基本農(nóng)田保護(hù)與土地的節(jié)約利用初探

□ 李菊英

（壽光市自然資源和規(guī)劃局，山東 壽光 262700）

隨著人口數(shù)量不斷增加、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)以及工業(yè)化進(jìn)程加快，土地日益缺乏，因此應(yīng)該進(jìn)行土地節(jié)約利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)與土地的節(jié)約利用，為合理開發(fā)利用土地提供可靠依據(jù)，創(chuàng)造更多的物質(zhì)財(cái)富，以滿足社會(huì)的需要，并滿足土地整治和保護(hù)的要求，為改善和建立良好的土地生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造條件。

一、基本農(nóng)田概述

（一）基本農(nóng)田內(nèi)涵

基本農(nóng)田指符合國(guó)家規(guī)定，為農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)提供良好環(huán)境，在一定地域范圍內(nèi)能夠滿足農(nóng)作物生長(zhǎng)發(fā)育所需要的土地，其內(nèi)涵包括：在地理上具有適宜的地理?xiàng)l件；在經(jīng)濟(jì)上可以進(jìn)行耕種而不需要耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力去完成基本農(nóng)田建設(shè)所必需物資設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等。

（二）基本農(nóng)田構(gòu)成

從法律的角度來(lái)說(shuō)，援引最新修訂的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》：“（一）經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；（二）有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；（三）蔬菜生產(chǎn)基地；（四）農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田。［1］”

上述提及耕地應(yīng)當(dāng)劃為基本農(nóng)田，應(yīng)占耕地的80%以上。

從土壤的形態(tài)、性狀以及植被關(guān)系角度來(lái)說(shuō)，土地中最低土壤高度、適宜種植作物和灌木植物的土地。其中，土壤深度一般指在土地上進(jìn)行農(nóng)作物生長(zhǎng)所需要的最大土層深度，即農(nóng)作物生存極限所利用土地的面積；對(duì)于林地，它則表示為一定程度林下所能利用空間范圍內(nèi)能夠容納更多作物生長(zhǎng)的土地資源；此外，還應(yīng)滿足基本農(nóng)田正常使用時(shí)對(duì)土地進(jìn)行灌溉等需求，以及必要的防護(hù)林（有名的防護(hù)林當(dāng)屬蘭考的焦桐）、生產(chǎn)路、防火設(shè)施、排澇系統(tǒng)。

二、初探基本農(nóng)田保護(hù)與利用現(xiàn)狀

（一）生態(tài)和建設(shè)的分配不均

我國(guó)工業(yè)、交通、運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展，各行各業(yè)占用土地特別是占用耕地的意愿將增加，導(dǎo)致了生態(tài)用地不足與建設(shè)用地嚴(yán)重缺乏矛盾突出。首先，由于工業(yè)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞；其次，因人們生活水平不斷提高和城市化進(jìn)程加快使得城市環(huán)境污染日益加重等因素，使土地破壞程度加深加劇的現(xiàn)象愈發(fā)明顯，尤其是在農(nóng)村地區(qū)更為顯著［2］。

（二）沒(méi)有建設(shè)良好的土壤環(huán)境

我國(guó)部分地區(qū)存在著耕地使用問(wèn)題，如：不按照承包合同規(guī)定的用途合理利用，擅自將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地轉(zhuǎn)為非耕地，毀田賣土、新建磚窯、堆放固體廢棄物、閑置撂荒；在保護(hù)區(qū)耕地上營(yíng)造成片林和新建擴(kuò)建果園；未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自改變植被結(jié)構(gòu)，從而破壞生態(tài)平衡導(dǎo)致水土流失，影響到基本農(nóng)田土地生態(tài)系統(tǒng)各個(gè)部分之間相互作用協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)，從而給社會(huì)帶來(lái)危害。

（三）對(duì)農(nóng)田保障措施不到位

在我國(guó)現(xiàn)行的土地利用制度中，基本農(nóng)田管理、保護(hù)工作由基層政府組織實(shí)施，并非全國(guó)統(tǒng)一調(diào)配。目前我國(guó)多地仍沒(méi)有建立一套完整的行之有效的農(nóng)田保護(hù)的配套方案，某些基層部門或個(gè)人不按國(guó)家土地法律法規(guī)要求執(zhí)行相關(guān)措施或者隨意使用土地資源，或?yàn)樽非笳?jī)盲目投資建設(shè)基本農(nóng)田等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

同時(shí)，在實(shí)際操作過(guò)程中，政府對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)雖然也很重視，但保護(hù)措施具體實(shí)施落實(shí)不到位，如針對(duì)“退耕還林”類土地?zé)o法進(jìn)行有效管理；另外，對(duì)于部分農(nóng)民為獲得更大收益而將原本少量甚至是閑置在田地中的林地或者草地棄用，從而導(dǎo)致土壤污染嚴(yán)重的行為管理不當(dāng)?shù)?。?duì)基本農(nóng)田保護(hù)的重要性以及必要性宣傳力度不夠，從而導(dǎo)致土地的被浪費(fèi)與被破壞。

（四）異物在本土種植造成土壤破壞

在基本農(nóng)田土地資源的利用中，異物直接或間接地影響土壤環(huán)境。例如，土壤中部分有毒物質(zhì)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)作物死亡；大量具有危害性和不可控制性的植物殘?jiān)?、?dòng)物尸體等易被忽視，從而造成傷害甚至發(fā)生危險(xiǎn)事件。居民未明確遵守土地利用法律法規(guī)且對(duì)其破壞，如：在土地復(fù)墾過(guò)程中私自改變植被類型，從而使原有景觀遭到嚴(yán)重毀壞，大量使用化肥，使異物產(chǎn)生，在此，本文呼吁對(duì)除草劑的使用要十分注意，不當(dāng)使用不但對(duì)野生植物和菌類造成危害，還會(huì)對(duì)土壤產(chǎn)生污染，造成基本農(nóng)田土壤環(huán)境破壞等。

