承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展研究——以安徽省滁州市為例

李志忠

（南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇南京211106）

承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展研究——以安徽省滁州市為例

李志忠

（南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇南京211106）

產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移背景下，隨著承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)程的加快，中西部許多地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)都面臨著較大的潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。課題首先分析了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與環(huán)境潛在風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探究了各地在產(chǎn)業(yè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中各種環(huán)境問(wèn)題頻出的相關(guān)原因，最后在綜合各種原因分析和國(guó)內(nèi)外應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以安徽省滁州市為例，提出了承接產(chǎn)業(yè)過(guò)程中協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的具體路徑。

產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移；環(huán)境污染；環(huán)境保護(hù)；協(xié)調(diào)路徑

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要是指相關(guān)產(chǎn)業(yè)順應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的變化，通過(guò)跨區(qū)域直接投資，把部分或全部產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)從一個(gè)國(guó)家或地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的過(guò)程。近些年來(lái)，特別是《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》出臺(tái)以后，滁州由于各方面的優(yōu)良條件，成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。在東部地區(qū)與中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大梯度差異的背景下，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移無(wú)疑是滁州這樣一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要途徑之一。然而值得注意的是，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)中所包含的部分具有一定污染效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)也會(huì)給環(huán)境帶來(lái)一定的破壞或潛在風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，許多地方頻發(fā)的環(huán)境事件足以說(shuō)明這一點(diǎn)。在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景之下，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)性是一項(xiàng)急待解決的重要任務(wù)和重要課題。

一、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與環(huán)境潛在風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐表明產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一般呈現(xiàn)為梯度轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)區(qū)域中不可避免會(huì)存在高梯度地區(qū)和低梯度地區(qū)。由于生產(chǎn)要素稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與產(chǎn)業(yè)分工的差異，地區(qū)間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)水平上存在一定的階梯狀差距。產(chǎn)業(yè)與技術(shù)存在著由高梯度地區(qū)向低梯度地區(qū)擴(kuò)散與轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。產(chǎn)品生命周期和邊際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移擴(kuò)張等理論認(rèn)為在產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移背景下，高梯度地區(qū)轉(zhuǎn)移出來(lái)的產(chǎn)業(yè)一般都是原地沒(méi)有發(fā)展空間的在產(chǎn)品生命周期中處于衰退期或者停滯期的產(chǎn)業(yè)，或是在高梯度地區(qū)已經(jīng)處于和即將陷于比較劣勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，也即邊際產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)有很大一部分都帶有一定的污染性。通過(guò)產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，高梯度地區(qū)一方面可以從事清潔干凈，污染較少，并且技術(shù)含量高的產(chǎn)業(yè)，另一方面把資源消耗大、不利于本地生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到低梯度地區(qū)，再通過(guò)貿(mào)易向低梯度地區(qū)購(gòu)買需要的清潔、干凈產(chǎn)品。這樣既可以保持與低梯度地區(qū)的技術(shù)差距，又可以延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)的衰退期以便獲取更多的利潤(rùn)，更可以獲取低梯度地區(qū)的廉價(jià)自然資源并向其轉(zhuǎn)移污染產(chǎn)業(yè)。雖然高梯度地區(qū)在向低梯度地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)過(guò)程中，有些企業(yè)通過(guò)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、新產(chǎn)品、環(huán)境管理制度等降低了污染，但從實(shí)際來(lái)看，不少投資者尤其是中小投資者在轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，并沒(méi)有相應(yīng)的污染治理技術(shù)，其給當(dāng)?shù)丨h(huán)境帶來(lái)的破壞是不容忽視的。

從低梯度地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于資金技術(shù)的缺乏，不能像高梯度地區(qū)那樣發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下，其會(huì)利用自然資源、勞動(dòng)力豐富及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低等優(yōu)勢(shì)，加快承接高梯度地區(qū)轉(zhuǎn)移出來(lái)的產(chǎn)業(yè)，這些都為污染轉(zhuǎn)移提供了便利的條件。改革開放以來(lái)，我國(guó)積極承接發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，但是伴隨該過(guò)程的污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象也越來(lái)越為嚴(yán)重。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)可以說(shuō)已進(jìn)入污染最嚴(yán)重的時(shí)期，各種環(huán)境突發(fā)性事件進(jìn)入高發(fā)時(shí)期，群體性環(huán)境事件呈上升趨勢(shì)，這些都與為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展而承接發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有很大的關(guān)系。當(dāng)前，隨著“西部大開發(fā)”、“中部崛起”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的逐步推進(jìn)，一些中西部地區(qū)為了承接更多的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在招商引資過(guò)程中各種優(yōu)惠政策頻出，放寬條件，無(wú)原則地降低進(jìn)入門檻，引入了一些會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境帶來(lái)較大污染的污染密集型產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入后，又沒(méi)有引進(jìn)相應(yīng)的污染治理設(shè)備，不采取控污、治污措施，對(duì)地區(qū)的環(huán)境造成了較大的威脅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000-2010年，中西部地區(qū)工業(yè)污染排放量占全國(guó)的比重不斷加劇，但工業(yè)生產(chǎn)總值或者地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重卻下降了。此種現(xiàn)象表明在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中必須高度關(guān)注產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移中的污染轉(zhuǎn)移。

產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移現(xiàn)象可能會(huì)使污染發(fā)生由點(diǎn)向面的轉(zhuǎn)變，使污染由局部地區(qū)向大范圍擴(kuò)散，使得環(huán)境污染局部好轉(zhuǎn)而整體惡化。在此過(guò)程中如果處置不當(dāng)，將會(huì)給承接地的環(huán)境及人民的生命健康帶來(lái)巨大的危害，對(duì)此必須給予高度警惕。

