超大城市基層治理體制如何構(gòu)建

郭煦

對于生活在城市里的人們來說，常常會(huì)遇到各種各樣的問題。這些問題在一定程度上影響著人們的生活體驗(yàn)，也希望被妥善解決——這考驗(yàn)著城市的治理能力。

不同城市由于規(guī)模的不同，面臨的治理難題也各不相同。城市規(guī)模小，在解決難題上就相對容易一些，城市規(guī)模大，治理的難度也就更大。尤其是像北京這樣的超大城市，不僅人口眾多，而且市民的訴求紛繁復(fù)雜，所以遭遇到的難題也更多，這就給北京帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

北京市通過創(chuàng)新體制機(jī)制，深化“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革，并持續(xù)完善“接訴即辦”機(jī)制，在推動(dòng)自身高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，也滿足了群眾的各種利益訴求，解決了一個(gè)又一個(gè)難題，從而構(gòu)建起具有首都特點(diǎn)的超大城市基層治理新格局，讓群眾的生活變得更加幸福。

近年來，國內(nèi)多個(gè)超大城市均以全心全意為人民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，致力于創(chuàng)新體制機(jī)制，讓群眾的操心事、煩心事、揪心事都得到了及時(shí)響應(yīng)，更好地服務(wù)群眾，重點(diǎn)解決群眾遇到的各種難題，不斷提升群眾的滿意度。

北京創(chuàng)新機(jī)制破解難題

滿足百姓訴求，關(guān)乎民生福祉。從2018年起，北京啟動(dòng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革，增強(qiáng)街鄉(xiāng)“吹哨”能力，此后又啟動(dòng)“接訴即辦”改革，將“哨子”交給市民群眾。經(jīng)過幾年實(shí)踐探索，北京逐步構(gòu)建起一套有特色、簡約高效的基層治理體制。

“接訴即辦”就是“一條熱線、一張派單、一份卷子、一套機(jī)制”，即建立全市統(tǒng)一的12345市民服務(wù)熱線受理平臺(tái)，一條熱線聽訴求;實(shí)施“首接負(fù)責(zé)”，建立群眾訴求辦理的閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制，一張派單管到底;建立“三率”考評機(jī)制，一份卷子壓實(shí)各級責(zé)任;建立完善接訴即辦10個(gè)工作機(jī)制，形成一套完備機(jī)制，推動(dòng)超大城市治理精細(xì)化、智慧化。

“接訴即辦”改革推進(jìn)以來，每年有上千萬條群眾訴求。為進(jìn)一步補(bǔ)齊民生短板，“每月一題”在今年又應(yīng)運(yùn)而生：通過對群眾訴求的大數(shù)據(jù)分析，深挖熱點(diǎn)、難點(diǎn)、疑點(diǎn)，“算”出百姓反映最集中的房產(chǎn)證難辦、預(yù)付式消費(fèi)退費(fèi)難等12類主題27個(gè)民生“痛點(diǎn)”、治理堵點(diǎn)，為基層治理精準(zhǔn)畫像?！啊吭乱活}是‘接訴即辦改革持續(xù)深化的產(chǎn)物，通過分類施策、標(biāo)本兼治、滾動(dòng)推進(jìn)、全程督辦，各部門合力解決問題?！北本┦姓?wù)服務(wù)管理局副局長孫舫表示。

《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者注意到，“每月一題”源于“已訴”，但各部門在采取具體舉措中卻更關(guān)注“未訴”，力求做到“未病先治”“未訴先辦”。為何要多走一步？

“坦白說，27個(gè)問題都是難啃的硬骨頭，各有各的難?！北本┦形罡奈釉V即辦改革專項(xiàng)小組辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人說，“接訴即辦”推進(jìn)以來，12345服務(wù)熱線日均接收訴求3萬余件，積累了基層治理的數(shù)據(jù)“富礦”。通過大數(shù)據(jù)分析研判，北京市相關(guān)部門認(rèn)識(shí)到，如果將一些苗頭性的、可預(yù)見的問題提前辦理，就能把風(fēng)險(xiǎn)和矛盾化解在前端，“每月一題”正是主動(dòng)治理、未訴先辦的重要抓手。