三、基本農(nóng)田保護(hù)與土地的節(jié)約利用對(duì)策

（一）加強(qiáng)土地規(guī)劃

土地規(guī)劃是土地利用總體布局的依據(jù)，在進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)時(shí)，應(yīng)找準(zhǔn)出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)土地管理。在基本農(nóng)田土地利用總體規(guī)劃中，應(yīng)對(duì)土地面積進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，防止土地遭受不合理利用的現(xiàn)象。充分對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)和城市郊區(qū)的建筑布局作出嚴(yán)格規(guī)范；深入加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)措施與城市規(guī)劃相互協(xié)調(diào)一致發(fā)展；務(wù)必有效建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系來(lái)保障基本農(nóng)田能夠得到合理使用等，在土地利用總體規(guī)劃中加以解決，從而使基本農(nóng)田土地資源有效利用，協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)土地節(jié)約利用管理

為提高土地資源的利用率，縣級(jí)人民政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，應(yīng)加強(qiáng)基本農(nóng)田土地節(jié)約利用管理，通過(guò)行政綜合執(zhí)法大隊(duì)進(jìn)行常規(guī)執(zhí)法巡查，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止各種違法占地和毀田取土等違法行為。建立完善合理科學(xué)、有效可行的土地利用制度。對(duì)荒廢土地及時(shí)登記報(bào)備，詢問(wèn)當(dāng)事人使用計(jì)劃，鼓勵(lì)閑散勞力種植拋荒地和完善村集體兜底保障制度，對(duì)那些確實(shí)沒(méi)人種植的拋荒地，由村集體統(tǒng)一種植，統(tǒng)一收獲，確保每一片土地得到合理利用，從而提升農(nóng)田使用率。

1.嚴(yán)格制定節(jié)約管理制度

各級(jí)政府和有關(guān)部門加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和宣傳，在實(shí)施土地利用保護(hù)時(shí)，必須依據(jù)基本農(nóng)田保護(hù)的法律法規(guī)，制定切實(shí)有效措施；在土地節(jié)約利用管理方面，要切實(shí)落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)主體責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)格科學(xué)用地，建立健全土地使用規(guī)劃；執(zhí)行國(guó)家最嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)措施，劃定范圍，控制建設(shè)用地總量指標(biāo)以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等［3］。

2.嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)

對(duì)違法亂紀(jì)、濫用職權(quán)等現(xiàn)象堅(jiān)決杜絕，如：部分地區(qū)政府為招商引資，給予一定程度上的優(yōu)惠政策，吸引某些外資和企業(yè)進(jìn)駐當(dāng)?shù)鼗巨r(nóng)田進(jìn)行開發(fā)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，出現(xiàn)違規(guī)操作行為，從而可能導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)，甚至破壞生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)重的則導(dǎo)致無(wú)法挽回的局面，因此加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田土地節(jié)約利用管理尤為重要。

3.完善土地節(jié)約利用保障

耕地保護(hù)利用是整個(gè)社會(huì)的問(wèn)題，土地涉及國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定等各方面，關(guān)系到國(guó)家根本和子孫后代的生存基礎(chǔ)。國(guó)家在進(jìn)行完善基本農(nóng)田土地節(jié)約利用保障的時(shí)候，必須要建立完善的法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范各級(jí)政府以及相關(guān)部門、單位人員對(duì)基本農(nóng)田土地利用工作需要履行職責(zé)，并通過(guò)制定有關(guān)規(guī)定來(lái)約束各方面行為，比如：劃定和控制基本農(nóng)田土地紅線；建立土地保護(hù)監(jiān)督檢查制度等一系列措施；對(duì)于違反《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定或者是有違法亂紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生的，國(guó)土執(zhí)法等行政機(jī)關(guān)依法追究其責(zé)任并給予處罰，同時(shí)要對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)厲處分，并且嚴(yán)格執(zhí)法力度等，這些都應(yīng)作為重要依據(jù)去執(zhí)行與實(shí)施，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、企業(yè)增產(chǎn)的內(nèi)在要求［4］。

4.加強(qiáng)對(duì)土壤生態(tài)環(huán)境的改善

土壤生態(tài)環(huán)境直接或間接地影響基本農(nóng)田保護(hù)的質(zhì)量。首先，應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行規(guī)劃布局，根據(jù)土地利用總體目標(biāo)和土地資源特點(diǎn)以及當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，合理安排土地?cái)?shù)量、質(zhì)量等指標(biāo)；其次，加快完善相關(guān)法律法規(guī)制度體系，提高違法行為處罰力度與強(qiáng)度，建立健全各項(xiàng)管理措施及規(guī)章制度并加大懲罰力度；最后，在建設(shè)過(guò)程中全力做好土地復(fù)墾工作，通過(guò)對(duì)土壤的改良，使其達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)，推進(jìn)土壤環(huán)境優(yōu)化常態(tài)化，使基本農(nóng)田達(dá)到有效保護(hù)利用狀態(tài)［5］。

四、總結(jié)

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)用地需求量加大，基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)艱巨。土地保護(hù)要因地制宜，從實(shí)際出發(fā)，將土地保護(hù)擺在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略地位上，嚴(yán)格制定土地節(jié)約管理制度，保護(hù)好耕地和基本農(nóng)田，提高耕地質(zhì)量和利用效率；保護(hù)好生態(tài)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；加大宣傳力度，提高民眾意識(shí)觀念等，以改善目前土地利用現(xiàn)狀，促進(jìn)人地和諧發(fā)展。