二、產(chǎn)業(yè)承接地面臨潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的原因探究

伴隨著產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象無(wú)論在國(guó)際還是在國(guó)內(nèi)都有證可尋，造成此種現(xiàn)象的原因值得探究。

（一）企業(yè)的逐利性與短視

資本具有逐利性，追求利潤(rùn)最大化是資本的本質(zhì)屬性。作為理性經(jīng)濟(jì)人的企業(yè)往往會(huì)從自身的成本角度考慮，選擇從環(huán)境管制強(qiáng)度大的地方向環(huán)境管制強(qiáng)度小的地方轉(zhuǎn)移。為了減少設(shè)備資金浪費(fèi)和技術(shù)淘汰，其有時(shí)只考慮眼前的短期利益，會(huì)不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià),抓住欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府對(duì)項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)承接的急切心態(tài),利用給予的政策優(yōu)惠與寬松環(huán)境,將污染處理難度較大、治污費(fèi)用高、污染效應(yīng)嚴(yán)重的企業(yè)轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)。甚至有的企業(yè)為了追求高利潤(rùn),繼續(xù)采用國(guó)家明令禁止的工藝，想盡一切辦法逃避環(huán)境管制,以追求高回報(bào)，而不是通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新等手段，減少污染效應(yīng)，從而為產(chǎn)業(yè)承接地帶來(lái)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府不當(dāng)?shù)陌l(fā)展觀和政績(jī)觀

不少中西部地區(qū)地方領(lǐng)導(dǎo)受財(cái)稅體制、地方財(cái)政、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、考核體制等因素影響，“重發(fā)展輕環(huán)?！钡乃枷敫畹俟?，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)利益，有意或無(wú)意地忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，盲目引進(jìn)資源消耗高、環(huán)境污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，不惜以環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；在招商引資中，不顧國(guó)家關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策和既定的環(huán)境政策與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，競(jìng)相出臺(tái)各種優(yōu)惠的投資政策和拋出更低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的“橄欖枝”來(lái)吸引更多的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，結(jié)果造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)可能達(dá)到甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)規(guī)劃的預(yù)期，而環(huán)保等一些社會(huì)發(fā)展指標(biāo)卻沒(méi)有達(dá)到規(guī)劃的要求，忽視環(huán)境污染的防治，其不但給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境以及人民的生命健康帶來(lái)了巨大的危害，而且又反過(guò)來(lái)影響到中西部地區(qū)未來(lái)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力。

（三）許多產(chǎn)業(yè)承接地產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少明確的定位和規(guī)劃

1.產(chǎn)業(yè)層次低。由于歷史等原因，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)有時(shí)會(huì)沒(méi)有選擇地進(jìn)行招商，重視承接，輕視轉(zhuǎn)型升級(jí),將發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰出的產(chǎn)業(yè)簡(jiǎn)單引入，高科技等先進(jìn)產(chǎn)業(yè)較少、產(chǎn)品檔次低、技術(shù)設(shè)備落后、產(chǎn)值不高、發(fā)展?jié)摿π　?/p>

2.承接產(chǎn)業(yè)缺乏針對(duì)性。產(chǎn)業(yè)承接不考慮外來(lái)投資企業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性是否同本地實(shí)際相適應(yīng)，使得外來(lái)投資在產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系中孤立化，使其與本地企業(yè)之間難以產(chǎn)生分工協(xié)作關(guān)系，產(chǎn)業(yè)配套能力差，難以發(fā)生其對(duì)本地產(chǎn)業(yè)與企業(yè)的帶動(dòng)作用，成效低下。

3.產(chǎn)業(yè)承接無(wú)序惡性競(jìng)爭(zhēng)、同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。中西部許多工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃基本由自己制定，定位模糊，結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)特色不突出，在招商引資中無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象突出，本是相關(guān)的產(chǎn)業(yè)各地爭(zhēng)相發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，導(dǎo)致無(wú)序重復(fù)發(fā)展和惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

4.“集而不群”的問(wèn)題比較突出。園區(qū)發(fā)展主要依靠企業(yè)數(shù)量的增長(zhǎng)，無(wú)暇顧及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使園區(qū)成了一個(gè)框，什么都往里面裝，實(shí)行來(lái)者不拒策略，致使園區(qū)成了什么產(chǎn)業(yè)都存在，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不突出的“雜貨攤”，園區(qū)企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)與技術(shù)關(guān)聯(lián)性較弱，缺乏產(chǎn)業(yè)集群機(jī)制，企業(yè)合作相對(duì)不是很緊密，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目魚龍混雜，關(guān)聯(lián)度不高，產(chǎn)業(yè)特色不明顯，抑制產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)鏈的形成。