以房產(chǎn)證難辦問題為例，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)去年摸清全市存在住宅類歷史遺留不動(dòng)產(chǎn)登記問題項(xiàng)目900余個(gè)，涉及房屋50余萬套，有的問題項(xiàng)目甚至已存在近30年?！安粍?dòng)產(chǎn)登記的歷史遺留問題，多是在城市快速發(fā)展建設(shè)過程中產(chǎn)生的?！北本┦幸?guī)劃自然資源委確權(quán)登記處副處長潘家文說。

不僅是“辦證難”，更多困擾群眾的問題也納入改革計(jì)劃：針對老舊小區(qū)改造推進(jìn)難，創(chuàng)新構(gòu)建“居民出一點(diǎn)、企業(yè)投一點(diǎn)、產(chǎn)權(quán)單位籌一點(diǎn)、補(bǔ)建設(shè)施收益一點(diǎn)、政府支持一點(diǎn)”等“多個(gè)一點(diǎn)”資金分擔(dān)機(jī)制，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與;通過新建、改建、擴(kuò)建、以租代建或鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園等方式，新增普惠學(xué)位4950個(gè);出臺(tái)促進(jìn)分級診療建設(shè)意見，要求三級醫(yī)院為基層預(yù)留號源比例提高至30%以上……

“接訴即辦”推進(jìn)以來，北京市上下各級對群眾身邊的操心事、煩心事、揪心事“聞風(fēng)而動(dòng)”，快速響應(yīng)，僅2020年，就辦理304萬余件民生訴求。然而，要想讓社會(huì)治理達(dá)到超越群眾訴求的理想狀態(tài)，使治理資源與群眾訴求充分匹配，還需要社會(huì)各界的廣泛參與。

從推進(jìn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革到完善“接訴即辦”機(jī)制，再到抓“每月一題”推進(jìn)“主動(dòng)治理、未訴先辦”，北京市堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，壓實(shí)各級黨組織共抓基層治理的責(zé)任，構(gòu)建具有首都特點(diǎn)的超大城市基層治理新格局?！懊吭乱活}”解決民生難題，高興的不僅是老百姓，還有基層干部。

“之前，有的職權(quán)和資源基層并不掌握，有的難題也不是一個(gè)部門負(fù)責(zé)解決。但只要問題不解決，訴求來電就居高不下?！庇谢鶎痈刹刻寡?，以往他們心有余而力不足，有了“每月一題”的高位推動(dòng)，相關(guān)委辦局加入了，有些還從政策層面給予支持，基層負(fù)擔(dān)減輕了，破解難題的底氣也足了。

城市治理是一個(gè)不斷變化、永無止境的命題。可以說，完善城市治理只有“進(jìn)行時(shí)”，沒有“完成時(shí)”。對于北京這樣的超大城市來說，探索永遠(yuǎn)在路上。

明確“首接負(fù)責(zé)制”，杜絕以“這事不歸我們單位管”為理由推諉的可能;要求“限時(shí)辦理”，規(guī)避石沉大海、干等沒信的頑疾……近日，《北京市接訴即辦條例（草案）》正公開向社會(huì)征求意見，這意味著，未來種種機(jī)制創(chuàng)新亮點(diǎn)將以立法形式固化下來，讓群眾“說話有人聽、困難有人幫、事情辦得快”成為常態(tài)。

激活基層治理“末梢神經(jīng)”

交通堵點(diǎn)、環(huán)境整治、物業(yè)糾紛……在國內(nèi)超大城市中，這些民生難點(diǎn)、堵點(diǎn)曾一度困擾著基層工作者。近年來，國內(nèi)多地探索創(chuàng)新，破解超大城市基層治理難題。

基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。改革開放以來，上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得諸多成就，得益于安定和諧的基層基礎(chǔ)。自覺探索這條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路，則始于上世紀(jì)90年代中期的“兩級政府三級管理”。

