天津市濱海新區(qū)應(yīng)急管理中監(jiān)測預(yù)警環(huán)節(jié)發(fā)展脈絡(luò)、作用及展望

唐 瑤，劉 錦，朱玉婷，殷海濤

(1.天津市濱海新區(qū)突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布中心 天津 300457； 2. 天津市農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展服務(wù)中心 天津 300380；3. 天津市濱海新區(qū)氣象局 天津 300457)

0 引言

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國用30年迅速完成了西方國家二三百年走過的道路，中國社會(huì)發(fā)生了轉(zhuǎn)型性社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)性社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷[1-2]。隨著社會(huì)變遷的增速，各層面矛盾增加，導(dǎo)致各類突發(fā)公共事件數(shù)量急劇增加。這就要求政府在應(yīng)急管理層面，重視預(yù)防，加強(qiáng)管理，從根本上應(yīng)對和管控在不同領(lǐng)域、不同層面的矛盾[3]。

理論上，應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)具有5種尺度：社會(huì)變遷、治理轉(zhuǎn)型、政府構(gòu)架、政策體系和運(yùn)行機(jī)制[4]。其中運(yùn)行機(jī)制最能體現(xiàn)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)的中國模式，選此為立足點(diǎn)探索應(yīng)急管理具體環(huán)節(jié)的發(fā)展脈絡(luò)。2007年11月頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，規(guī)定了應(yīng)急管理工作的運(yùn)行機(jī)制：突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動(dòng)(預(yù)防、預(yù)警、發(fā)生和善后)。其中應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建環(huán)節(jié)摸得著、看得見，更容易得到重視，而監(jiān)測預(yù)警環(huán)節(jié)成效低極易被忽略而投入不足。一旦監(jiān)測預(yù)警環(huán)節(jié)被忽視，將導(dǎo)致應(yīng)急處置與救援工作難度增大，通過汶川地震的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，災(zāi)后救援的成本要超過災(zāi)前防御十多倍[4-5]。因此，建立監(jiān)測預(yù)警的長效機(jī)制，對后期工作的救援難度、救援和重建成本的降低、提升應(yīng)對突發(fā)公共事件的軟實(shí)力具有不可忽視的作用。

近年來，天津市濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐步從“高速增長階段”朝“高質(zhì)量發(fā)展階段”轉(zhuǎn)變[6]，但在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間一系列破壞性強(qiáng)、預(yù)知性低的突發(fā)公共事件卻更有可能發(fā)生。因此選取在運(yùn)行機(jī)制尺度下分析濱海新區(qū)應(yīng)急管理工作中監(jiān)測與預(yù)警環(huán)節(jié)的構(gòu)建與作用，對降低突發(fā)公共事件帶來的潛在損失和未來應(yīng)急管理工作發(fā)展具有借鑒作用。

1 天津市濱海新區(qū)監(jiān)測預(yù)警環(huán)節(jié)發(fā)展簡述

1.1 政府架構(gòu)及發(fā)展

2003年以前應(yīng)急管理機(jī)制為“單一災(zāi)害管理+黨委協(xié)調(diào)機(jī)制+部門協(xié)調(diào)機(jī)制”，解決突發(fā)公共事件主要依靠專業(yè)性或兼業(yè)性部門[7]。2003年“非典”事件暴露應(yīng)急管理工作的諸多薄弱環(huán)節(jié)[8]，政府著手提高應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力，2003—2013年成為應(yīng)急管理發(fā)展的黃金十年，形成了樞紐機(jī)構(gòu)抓總+部門協(xié)調(diào)的機(jī)制[7]：2006年天津市成立突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)辦公室，同時(shí)組建了15個(gè)市級專項(xiàng)指揮部，于2013年更名為“天津市人民政府應(yīng)急管理辦公室”；2009年11月，天津市設(shè)立濱海新區(qū)，截止到2010年9月底，成立了濱海新區(qū)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)[9]。黃金十年發(fā)展期間濱海新區(qū)應(yīng)急管理建設(shè)取得了質(zhì)的飛躍，其建設(shè)重心更集中于后期救援與恢復(fù)，對前期防控宣傳建設(shè)相對薄弱，更注重“救”而不是“防”。2013—2021年國家開始重構(gòu)應(yīng)急管理體系，逐步形成綜合化應(yīng)急管理模式和“國安委+黨政同責(zé)+部門協(xié)調(diào)機(jī)制”[7]：2014年9月，天津市突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布中心成立(以下簡稱發(fā)布中心)，2017年1月濱海新區(qū)發(fā)布中心成立；2018年全國開始機(jī)構(gòu)改革調(diào)整， 2018年11月天津應(yīng)急管理局正式掛牌成立，2019年1月天津市濱海新區(qū)應(yīng)急管理局成立。