（四）中西部環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)低和規(guī)制力度不夠

在我國(guó)，雖然國(guó)內(nèi)環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度統(tǒng)一遵循國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上由于中西部各地所處的發(fā)展階段、實(shí)際狀況不一樣，其針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所采取的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)制力度不盡相同。一般來(lái)說(shuō)，東部或發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境規(guī)制力度明顯高于中西部地區(qū)。在國(guó)家采取越來(lái)越嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻和環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)的背景下，在我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移進(jìn)程中，東部的某些產(chǎn)業(yè)或企業(yè)由于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)高或環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)，不少污染企業(yè)無(wú)法立足。在這種情況下發(fā)達(dá)地區(qū)的某些污染效應(yīng)大的產(chǎn)業(yè)為了逃避環(huán)境治理投入，將目光轉(zhuǎn)向環(huán)境管制力度較小、勞動(dòng)力資源豐富的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而中西部欠發(fā)達(dá)省份仍處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步期，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的欲望較強(qiáng)。特定時(shí)期內(nèi)，中西部地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迫切，對(duì)環(huán)境保護(hù)重視不夠，從而使其在承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，為了承接更多產(chǎn)業(yè)與項(xiàng)目，從而降低環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)實(shí)中，由于不良的政績(jī)觀或經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力等原因，中西部的有些地方對(duì)國(guó)家環(huán)境政策有意無(wú)意實(shí)行“非完全執(zhí)行”策略的現(xiàn)象屢見不鮮。發(fā)達(dá)地區(qū)限制和淘汰的某些污染性產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，會(huì)被中西部地區(qū)開出優(yōu)惠條件所接納；環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面的制度不健全，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作滯后，針對(duì)環(huán)境問(wèn)題的各種獎(jiǎng)罰機(jī)制不完善，環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)和環(huán)境執(zhí)法中的尋租行為時(shí)有發(fā)生；環(huán)保部門和其他部門職責(zé)不清、體系不順，環(huán)境保護(hù)在干部政績(jī)考核體系中還不突出等等。

（五）園區(qū)和項(xiàng)目建設(shè)管控不到位

1.園區(qū)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃與統(tǒng)籌。園區(qū)是承接產(chǎn)業(yè)的主要載體，中西部許多地方的園區(qū)建設(shè)缺乏一套系統(tǒng)科學(xué)的總體規(guī)劃和合理布局,對(duì)區(qū)域內(nèi)資源、環(huán)境產(chǎn)業(yè)構(gòu)成缺少科學(xué)分析，對(duì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)的數(shù)量、規(guī)模、定位等沒(méi)有明確要求,空間布局上存在濫、散的問(wèn)題，園區(qū)建設(shè)遍地開花、散亂無(wú)序、甚至存在開而不發(fā)等問(wèn)題；園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展無(wú)成效，缺少超前意識(shí)，缺少培育大產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群的意識(shí)，產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化、集群化、生態(tài)化程度很低，給有限的土地和環(huán)境資源帶來(lái)了很大的壓力和隱患。

2.產(chǎn)業(yè)承接項(xiàng)目不符合環(huán)保要求。在一些地方，由于受到眼前利益的驅(qū)使，在項(xiàng)目前期調(diào)研階段，對(duì)項(xiàng)目可能引發(fā)的環(huán)境污染問(wèn)題重視不夠，接受一些高能耗、高污染的項(xiàng)目；項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，又受到資金、技術(shù)等條件的限制，無(wú)法減小對(duì)環(huán)境的影響，從而引發(fā)環(huán)境污染問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，許多項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)估不規(guī)范，甚至不履行環(huán)評(píng)審批手續(xù)；項(xiàng)目未批先建，項(xiàng)目“三同時(shí)”驗(yàn)收工作滯后、項(xiàng)目與規(guī)劃及環(huán)評(píng)批復(fù)不相符、項(xiàng)目所在園區(qū)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，項(xiàng)目運(yùn)行后監(jiān)管又不到位等現(xiàn)象比比皆是。由于對(duì)項(xiàng)目引進(jìn)可能造成當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、水表、水土、空氣、生態(tài)及景觀的傷害疏于論證，對(duì)項(xiàng)目引進(jìn)后可能產(chǎn)生的廢水、固體廢料、噪聲等污染缺少科學(xué)分析和應(yīng)對(duì)措施，其對(duì)資源環(huán)境帶來(lái)的影響可想而知。

三、安徽省滁州市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)路徑

隨著承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)程的加快，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大及與之相伴的人口規(guī)模的擴(kuò)大，滁州將和許多其它地方一樣面臨著越來(lái)越大的資源環(huán)境壓力。因而，在示范區(qū)建設(shè)的進(jìn)程中，除了要抓住稍縱即逝的機(jī)遇外，還要正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，防范產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可能帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。要積極探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與防范污染轉(zhuǎn)移的協(xié)調(diào)途徑，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的污染轉(zhuǎn)移降低到最低程度，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）理念上高度重視

資源與環(huán)境問(wèn)題已成為世界各國(guó)必須面對(duì)的關(guān)乎人類生存與發(fā)展的重大問(wèn)題。當(dāng)前，無(wú)論是國(guó)際還是國(guó)內(nèi)都高度重視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。國(guó)際上，氣候變化已成為一個(gè)全球性環(huán)境問(wèn)題，且逐漸演變?yōu)橐粓?chǎng)不同國(guó)家之間的“碳政治”博弈問(wèn)題。在國(guó)內(nèi)，黨的十八大報(bào)告首次單篇論述生態(tài)文明，首次把“美麗中國(guó)”作為未來(lái)生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，把生態(tài)文明建設(shè)擺在總體布局的高度來(lái)論述，把生態(tài)文明建設(shè)擺在五位一體的高度來(lái)論述，提出要把生態(tài)文明建設(shè)的理念、原則、目標(biāo)等深刻融入和全面貫穿到我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程。承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難免會(huì)轉(zhuǎn)來(lái)新的污染源。觀念決定行動(dòng)，思路決定出路。政府決策部門在大力招商引資和承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，要對(duì)伴隨而來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題有深刻的認(rèn)識(shí)，不能片面追求經(jīng)濟(jì)利益，要將人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的理念注入政府的發(fā)展規(guī)劃和基本運(yùn)行軌跡中。在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中必須在理念上樹立環(huán)境保護(hù)意識(shí)，要重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)環(huán)境的利弊研究，趨利避害。趨其利，讓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接迅速改變當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)落后的面貌；避其害，盡量減少其對(duì)環(huán)境的傷害。產(chǎn)業(yè)承接中必須把握一個(gè)原則：絕不以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。要充分吸取發(fā)達(dá)地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),注重節(jié)約資源,重視保護(hù)環(huán)境,堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展的道路,建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì),避免重蹈發(fā)達(dá)地區(qū)“先污染、后治理”的覆轍。在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)不會(huì)削弱滁州市當(dāng)前的發(fā)展勢(shì)頭，而是我市為了順應(yīng)宏觀發(fā)展形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展目標(biāo)和發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的需要，也是順應(yīng)百姓發(fā)展期望的需要，其對(duì)我市提高發(fā)展質(zhì)量，改善人居環(huán)境，提高對(duì)外吸引力，增強(qiáng)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展能力和發(fā)展?jié)摿?，具有重要意義。