正式啟動(dòng)“兩級政府三級管理”體制改革18年后，歷史的指針指向了2014年。

這一年，上海市委啟動(dòng)“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”一號課題調(diào)研，調(diào)研歷時(shí)近一年，全市抽調(diào)41人，組成4個(gè)調(diào)研組，圍繞基層體制機(jī)制、基層隊(duì)伍、基層綜合治理、基層服務(wù)保障等方面展開。

從更高層面來看，城市管理者對“社會(huì)”的認(rèn)識(shí)不斷深化，“社會(huì)治理”替代“社會(huì)管理”，被提到了前所未有的高度。社會(huì)治理“核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關(guān)鍵在體制機(jī)制創(chuàng)新”。

2014年底，上海出臺(tái)“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)”“1+6”文件，明確基層治理“重心下移”“權(quán)力下沉”“權(quán)責(zé)一致”“賦權(quán)到位”。這次改革，上海確立了以街道黨工委為領(lǐng)導(dǎo)的一整套區(qū)域化黨建體制;街道取消招商引資，回歸公共服務(wù)、公共管理、公共安全的主責(zé)主業(yè);理順條塊，明確上下級責(zé)權(quán)關(guān)系;建設(shè)以“六中心”為代表的服務(wù)平臺(tái)窗口;加強(qiáng)社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)，讓基層更加有職有權(quán)有物有人。

連續(xù)多年，上海市委每年召開“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)”推進(jìn)會(huì)：抓黨建引領(lǐng)，抓智能化建設(shè)，增強(qiáng)基層隊(duì)伍本領(lǐng)，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”……

社會(huì)治理是國家治理的重要領(lǐng)域，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神，成都市以更加開放的思維推進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理，健全自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，注重發(fā)揮社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)等作用，為廣大市民提供更精準(zhǔn)、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，提升社會(huì)參與發(fā)展治理的積極性和創(chuàng)造力。

清晨7點(diǎn)剛過，家住成都成華區(qū)青龍街道致強(qiáng)社區(qū)的羅秀花拿起塑料袋、鐵鉗出了家門。自從社區(qū)環(huán)境升級改造以來，羅秀花就有了一個(gè)新的身份——“豫府自治服務(wù)隊(duì)”隊(duì)長。致強(qiáng)社區(qū)是一個(gè)集拆遷安置住宅區(qū)和商品住宅小區(qū)為一體的新型城市社區(qū)。轄區(qū)位于成都北大門，作為典型的農(nóng)村拆遷安置社區(qū)，呈現(xiàn)“三多”“三難”的特點(diǎn)：“三多”即遺留問題多、安置居民多、矛盾訴求多;“三難”即城市管理難、社會(huì)綜治難、社區(qū)服務(wù)難。

如何建設(shè)更加和諧優(yōu)美祥和的新型社區(qū)？成都市以創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理新模式為契機(jī)，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，堅(jiān)持“自治、法治、德治”相結(jié)合的“一核三治，共建共享”，深化“小街坊”發(fā)展治理，實(shí)現(xiàn)“小街坊大舞臺(tái)、小空間大集成、小綠地大情懷”的拆遷安置社區(qū)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。

一年以前，在抗擊新冠肺炎疫情的關(guān)鍵時(shí)刻，湖北省武漢市緊緊圍繞“完善城鄉(xiāng)基層治理體系”這一重大課題，以黨建引領(lǐng)為抓手，以機(jī)制創(chuàng)新為突破口，認(rèn)真書寫超大城市社區(qū)治理的武漢答卷。

“全周期管理”是完善城鄉(xiāng)基層治理體系的新理念、新主張，強(qiáng)調(diào)對風(fēng)險(xiǎn)的事前防范，突出源頭治理和早期控制。

