農(nóng)地“三權(quán)分置”的產(chǎn)生及完善

張尚潔 趙金龍

摘 要：“三權(quán)分置”是農(nóng)地多種功能實(shí)現(xiàn)的必然要求，也符合農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變的歷史軌跡。但三權(quán)之間也存在著一定的矛盾。為了促進(jìn)“三權(quán)分置”的順利進(jìn)行，需要重塑土地所有權(quán)主體，逐漸將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化并強(qiáng)化對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分置”；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；經(jīng)營(yíng)權(quán)

1 農(nóng)地“三權(quán)分置”產(chǎn)生的歷史脈絡(luò)

自古以來(lái)，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)都是由模糊向清晰轉(zhuǎn)變，最先是與治權(quán)分離，然后是逐漸向物權(quán)轉(zhuǎn)化。自宋初“田制不立”到明清時(shí)通過(guò)魚鱗冊(cè)確定各戶土地的邊界——就如同現(xiàn)在用地籍圖確定各戶地塊的位置一樣，地權(quán)的私有化程度逐漸加深，地權(quán)市場(chǎng)發(fā)達(dá)，產(chǎn)生了復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)體系。土地的資源功能、生產(chǎn)功能以使用權(quán)為載體，由農(nóng)地耕種者掌握；土地的財(cái)產(chǎn)功能、資本功能以所有權(quán)為載體，主要由地主掌握。政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的懸殊差距使農(nóng)戶受到地主的超強(qiáng)剝削。所以，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)土改推動(dòng)耕者有其田，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)翻身和政治翻身，社會(huì)主義國(guó)家得以確立。但不久，出于為工業(yè)發(fā)展提供資金積累的需要，國(guó)家開始進(jìn)行土地的合作化、集體化改革。這種改革不符合土地產(chǎn)權(quán)制度演變的歷史大趨勢(shì)，也不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，因此只能作為一種臨時(shí)措施。

工業(yè)化體系基本建立后，土地產(chǎn)權(quán)制度的演變又回到原來(lái)的軌道，繼續(xù)向農(nóng)民所有方向邁進(jìn)。但由于路徑依賴和社會(huì)制度本身的需要，集體所有制被保留下來(lái)，只將土地使用權(quán)按各農(nóng)戶的勞動(dòng)力或人口數(shù)進(jìn)行了分配，并將土地僅僅視為生產(chǎn)資源，允許農(nóng)戶利用但不允許流轉(zhuǎn)。1988年之后，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民離開了土地，農(nóng)地流轉(zhuǎn)逐漸被允許，農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)功能凸顯出來(lái)。作為生產(chǎn)資源的土地和作為財(cái)產(chǎn)的土地其配置邏輯不同：前者的配置遵從公平邏輯或生產(chǎn)效率邏輯、傾向于平均分配或按經(jīng)營(yíng)能力分配；后者的配置遵從公平邏輯或者貨幣選票邏輯，傾向于平均分配或按購(gòu)買力分配。為了協(xié)調(diào)土地資源和土地資產(chǎn)配置邏輯的矛盾，在保留集體土地所有權(quán)（但其幾乎沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)收益）不變的前提下，我國(guó)將土地財(cái)產(chǎn)以承包（經(jīng)營(yíng)）權(quán)名義平均配置給本集體組織成員，同時(shí)允許承包戶將土地資源以經(jīng)營(yíng)權(quán)的名義進(jìn)行市場(chǎng)化配置。這樣，作為財(cái)產(chǎn)的土地主要由承包戶持有，而作為生產(chǎn)資源的土地則由善于經(jīng)營(yíng)的人或組織持有，而土地所有權(quán)則歸屬于集體，從而實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分置”。“三權(quán)分置”既保持了土地集體所有制形式，也保護(hù)了農(nóng)戶的土地權(quán)益，又為農(nóng)地資源的優(yōu)化配置提供了可能，兼顧了農(nóng)地各項(xiàng)權(quán)能的最優(yōu)配置要求。

2 “三權(quán)分置”下各產(chǎn)權(quán)的變化

改革開放以來(lái)的漸進(jìn)性農(nóng)地制度改革決定了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系必然存在模糊性，但集體所有權(quán)行政化、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定化、經(jīng)營(yíng)權(quán)靈活化是其核心。