（二）按照主體功能區(qū)劃要求,實(shí)施科學(xué)空間管治

有效的空間管治是化解產(chǎn)業(yè)承接中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。和許多進(jìn)入發(fā)展成熟期的其它城市相比，滁州市域面積較大，市域范圍內(nèi)各縣市區(qū)發(fā)展條件和情況較為復(fù)雜，發(fā)展程度還不高，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速擴(kuò)張期和加快承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下，實(shí)施科學(xué)的空間管治，對(duì)在當(dāng)前處于發(fā)展起步期的滁州而言，顯得尤為重要。如果在當(dāng)前空間管治失控或失當(dāng)?shù)脑?，既?huì)浪費(fèi)大量?jī)?yōu)質(zhì)土地資源，又會(huì)為以后的發(fā)展帶來(lái)許多環(huán)境方面的隱患。小城鎮(zhèn)建設(shè)遍地開花的攤大餅式無(wú)序發(fā)展和工業(yè)園區(qū)隨意設(shè)置、擴(kuò)張現(xiàn)象會(huì)帶來(lái)許多資源環(huán)境問(wèn)題。如果起步時(shí)空間資源沒(méi)有管控好，以后調(diào)整起來(lái)將會(huì)非常困難或代價(jià)很大。因此科學(xué)的空間管治對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化處于擴(kuò)張期的我市而言，意義重大。要調(diào)整和完善空間結(jié)構(gòu)，把空間結(jié)構(gòu)調(diào)整納入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中去，著力優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，提高空間利用效率。

做到有效的空間管治，需加快主體功能區(qū)建設(shè)，做好滁州市轄區(qū)主體功能區(qū)劃。黨的十八大報(bào)告提出建設(shè)生態(tài)文明的主要途徑之一是優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，指出優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局的主要途徑是加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。主體功能區(qū)規(guī)劃，是在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，空間結(jié)構(gòu)急劇變動(dòng)的背景下出臺(tái)的。眾所周知，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)和開發(fā)需占用一定空間，要落實(shí)到具體的空間載體上。具體落實(shí)到哪里，是要根據(jù)各地不同的自然條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、環(huán)境承載力、區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、發(fā)展?jié)摿Φ惹闆r的分析來(lái)確定。不根據(jù)具體條件分析盲目在不合適的地方搞工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)會(huì)帶來(lái)許多無(wú)序發(fā)展的問(wèn)題，特別是資源與環(huán)境問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，無(wú)論是過(guò)去，還是現(xiàn)在，這種現(xiàn)象在全國(guó)還是大量存在的。為了避免無(wú)序發(fā)展帶來(lái)的大量資源與環(huán)境問(wèn)題，整治有限的國(guó)土資源，國(guó)家在十一五規(guī)劃中提出了主體功能區(qū)劃的構(gòu)想，它明確了不同區(qū)域的不同發(fā)展方向和開發(fā)強(qiáng)度，推動(dòng)各地區(qū)按照各自主體功能定位來(lái)謀劃發(fā)展。規(guī)劃和建設(shè)主體功能區(qū)的根本動(dòng)因就是通過(guò)對(duì)國(guó)土空間的開發(fā)與保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和管治，可為不同的功能區(qū)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向與布局、環(huán)保要求、城市建設(shè)、城鎮(zhèn)體系的結(jié)構(gòu)和各自規(guī)模等方面內(nèi)容提出重要的參考和決策依據(jù)，從而遏制一些地方政府無(wú)序開發(fā)，嚴(yán)重破壞資源環(huán)境的現(xiàn)象。

主體功能區(qū)劃體現(xiàn)的許多理念特別是國(guó)土空間非均衡開發(fā)理念,是一個(gè)從中央到地方都應(yīng)倡導(dǎo)和堅(jiān)持的發(fā)展戰(zhàn)略,各地應(yīng)在自身管轄的國(guó)土空間范圍內(nèi)引入和體現(xiàn)主體功能區(qū)的戰(zhàn)略理念和政策導(dǎo)向。因而，我市市縣兩級(jí)都應(yīng)借鑒主體功能區(qū)理念做好相應(yīng)的主體功能區(qū)劃。定遠(yuǎn)、鳳陽(yáng)、明光、天長(zhǎng)各自可根據(jù)縣域內(nèi)各地資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，將各自的?guó)土空間劃分為優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止四類主體功能區(qū)（劃分的具體依據(jù)可參照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和各地的實(shí)際情況）。主體功能區(qū)劃之后，縣域內(nèi)各功能區(qū)的任務(wù)和職能就會(huì)有所區(qū)別，相應(yīng)的針對(duì)各功能區(qū)的政策（投資、財(cái)政、土地、產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償、政績(jī)考核等）就不一樣；滁卅全城鎮(zhèn)群區(qū)域可作為一個(gè)整體，在此區(qū)域內(nèi)進(jìn)行類似的劃分。劃分過(guò)程中如果某一類功能區(qū)面積較大，內(nèi)部情況又較為復(fù)雜的話，還可將參照上述劃分方法進(jìn)行二次劃分。

