層次，因?yàn)楝F(xiàn)代信息技術(shù)和技術(shù)條件的發(fā)展，可以通過校園OA辦公系統(tǒng)直接下達(dá)到基層，能夠輕松實(shí)現(xiàn)對大量數(shù)據(jù)信息、事務(wù)性工作要求、監(jiān)測要點(diǎn)等的快速集中處理，并且通過校園OA辦公系統(tǒng)，可以使來自基層、中層的所有信息第一時(shí)間直接反饋至校長，同時(shí)反饋至主管副校長?？陀^上，增加管理幅度，減少管理層級的扁平化組織結(jié)構(gòu)改革成為可能。

近年來，高等學(xué)?！叭バ姓钡暮袈暫芨撸琜4]比較而言，民辦高校“去行政化”改革有體制機(jī)制上的優(yōu)勢，沒有事業(yè)單位編制的束縛，沒有人事管理制度的壓力，完全可以借鑒企業(yè)管理的先進(jìn)理念和方法，根據(jù)行政效能原則，借助現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢，大刀闊斧實(shí)行減少中間層、增加管理幅度、強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力、減少行政干預(yù)、增加基層學(xué)術(shù)自主和專業(yè)學(xué)科發(fā)展為導(dǎo)向的扁平化管理改革。