關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法緊迫性的思考

晏 妮

2016年中央部署農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革后，各地陸續(xù)成立50多萬個新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。地方普遍反映，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織機構、成員權利、資產(chǎn)管理、運行發(fā)展等迫切需要通過立法進行規(guī)范。2018年9月，十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法列為第三類立法項目，近年中央一號文件也對抓緊制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法提出明確要求。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的必要性

（一）鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎的迫切需要。習近平總書記指出，“把發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟作為基層黨組織一項重大而又緊迫的任務來抓，增強基層黨組織的凝聚力，提高村級組織服務群眾的能力”。農(nóng)村問題關系到國家長治久安，在當前公共財政無法全面覆蓋農(nóng)村的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟作為支持農(nóng)村公共事務和公益事業(yè)的有益補充，對于加強政府與農(nóng)民的聯(lián)系，完成政府賦予的社會經(jīng)濟目標，鞏固農(nóng)村基層政權等具有重要作用。應當積極推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，為鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，維護社會主義公有制，促進共同富裕提供制度保障。

（二）規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行的迫切需要。2016年《中共中央、國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），要求從2017年開始，力爭用5年左右時間基本完成股份合作制改革。目前全國已建立53萬個新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門領取《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證》，賦予18位全國統(tǒng)一社會信用代碼，初步具備市場主體地位。目前公司、專業(yè)合作社等市場主體都有專門法律，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還沒有專門的法律進行規(guī)范，其運行過程中有很多問題亟需解決。

（三）引導新型集體經(jīng)濟健康發(fā)展的迫切需要。發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能作用，盤活利用集體資產(chǎn)資源，是推進鄉(xiāng)村振興的重要基礎。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權的行使主體，管好用好6.5萬億集體賬面資產(chǎn)和65.5億畝土地資源責任重大。從各地實踐看，集體經(jīng)濟發(fā)展較好的領域主要是物業(yè)經(jīng)濟、資源出租，而在工商業(yè)等競爭性行業(yè)，其競爭力明顯不足。為引導基層積極穩(wěn)妥發(fā)展集體經(jīng)濟，迫切需要通過立法明確其經(jīng)營范圍，并對如何有效防范風險作出規(guī)定。

（四）維護億萬農(nóng)民集體成員權益的迫切需要。目前全國已確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員約9億人，必須維護好他們的合法權益。通過立法明確擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份是享有土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產(chǎn)權利，以及選舉權、被選舉權等民主權利的前提。完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權能，是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重要任務。目前由于沒有具體法律條文規(guī)范，集體成員股份有償退出、抵押、擔保、繼承等權能還沒有完全得到實現(xiàn)。

二、加快農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法進程的可行性

（一）近年中央文件為集體經(jīng)濟組織立法提供了政策基礎?！兑庖姟访鞔_提出，抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律。2017年至2019年的中央一號文件也對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法提出了明確要求。2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同中國人民銀行、國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《關于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作的通知》，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作，確保其正常開展經(jīng)營管理活動。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》，為集體經(jīng)濟組織規(guī)范運行提供了重要依據(jù)。這些重大政策為立法奠定了較好的政策基礎。

（二）地方立法的積極探索為集體經(jīng)濟組織立法提供了實踐基礎。2014年以來，上海、江蘇、浙江、廣東等省市先后出臺農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例、經(jīng)濟合作社條例，對集體資產(chǎn)的范圍、權屬、經(jīng)營管理等作出規(guī)定。2020年黑龍江省出臺《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》；今年四川省出臺了《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》。這些地方探索為制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法提供了必要的立法實踐。

（三）《憲法》《民法典》為集體經(jīng)濟組織立法提供了基本依據(jù)?！稇椃ā访鞔_，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，這是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度?！睹穹ǖ洹访鞔_農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一類特別法人，依法取得法人資格。這兩部上位法已經(jīng)明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對土地等資產(chǎn)和資源行使集體所有權的權利，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法提供了基本的法律遵循。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法亟需規(guī)范的主要內容

現(xiàn)階段開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，不可能一次性解決所有問題，應聚焦實踐需要，有針對性地對若干重大問題作出規(guī)范。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人屬性。主要包括明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織調整范圍、法人財產(chǎn)、對外承擔責任方式、成立變更等方面的獨有特征。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營范圍。主要包括明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能作用、業(yè)務范圍、經(jīng)營活動開展方式等。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員制度。主要包括規(guī)范成員身份取得、喪失的基本條件、一般程序，以及明確成員的權利、義務等。四是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行機制。主要包括規(guī)范成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會等內設機構的產(chǎn)生、職權及議事規(guī)則，明確集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化方式、集體資產(chǎn)管理和收益分配機制等。五是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織扶持政策。主要包括制定支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的財政、稅收、金融、土地、人才等方面的措施。六是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理服務機構。主要包括明確各級集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會及其辦事機構設立、運行、監(jiān)管等方面要求。