滁州市產(chǎn)業(yè)承接中的產(chǎn)業(yè)空間布局要按照主體功能區(qū)劃的要求,統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)效率和生態(tài)環(huán)境,一方面既要考慮到產(chǎn)業(yè)高效率發(fā)展的布局選擇,另一方面要考慮所選擇布局區(qū)域的生態(tài)環(huán)境承載能力。要統(tǒng)籌規(guī)劃各地產(chǎn)業(yè)布局和各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，通盤考慮，統(tǒng)一規(guī)劃，因地制宜，做好環(huán)境資源的整合，明確區(qū)域的不同功能定位，建立區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作機(jī)制和招商引資項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制,促進(jìn)區(qū)域有序發(fā)展，提高區(qū)域環(huán)境承載能力。

（三）把好市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，設(shè)置生態(tài)屏障

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不是污染轉(zhuǎn)移，要把好技術(shù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移現(xiàn)象和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性表明在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中要避免急功近利、盲目引進(jìn)，不應(yīng)該為了眼前利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。技術(shù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻是阻止污染轉(zhuǎn)移的重要屏障。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入門檻，任由低水平的產(chǎn)業(yè)在各地區(qū)盲目的鋪開或者區(qū)域間產(chǎn)業(yè)盲目轉(zhuǎn)移，將會(huì)導(dǎo)致污染范圍迅速擴(kuò)大。實(shí)踐中，要嚴(yán)格貫徹國(guó)家環(huán)境政策，根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位,制定嚴(yán)格的又能體現(xiàn)不同地方環(huán)境承載力的差別化的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境準(zhǔn)入門坎，同時(shí)建立強(qiáng)有力的實(shí)施保障機(jī)制，確保既定的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)得到切實(shí)有效的貫徹執(zhí)行，有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)承接。要高起點(diǎn)制定生態(tài)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)廢水、廢氣、噪音和固體廢棄物的治理，推進(jìn)污染物總量控制和集中治理能力建設(shè)。要把好如下三關(guān)：

1.把好園區(qū)建設(shè)關(guān)。各類園區(qū)是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要平臺(tái)，要通過(guò)集中的工業(yè)園區(qū)建設(shè),對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督、管理。在園區(qū)選址、進(jìn)園項(xiàng)目、環(huán)評(píng)審批等方面嚴(yán)格把關(guān)，加強(qiáng)園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的監(jiān)督，堅(jiān)決查處各種違法行為。園區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)要做到“三同時(shí)”，即要與園區(qū)同時(shí)規(guī)劃、同時(shí)建設(shè)、同時(shí)投入運(yùn)營(yíng)；推行園區(qū)集中供能（熱）和污染集中治理、集中控制；優(yōu)化園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，要立足自身?xiàng)l件和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)對(duì)產(chǎn)業(yè)定位和未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行調(diào)整、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的企業(yè)落戶園區(qū)，將相同或相關(guān)的產(chǎn)業(yè)形成集群，形成資源環(huán)境共享、產(chǎn)業(yè)污染防治和企業(yè)間的產(chǎn)業(yè)鏈接，推進(jìn)園區(qū)工業(yè)的集群化發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，避免各園區(qū)發(fā)展定位模糊和低水平同位競(jìng)爭(zhēng)，造成資源浪費(fèi)和無(wú)序發(fā)展。

2.把好項(xiàng)目關(guān)。對(duì)引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目要綜合考慮投資額、環(huán)境損害程度、排污治理水平、技術(shù)投入、可持續(xù)發(fā)展可能性等各項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目和投資進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)評(píng)和能耗評(píng)價(jià)。對(duì)污染可能性大的項(xiàng)目必須嚴(yán)格控制數(shù)量，嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。對(duì)那些可能造成環(huán)境污染與破壞，目前又沒(méi)有效治理措施或治理非常困難的項(xiàng)目，無(wú)論投資規(guī)模有多大，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決放棄。對(duì)有利于綠色發(fā)展和環(huán)保的項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施，要在資金、技術(shù)、土地等方面給予支持。

3.把好土地關(guān)。土地是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要支撐條件，項(xiàng)目特別是一些大項(xiàng)目的引進(jìn)，沒(méi)有土地作為支撐合作就難以談起。環(huán)境方面的很多負(fù)面因素就是與土地的不當(dāng)利用密切相關(guān)。傳統(tǒng)的不注重集約經(jīng)營(yíng)的土地利用模式難以為繼。要按照集約用地的原則，合理利用園區(qū)土地。要對(duì)工業(yè)項(xiàng)目供地劃定投資強(qiáng)度、行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)、容積率、建筑系數(shù)等多項(xiàng)硬指標(biāo)，引導(dǎo)企業(yè)充分利用現(xiàn)有土地存量改擴(kuò)建。

（四）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高效、集約式發(fā)展

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支柱和基礎(chǔ)，也是各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題的源頭。產(chǎn)業(yè)承接過(guò)程中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題的化解離不開產(chǎn)業(yè)的高效、集約式發(fā)展。

1.堅(jiān)持錯(cuò)位發(fā)展，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要對(duì)所在區(qū)域科學(xué)分析，有明確的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位，增強(qiáng)承接產(chǎn)業(yè)的針對(duì)性。要根據(jù)自己要素稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì),堅(jiān)持用“錯(cuò)位發(fā)展”的思想指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)承接，進(jìn)行合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與布局，因地制宜,找準(zhǔn)區(qū)域特色,培育發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè),確立優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和惡性競(jìng)爭(zhēng)。滁州下轄各縣市要有選擇地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)承接，形成產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位和功能錯(cuò)位并行，垂直錯(cuò)位和水平錯(cuò)位同步，逐步形成各縣市異質(zhì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在借勢(shì)發(fā)展過(guò)程中不斷培育“錯(cuò)位”競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