1.2 濱海新區(qū)監(jiān)測預(yù)警環(huán)節(jié)內(nèi)容構(gòu)建

2003年“非典”事件我國開始意識到應(yīng)急體系對防范突發(fā)公共事件的作用，于“十一五”期間從國家層面建設(shè)突發(fā)公共事件預(yù)警信息權(quán)威發(fā)布系統(tǒng)作為唯一的應(yīng)急平臺[10-11]。2006年12月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》明確指出要建設(shè)唯一的國務(wù)院應(yīng)急平臺——國家突發(fā)公共事件預(yù)警信息權(quán)威發(fā)布系統(tǒng)，作為政府應(yīng)急部門和社會(huì)公眾及時(shí)獲取預(yù)警信息的主要渠道[12]。

根據(jù)中央的“橫向到邊，縱向到底”建設(shè)依托，天津市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)(以下簡稱“發(fā)布系統(tǒng)”)于2014年1月完成了整體規(guī)劃并通過了專家評審。2014年2月，天津市發(fā)展和改革委員會(huì)下發(fā)《市發(fā)展改革委關(guān)于天津市突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)實(shí)施方案的批復(fù)通知》，2015年天津市市級發(fā)布系統(tǒng)完成招投標(biāo)工作、正式開工建設(shè)并投入使用。濱海新區(qū)發(fā)布系統(tǒng)(一期、二期)項(xiàng)目已分別于2015年與2019年在天津市發(fā)布系統(tǒng)的基礎(chǔ)上建成并投入使用。但天津市作為直轄市，“縱向到邊”的建設(shè)只有市—區(qū)兩級，濱海新區(qū)作為國家級新區(qū)地位不同于天津其他區(qū)，發(fā)布系統(tǒng)的縱向建設(shè)也具有其獨(dú)特性。

1.3 濱海新區(qū)突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)

基于濱海新區(qū)的特殊區(qū)位，發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)內(nèi)容除承擔(dān)日常信息發(fā)布外，還需在極端情況下確保市級發(fā)布業(yè)務(wù)的不間斷運(yùn)行，其構(gòu)建須與市級發(fā)布系統(tǒng)相輔相成。因此濱海新區(qū)發(fā)布系統(tǒng)的建設(shè)分為2部分：濱海新區(qū)突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)(發(fā)布系統(tǒng)部分)及天津市突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布中心備份中心(災(zāi)備中心部分)。

濱海新區(qū)突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)(發(fā)布系統(tǒng)部分)實(shí)現(xiàn)了濱海新區(qū)突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布的職能。建設(shè)大屏?xí)滔到y(tǒng)有效提高了各應(yīng)急部門間溝通效率，增加部門間聯(lián)防聯(lián)動(dòng)。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、主機(jī)儲(chǔ)存和服務(wù)器操作系統(tǒng)用于信息的錄入、審核、簽發(fā)、接收、儲(chǔ)存和管理。多手段信息發(fā)布系統(tǒng)部署了發(fā)布系統(tǒng)工作站、傳真、電話、微博、微信、北斗衛(wèi)星、預(yù)警智能盒、預(yù)警大喇叭、LED電子顯示屏和LCD電子顯示屏共計(jì)10種發(fā)布手段；對各應(yīng)急部門預(yù)警信息覆蓋人員群組保持實(shí)時(shí)更新，保證預(yù)警信息在第一時(shí)間精準(zhǔn)發(fā)布，實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息分區(qū)域、分群體、分時(shí)段發(fā)布。

當(dāng)天津市發(fā)布系統(tǒng)出現(xiàn)故障時(shí)，天津市突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布中心備份中心(災(zāi)備中心部分)需在一定條件下進(jìn)行業(yè)務(wù)接管，為天津市整體發(fā)布系統(tǒng)業(yè)務(wù)持續(xù)運(yùn)行提供保證。通過遠(yuǎn)程復(fù)制系統(tǒng)對濱海新區(qū)和市區(qū)的數(shù)據(jù)文件進(jìn)行復(fù)制，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和服務(wù)器操作系統(tǒng)將復(fù)制的數(shù)據(jù)文件實(shí)時(shí)或者定時(shí)復(fù)制到對方的主機(jī)存儲(chǔ)系統(tǒng)中，外呼系統(tǒng)用于滿足濱海新區(qū)個(gè)性化的業(yè)務(wù)定制。