作為社會(huì)治理的基本單元，社區(qū)是防范化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的第一道關(guān)口。對于擁有1430個(gè)社區(qū)的超大城市，武漢市以“全周期管理”理念為引領(lǐng)，有效激發(fā)社區(qū)活力，重塑基層治理格局，在構(gòu)建主體更多元、層級更明確、機(jī)制更聯(lián)動(dòng)、邊界更清晰的基層治理體系過程中，多措并舉，同向發(fā)力。

在市級層面，2020年，武漢市把創(chuàng)新基層治理作為“壯腰工程”來抓。市十四屆人大五次會(huì)議1號議案聚焦構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，全市30個(gè)部門、15個(gè)區(qū)凝心聚力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。中共武漢市委十三屆九次全體會(huì)議審議通過了《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，加快推進(jìn)超大城市治理現(xiàn)代化的決定》，進(jìn)一步完善黨委推進(jìn)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，形成城市治理的強(qiáng)大合力。出臺(tái)《關(guān)于深化新時(shí)代黨建引領(lǐng)加強(qiáng)基層社會(huì)治理的意見》“1+5”文件，涉及街道管理、社區(qū)工作者隊(duì)伍、黨員干部下沉社區(qū)、志愿服務(wù)等方面，精心構(gòu)筑武漢社區(qū)治理的“四梁八柱”。

通過強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，著力加強(qiáng)街道統(tǒng)籌職能、社區(qū)減負(fù)提能，職責(zé)清晰、統(tǒng)分結(jié)合、簡約高效的社區(qū)治理新機(jī)制在武漢市逐步形成。

社區(qū)治理好不好，居民最有發(fā)言權(quán)。武漢市從群眾最急最盼的事情著手，以黨建“繡花針”穿起基層治理服務(wù)千條線，創(chuàng)新構(gòu)建服務(wù)群眾機(jī)制，在精準(zhǔn)施策、精細(xì)服務(wù)中有效激活基層治理“末梢神經(jīng)”，用心打通服務(wù)群眾“最后一百米”。

“大城之治”的突破之路

近年來，各地城市治理、社會(huì)治理精細(xì)化水平不斷提升。大城之治，千頭萬緒，關(guān)鍵在于總結(jié)治理規(guī)律。北京如今將一些實(shí)踐證明行之有效的改革探索法制化，對城市中一些事關(guān)民生的共性問題進(jìn)行深入研究、治理，對各地深化城市治理也有重要借鑒意義。

中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、公共管理學(xué)院教授李文釗認(rèn)為，北京市正在制定的《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡稱《條例》），將實(shí)踐中行之有效的改革上升到法律層面，以法律來保障接訴即辦的持續(xù)性?！稐l例》的正式出臺(tái)，必將提升接訴即辦的依法行政水平，使得接訴即辦有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。

《條例》出臺(tái)，對接訴即辦工作提出明確要求，這對基層開展公共服務(wù)來說是一場治理體系的大變革，將讓居民享受到更加便利的公共服務(wù)。

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授王敬波表示，北京市這種多層次、跨部門、跨領(lǐng)域、跨地域的責(zé)任機(jī)制和協(xié)同治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)以公眾為中心建構(gòu)政府回應(yīng)模式，彰顯了以人民為中心的發(fā)展思想。未來要真正發(fā)揮應(yīng)有作用，需將《條例》明確的責(zé)任體系落到實(shí)處，建立起無縫銜接同時(shí)又形成閉環(huán)的協(xié)同治理機(jī)制，使街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)能以一對多形式來協(xié)調(diào)不同部門，同時(shí)不同部門又能形成一種協(xié)同治理的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對公眾訴求的全方位回應(yīng)。

突破之路，近年來，各地城市治理、社會(huì)治理精細(xì)化水平不斷提升。大城之治，千頭萬緒，關(guān)鍵在于總結(jié)治理規(guī)律。

社區(qū)是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石，是黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的“最后一公里”。社區(qū)治理的重要使命就是夯實(shí)政權(quán)的群眾基礎(chǔ)。要從提高黨和國家治理能力、實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化、落實(shí)“四個(gè)全面”、全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略高度，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)社區(qū)治理的重要意義。