2.全力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)由空間集群向功能集約、效益集聚方向轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)發(fā)展一般呈現(xiàn)一個(gè)由外在聯(lián)系到內(nèi)在關(guān)聯(lián)、由低級(jí)向高級(jí)成長(zhǎng)過(guò)程。一般來(lái)講，其進(jìn)程可分為集中、集聚、集群三個(gè)階段。集中，就是企業(yè)在空間上扎堆布局，形成一種低水平基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)外在關(guān)聯(lián)現(xiàn)象，這是產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過(guò)程中的初始發(fā)展階段。集聚，就是在已形成的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的企業(yè)集中布局，沿著主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，形成具有一定水平的產(chǎn)業(yè)內(nèi)在關(guān)聯(lián)度，是產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展進(jìn)程中的必經(jīng)階段。集群，則是更高水平上的產(chǎn)業(yè)集聚，不僅包括主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的扎堆布局，而且還具備相當(dāng)健全的配套產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)完善的分工協(xié)作體系，這是產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的高水平階段，是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的典型特征。產(chǎn)業(yè)承接過(guò)程中，各園區(qū)在規(guī)劃初期，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展就要有集群積聚的意識(shí)，在園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，特別是在招商引資時(shí)，要大力承接龍頭企業(yè)，然后圍繞龍頭企業(yè)嵌入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，從而快速提升產(chǎn)業(yè)集聚水平。各園區(qū)在轉(zhuǎn)型期必須秉承產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展理念，對(duì)現(xiàn)有的園區(qū)和企業(yè)進(jìn)行優(yōu)化提升，保留核心關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，摒棄低端無(wú)關(guān)產(chǎn)業(yè)，并在后續(xù)的招商引資中，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行挑商選資，才能形成專賣店式的發(fā)展模式，改變園區(qū)企業(yè)普遍存在的沒(méi)有關(guān)聯(lián)的“扎堆”，提升產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.高度重視產(chǎn)業(yè)承接中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。打破常規(guī)的承接模式，適當(dāng)堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移反梯度理念,堅(jiān)決杜絕高梯度地區(qū)淘汰的產(chǎn)業(yè)和落后技術(shù)，直接將目光瞄準(zhǔn)優(yōu)質(zhì)、綠色的項(xiàng)目,引進(jìn)帶動(dòng)作用大、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)的核心項(xiàng)目以及關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的配套項(xiàng)目，不允許高消耗、高污染、低附加值的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)入。對(duì)早期“饑不擇食”找來(lái)的那些產(chǎn)品檔次低、技術(shù)設(shè)備落后、發(fā)展?jié)摿π〉钠髽I(yè)進(jìn)行調(diào)整，推動(dòng)以淘汰落后產(chǎn)能和節(jié)能降耗為重點(diǎn)的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性升級(jí)。要加快淘汰和整改產(chǎn)值不高、污染較大又不能有效帶動(dòng)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)和部門，對(duì)高污染的企業(yè)要進(jìn)行治理或直接清理出局，同時(shí)要加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造和新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和加大科技創(chuàng)新力度，全面提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（五）圍繞相關(guān)利益主體充分發(fā)揮相關(guān)機(jī)制的作用，拓展防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的思路

環(huán)境問(wèn)題具有高度的綜合性、復(fù)雜性，任何單一的主體或機(jī)制都完全無(wú)法治理。為實(shí)現(xiàn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，必須充分發(fā)揮相關(guān)利益主體和相關(guān)機(jī)制的作用。就利益主體而言，政府必須真正地落實(shí)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，企業(yè)要強(qiáng)化生態(tài)責(zé)任，公民要樹立環(huán)保意識(shí)，積極參與到環(huán)境保護(hù)之中，從而建立政府主導(dǎo)下的社會(huì)各界共同參與的政策制定和執(zhí)行框架，形成合作共治的格局；就治理機(jī)制而言，要充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制、政府干預(yù)機(jī)制及社會(huì)調(diào)整機(jī)制的綜合作用，運(yùn)用不同手段，全方位構(gòu)建環(huán)境保護(hù)的防御網(wǎng)。

1.發(fā)揮政府在防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中的主導(dǎo)作用。在促進(jìn)和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，政府發(fā)揮著宏觀調(diào)控的主導(dǎo)作用，其在防范產(chǎn)業(yè)承接過(guò)程的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面扮演者關(guān)鍵的角色，要充分發(fā)揮政府權(quán)威性、宏觀性、全面性、集中性的優(yōu)勢(shì)。政府作為主導(dǎo)者，要在制定政策、加強(qiáng)監(jiān)督、嚴(yán)格執(zhí)法方面發(fā)揮作用，要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段進(jìn)行調(diào)控，發(fā)揮政府在環(huán)境管理方面的引導(dǎo)、激勵(lì)、約束、補(bǔ)償和監(jiān)督等功能；要加強(qiáng)對(duì)地方政府的環(huán)境監(jiān)管，明確地方政府的環(huán)境職能與責(zé)任，在考核體系中增加環(huán)保指標(biāo)，改變地方政府由于其經(jīng)濟(jì)利益與承接企業(yè)利益相關(guān)性而縱容污染企業(yè)進(jìn)入或無(wú)視企業(yè)違規(guī)排污的現(xiàn)象；要完善環(huán)境管理體制，治理地方環(huán)境管理部門間“碎片化”問(wèn)題，明確界定地方環(huán)保部門與其它部門之間的職責(zé)權(quán)限，改變相關(guān)環(huán)境管理部門的由于利益沖突、權(quán)力交叉、責(zé)任不清而導(dǎo)致的環(huán)境管理不協(xié)調(diào)現(xiàn)象；政府要將掌握的環(huán)境狀況信息、環(huán)境危害行為和環(huán)境保護(hù)措施等及時(shí)主動(dòng)地向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