2.1 集體所有權(quán)的權(quán)力內(nèi)容逐漸行政化

在家庭承包方式下，作為農(nóng)地所有者的權(quán)力主要包括發(fā)包權(quán)（但發(fā)包期限、對(duì)象、程序等都由法律明確規(guī)定）、監(jiān)督權(quán)（監(jiān)督承包方遵守土地用途管制制度）、控制權(quán)（制止承包方損害農(nóng)地、依法在農(nóng)戶之間調(diào)整承包地）、為了集體公益事業(yè)強(qiáng)制收回土地的權(quán)力等。這些權(quán)力的行使并不能給集體帶來(lái)任何收益，其更像是村集體代表政府執(zhí)行土地管理方面的法律法規(guī)。它實(shí)際已不是產(chǎn)權(quán)，而是行政管理權(quán)。

2.2 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸實(shí)化

2003年土地承包法實(shí)施之后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就逐漸開始物權(quán)化，農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益實(shí)際落到土地承包者身上，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為“準(zhǔn)所有權(quán)”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)承包土地享有占有、使用、收益和處分（如流轉(zhuǎn)、抵押、退出）的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸與農(nóng)戶的戶籍分離，成為農(nóng)戶家庭的一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)。

2.3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容和配置方式越來(lái)越靈活

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)包括一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益，根據(jù)合同約定處分土地的權(quán)利。這種權(quán)利主要是基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同而產(chǎn)生，其期限、權(quán)利大小都由流轉(zhuǎn)合同約定，如可以經(jīng)營(yíng)哪些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、新增投資的收益如何分割、是否可以再流轉(zhuǎn)再抵押擔(dān)保等，其權(quán)利內(nèi)容豐富而靈活。但經(jīng)營(yíng)權(quán)中也有不用流轉(zhuǎn)合同約定而自動(dòng)享有的權(quán)利，如占有權(quán)、耕作權(quán)、優(yōu)先續(xù)租權(quán)、被征收時(shí)的青苗補(bǔ)償費(fèi)獲取權(quán)等。

3 “三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)體系的完善

3.1 重塑土地所有權(quán)

過(guò)度分散的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可能會(huì)引起“反公共牧地悲劇”。維護(hù)集體所有制，明確集體土地所有權(quán)主體，讓其成為承包戶和經(jīng)營(yíng)戶之間的協(xié)調(diào)管理者將有利于減少土地利用中的矛盾。為了有效發(fā)揮土地所有者的作用，需要對(duì)集體進(jìn)行重塑。當(dāng)前我國(guó)正在對(duì)村級(jí)集體組織進(jìn)行政經(jīng)分離的改革，將集體組織分化為主管社區(qū)社會(huì)事務(wù)的村委會(huì)和主管集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的股份合作經(jīng)濟(jì)組織。按照憲法和土地管理法、農(nóng)業(yè)法的規(guī)定，集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。所以在政經(jīng)分離后，集體土地所有者的代表應(yīng)是新成立的集體股份合作經(jīng)濟(jì)組織。

3.2 股權(quán)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

由于現(xiàn)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況越來(lái)越多，直接經(jīng)營(yíng)土地的承包戶逐漸減少。許多規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的土地其基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)發(fā)生變化，農(nóng)戶地塊之間的邊界線也不再清晰，尤其是流轉(zhuǎn)后進(jìn)行了土地綜合整治的地方。許多農(nóng)戶不再關(guān)注自家地塊的具體情況，轉(zhuǎn)而關(guān)注土地的流轉(zhuǎn)收益。所以，將農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化是一條可以選擇的道路。農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以作股加入合作社，也可以入股龍頭企業(yè)，還可以入股新成立的集體股份合作經(jīng)濟(jì)組織。這樣，既能解決農(nóng)地過(guò)度分散、規(guī)模化流轉(zhuǎn)交易成本太高的問(wèn)題，也能解決農(nóng)戶收益不穩(wěn)定的問(wèn)題。當(dāng)然，這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)在尊重農(nóng)戶主觀意愿的基礎(chǔ)上，隨著新型經(jīng)營(yíng)主體的壯大而逐漸展開。

3.3 強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)

要想提高土地利用效率就必須嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益。目前農(nóng)村種地的人主要是50歲以上的老人，而新生代農(nóng)民工基本沒(méi)有種地的經(jīng)歷。再過(guò)20年，村莊中愿意種地、能夠種地的人將很少，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一種必然。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)往往需要進(jìn)行農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，需要長(zhǎng)期投資，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定有更高要求。所以，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，甚至將其物權(quán)化。

■基金項(xiàng)目：本文系河北省社科基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興目標(biāo)下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策調(diào)適研究”（項(xiàng)目編號(hào)：HB19YJ022）的階段性成果。

■作者簡(jiǎn)介：張尚潔（1996-），女，在讀研究生，主要研究農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

■責(zé)任作者：趙金龍（1968-），男，黑龍江省肇東市人，學(xué)士，教授，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、土地經(jīng)濟(jì)的教學(xué)與研究工作。