有關(guān)專家認(rèn)為，超大城市集成社會(huì)治理要從空間維度上更加突出重心下移。大城治理需要真正從基層開始，頂層設(shè)計(jì)也一定要從底層開始。這次疫情防控的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就在于居村底盤牢牢穩(wěn)住，在于小區(qū)村組、埭頭樓組微治理網(wǎng)絡(luò)充分延伸，確保疫情期間市委、市政府的各項(xiàng)決策部署，在“最后一公里”得到快速響應(yīng)和有力執(zhí)行。因此，在市、區(qū)、街鎮(zhèn)、居村四級聯(lián)動(dòng)中，必須牢牢抓住城鄉(xiāng)社區(qū)這個(gè)核心環(huán)節(jié)，抓住小區(qū)村組這個(gè)新的工作重點(diǎn)，進(jìn)一步下沉工作重心，將精細(xì)治理一貫到底。

在社區(qū)治理中，業(yè)委會(huì)不盡責(zé)、運(yùn)作不透明，物業(yè)服務(wù)不滿意、管理不規(guī)范等已成為居民的“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”“堵點(diǎn)”。

如何創(chuàng)新社會(huì)治理？上海社科院社會(huì)學(xué)所一份研究報(bào)告顯示，切實(shí)創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制，以人為核心，構(gòu)筑起人際和諧的社會(huì)良性秩序，是超大城市深化改革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展中的一個(gè)重大社會(huì)議題。這一新路的深化探索，可以從以下三個(gè)方面取得突破。

首先要以城市基層為依托，在全面實(shí)現(xiàn)“街鎮(zhèn)共治、小區(qū)自治”格局上求突破。社區(qū)和鄰里是城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是讓城市飽含溫情的港灣，更是社會(huì)治理力量的源泉所在?；鶎由鐓^(qū)是離市民最近、社會(huì)問題最突出、居民服務(wù)需求最旺盛的地方，如果服務(wù)好一線居民、治理好基層社區(qū)，特大城市社會(huì)治理就成功了大半。

其次要以制度建設(shè)為核心，在構(gòu)筑政府、市場、社會(huì)三者協(xié)同參與跨界治理機(jī)制上尋求新突破。綜觀西方國際大都市的社會(huì)治理體系，都有一套政府、企業(yè)、市場、公眾相互之間協(xié)同參與、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)機(jī)制，如公私合作伙伴制、政府間協(xié)議、跨部門管理等。全面調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、社會(huì)資源參與社會(huì)治理，提供高質(zhì)量、多元化的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，是創(chuàng)新社會(huì)治理的核心與關(guān)鍵。

最后要以綜合信息平臺(tái)為抓手，在探索特大城市社會(huì)治理大數(shù)據(jù)使用技術(shù)上求突破。一方面，充分借助互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，破除社會(huì)治理中不同部門間的信息孤島問題，在不同層面構(gòu)建多類型的統(tǒng)一化綜合信息平臺(tái)，全面提高整合治理能力和水平;另一方面，現(xiàn)實(shí)與虛擬相結(jié)合，采取大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，在交通、醫(yī)療、救助、流動(dòng)人口等社會(huì)治理領(lǐng)域中，充分挖掘潛藏在民間（民意調(diào)查）和政府部門中的大數(shù)據(jù)，分析特大城市社會(huì)運(yùn)動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律和趨勢，為更加合理地布局城市社會(huì)服務(wù)設(shè)施、提高城市服務(wù)效率和政策有效性等提供便利和依據(jù)。

在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的前提下充分激發(fā)社會(huì)多元治理主體的活力，有助于在更高水平化解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)組織的參與是共建共享共治社會(huì)治理格局的應(yīng)有之義。

國之興衰系于制，民之安樂皆由治。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市治理是重要方面。在城市治理實(shí)踐中，群眾反映的問題構(gòu)成了對城市治理的反饋，只有及時(shí)有效回應(yīng)，才能形成良性互動(dòng)。