2.明確企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的生態(tài)職責(zé)。作為市場(chǎng)主體的企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是導(dǎo)致現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題的主要原因。要明確企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的生態(tài)職責(zé)，包括承接產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)應(yīng)重視環(huán)境問(wèn)題。企業(yè)的環(huán)境責(zé)任的落實(shí)不僅僅是企業(yè)單方面的責(zé)任，也有政府及公民的責(zé)任。政府對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管，公眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。政府要通過(guò)強(qiáng)力的行政管制來(lái)約束企業(yè)環(huán)境行為，通過(guò)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)管制和企業(yè)污染物的排放量來(lái)實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)；加強(qiáng)對(duì)企業(yè)環(huán)境違法行為的責(zé)任追究力度；促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)公開環(huán)境信息，加大對(duì)環(huán)境信息不公開或信息公開不達(dá)要求企業(yè)的處罰力度；建立企業(yè)環(huán)境責(zé)任評(píng)價(jià)體系；發(fā)揮公眾對(duì)企業(yè)的監(jiān)督作用，讓公眾通過(guò)消費(fèi)等手段參與到推動(dòng)企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任的活動(dòng)中來(lái)，讓企業(yè)認(rèn)識(shí)到只有履行環(huán)境責(zé)任，才不會(huì)被市場(chǎng)淘汰。

在動(dòng)用行政、法律等手段推動(dòng)企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的同時(shí)，還要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。命令——控制式的行政手段在環(huán)境保護(hù)方面雖然取得了明顯效果，但其背后的問(wèn)題也日益顯現(xiàn)，如其往往被認(rèn)為是應(yīng)急性而非長(zhǎng)遠(yuǎn)性的措施而缺乏靈活性；措施實(shí)施過(guò)程中隱藏著巨大的成本。市場(chǎng)機(jī)制掌握經(jīng)濟(jì)資源，其具有回應(yīng)型強(qiáng)、效率高、成本低及富有靈活性等特點(diǎn)，其成為激勵(lì)企業(yè)減少排污的動(dòng)力。如何把企業(yè)污染的外部性轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部成本——收益核算系統(tǒng)成為政府與企業(yè)環(huán)境管理協(xié)同機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵。要將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制從企業(yè)外部引向企業(yè)內(nèi)部，從企業(yè)環(huán)保行為的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制入手，設(shè)置科學(xué)合理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段，改變企業(yè)的成本收益函數(shù)，引導(dǎo)企業(yè)將污染控制、節(jié)能減排降耗貫穿于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程。正確設(shè)計(jì)的激勵(lì)政策能夠?qū)ο鳒p污染起到非常明顯的作用。產(chǎn)業(yè)承接地應(yīng)當(dāng)根據(jù)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、企業(yè)的狀況及地方特點(diǎn)靈活運(yùn)用，嘗試將排污權(quán)交易、環(huán)境稅費(fèi)、使用者收費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等在發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工具和手段運(yùn)用到促進(jìn)企業(yè)綠色發(fā)展中去。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)保經(jīng)驗(yàn)證明，依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段，在動(dòng)員企業(yè)環(huán)保資源，鼓勵(lì)企業(yè)環(huán)保行為，提高社會(huì)環(huán)境資源配置效率等方面優(yōu)于純粹的行政管制。

此外，還要鼓勵(lì)企業(yè)自身進(jìn)行環(huán)境管理。支持企業(yè)通過(guò)ISO14000認(rèn)證、環(huán)境審計(jì)、綠色供應(yīng)鏈管理、綠色產(chǎn)品等方式來(lái)進(jìn)行環(huán)境管理。公民、消費(fèi)者、金融機(jī)構(gòu)、政府公共采購(gòu)部門、非政府組織等重要利益相關(guān)者要基于企業(yè)在上述環(huán)保上的表現(xiàn)給予企業(yè)更多的支持，從而根本上改變著企業(yè)自律機(jī)制不足的缺陷和環(huán)境污染治理中政府與企業(yè)間的非合作博弈。

3.發(fā)揮社會(huì)調(diào)整機(jī)制的作用。市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)都存在一定的有效區(qū)域。環(huán)境保護(hù)應(yīng)盡可能避免市場(chǎng)失靈和政府失靈，讓二者發(fā)揮盡可能大的效能。在二者失靈不可避免的情況下必須通過(guò)制度創(chuàng)新，引入社會(huì)調(diào)整機(jī)制，三個(gè)機(jī)制各有所長(zhǎng)，缺一不可。通過(guò)社會(huì)調(diào)整機(jī)制可以喚醒公民的環(huán)境意識(shí)。社會(huì)調(diào)整機(jī)制是以社會(huì)輿論、社會(huì)道德和公眾參與等非行政、非市場(chǎng)行為方式進(jìn)行調(diào)整，如利用環(huán)保群眾運(yùn)動(dòng)和環(huán)境道德輿論去克服環(huán)境污染外部性的負(fù)面效應(yīng)。公眾參與一直是環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)發(fā)展的重要力量，其已成為共識(shí)，它分擔(dān)了政府的跟蹤、檢查等監(jiān)督職能，把污染損失圍堵于源頭上，使環(huán)保更有成效而成本降低。它是對(duì)市場(chǎng)這只看不見的手和政府這只看得見的手的補(bǔ)充、完善、和監(jiān)督，是環(huán)境管理不可缺少的環(huán)節(jié)。承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，沒(méi)有公眾的參與是不行的。要綜合運(yùn)用市場(chǎng)、政府、社會(huì)參與手段，構(gòu)建三足鼎立的制度安排。公眾通過(guò)參與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接區(qū)的社區(qū)管理、成立環(huán)保社團(tuán)、環(huán)境公益訴求、輿論監(jiān)督等方式對(duì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的生態(tài)環(huán)境負(fù)效應(yīng)作出反應(yīng)，增強(qiáng)公眾在促進(jìn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展中的責(zé)任感。政府要保障公眾的環(huán)境權(quán)，積極推進(jìn)公眾的環(huán)境參與。要加強(qiáng)培育公民的環(huán)境教育和環(huán)境意識(shí)，使環(huán)保成為人們的自覺行動(dòng)；鼓勵(lì)公民對(duì)企業(yè)污染進(jìn)行監(jiān)督；保障公民的環(huán)境知情權(quán)，暢通公民的環(huán)保參與渠道，明確公民在環(huán)境保護(hù)中的決策參與，立法參與，事后參與，行為參與等范圍；推動(dòng)環(huán)保組織的發(fā)展，發(fā)揮其在環(huán)保中的積極作用；完善公眾環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)制度等。

（六）建立完善的考核評(píng)價(jià)體系

政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與考核是政府行為的指揮棒。它的合理設(shè)置與否，將直接影響承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的協(xié)調(diào)性。要制定更加切實(shí)可行和責(zé)任清晰的環(huán)境考核指標(biāo)，并將其作為硬性指標(biāo)列入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核之中，從而抑制各級(jí)地方政府在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中片面追求GDP的狹隘政績(jī)傾向,促使其在招商引資、組織地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)自覺考慮環(huán)保因素。

1.要建立健全以綠色GDP為主的政績(jī)考核和官員問(wèn)責(zé)制度。要探索建立綠色GDP核算體系，使經(jīng)濟(jì)核算指標(biāo)能夠反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資源和環(huán)境成本，并將其作為考核地方官員的重要指標(biāo)，從而改變以環(huán)境換發(fā)展的思路。綠色GDP核算體系構(gòu)建上，可以從易于計(jì)算、操作的指標(biāo)著手，如空氣環(huán)境質(zhì)量變化(COD以及二氧化硫等代表性廢氣排放量)、飲用水質(zhì)量變化、環(huán)保投資增長(zhǎng)率、群眾性環(huán)境訴求事件數(shù)量、各部門對(duì)環(huán)保法律法規(guī)的落實(shí)情況、公眾環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)等，再逐步將其完善，使其覆蓋全領(lǐng)域、全過(guò)程。

2.實(shí)行差別化的考核政策。要借鑒主體功能區(qū)劃的理念，根據(jù)各地不同主體功能定位進(jìn)行考核。各地實(shí)際情況不一樣，主體功能定位就不一樣。因此，單純以GDP和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為績(jī)效評(píng)價(jià)與政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)，就有失公允與客觀，其造成的后果就是容易導(dǎo)致?lián)碛胁煌l(fā)展條件的地區(qū)之間在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中盲目攀比，造成資源的無(wú)序開發(fā)和環(huán)境嚴(yán)重破壞。因而，要實(shí)行分類評(píng)價(jià)和考核，如重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的主體功能定位是未來(lái)重要的產(chǎn)業(yè)的承接轉(zhuǎn)移區(qū)和人口集聚區(qū)，對(duì)其應(yīng)優(yōu)先綜合評(píng)判承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的吸引力、工業(yè)化水平、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與質(zhì)量、對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力和人口的吸引力、人口集聚規(guī)模、就業(yè)崗位增量、對(duì)遷入人口履行公共服務(wù)的情況等符合該功能區(qū)主體功能定位的指標(biāo)；限制開發(fā)區(qū)由于不具備大規(guī)模工業(yè)化與集聚人口的條件與吸引力，因而要相對(duì)弱化對(duì)其城鎮(zhèn)化與工業(yè)化水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的評(píng)判，要優(yōu)先評(píng)判它發(fā)展農(nóng)業(yè)所需水、土等資源的保護(hù)狀況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的提高、特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、公共服務(wù)的提供、基礎(chǔ)設(shè)施的改善、外遷人口能力的提高等功能區(qū)面臨的主要問(wèn)題，要把轉(zhuǎn)移支付資金的撥付與解決這些問(wèn)題的考核情況掛起鉤來(lái)，控制轉(zhuǎn)移支付資金流向不符合功能區(qū)發(fā)展要求的項(xiàng)目。

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編輯：林軍

Research on the development of economic development and environmental protection coordination of Chuzhou city in undertaking industrial transfer

LI Zhizhong
（Nanjing university of Aeronautics and Astronautics nanjing jicangsu 211106）

the gradient transfer of industry background,with the accelerated process of undertaking industrial transfer,industrial transfer in many areas of the Midwest are facing greater potential environmental risks.In this thesis,we firstly analyze the undertake the inner relationship between industrial transfer and potential environmental risks,and on this basis,further explores the around in the industry to undertake industrial transfer process in a variety of environmental problems and frequent reasons.Finally,in based on the combination of all the reasons of coping and experience at home and abroad,in Chuzhou City,Anhui Province for example proposed to undertake the specific path of economic development and environmental protection coordination in the process of industry.

industrial gradient transfer；environmental pollution；environmental protection；coordination path

F061.5

A

2095-7327（2016）-07-0050-08

李志忠（1974－），男，安徽滁州人，南京航空航天大學(xué)博士生，中共滁州市委黨校副教授。

本文系安徽省委黨校重點(diǎn)立項(xiàng)課題，立項(xiàng)編號(hào)：AHDXKT2012035。