2 天津市濱海新區(qū)監(jiān)測預(yù)警環(huán)節(jié)作用

2.1 政府的第一聲音對災(zāi)害輿論的正確引導(dǎo)

21世紀(jì)以來隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，信息傳播的邊界逐漸模糊，信息流動(dòng)不再受地區(qū)和時(shí)空的限制，這就增加了公眾獲取信息的方式和能力。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)背景下，產(chǎn)生了一種“結(jié)構(gòu)倒置”效應(yīng)：傳統(tǒng)的強(qiáng)勢群體在網(wǎng)絡(luò)上處于弱勢，而傳統(tǒng)的弱勢群體在網(wǎng)絡(luò)上則處于強(qiáng)勢[2]。最終導(dǎo)致那些平時(shí)處于“沉默螺旋”的公眾，在網(wǎng)絡(luò)上參與事件的行動(dòng)廣泛而普遍，且對整個(gè)事件性質(zhì)的評判起到了決定性的作用。

雖然網(wǎng)絡(luò)技術(shù)讓信息交流在快車道上飛馳，但網(wǎng)絡(luò)輿情演化具有不確定性和不可控性[13]。當(dāng)面對突發(fā)事件時(shí)，特別是初期階段事件信息缺失，一旦不受控制的負(fù)面輿論充斥于網(wǎng)絡(luò)，公眾極易被各種零門檻發(fā)布的片面、真假難辨的信息所誤導(dǎo)。錯(cuò)誤的認(rèn)知經(jīng)過匯聚耦合不斷地發(fā)酵致使負(fù)面輿情暴發(fā)，最終事件的真實(shí)性被嚴(yán)重扭曲，政府的公信力被嚴(yán)重質(zhì)疑。

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)引發(fā)的國家與社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性改變，之前的應(yīng)急管理體制難以繼續(xù)維持突發(fā)性事件下制度的穩(wěn)定性和安全性[3]。為構(gòu)建政民互動(dòng)的良性格局，區(qū)政府在治理思維上應(yīng)更注重傾聽民意，引導(dǎo)話語權(quán)，滿足公眾的基本期望[14]。在啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)前區(qū)政府建立持續(xù)的信息發(fā)布機(jī)制，在突發(fā)公共事件潛伏期、暴發(fā)期、緩解期和善后期通過多手段方式及時(shí)有效地向社會(huì)發(fā)布事件權(quán)威信息，真正做到信息發(fā)布“關(guān)口前移”[5]，才能在根源上有效遏制謠言，消除群眾疑惑，發(fā)揮政府和公眾間信息傳播的紐帶作用[12]。

2.2 打破“信息孤島”困境，促進(jìn)信息高效流通

2018年前，應(yīng)急管理機(jī)制在政府各部門間以協(xié)調(diào)為主。但因政府應(yīng)急體系分支眾多、應(yīng)急管理職責(zé)協(xié)調(diào)性差，致使其建設(shè)的政務(wù)信息系統(tǒng)大都是分散且封閉的，部門間存在著不同程度的溝通、協(xié)調(diào)與合作的壁壘，阻滯預(yù)警信息流通[5]。一旦突發(fā)公共事件暴發(fā)，行政壁壘導(dǎo)致部門間信息聯(lián)動(dòng)性差，形成了一個(gè)個(gè)“信息孤島”。一個(gè)個(gè)孤島阻礙了應(yīng)急合力的形成，無法迅速將散落在各個(gè)部門的監(jiān)測信息進(jìn)行歸納和整合，對突發(fā)公共事件的輿情走向不能做出最準(zhǔn)確的預(yù)判。

2018年國家應(yīng)急管理部成立，建立了擁有統(tǒng)一的應(yīng)急管理對象、應(yīng)急管理職責(zé)和應(yīng)急管理程序的國家應(yīng)急管理體系[15]。政府對“防風(fēng)林”的建設(shè)添磚加瓦，區(qū)發(fā)布中心在區(qū)各委辦局、管委會(huì)和街道間建設(shè)的統(tǒng)一的發(fā)布系統(tǒng)，打破“信息孤島”的隔閡，打造“政府第一聲音”，推動(dòng)信息跨部門間共享共用。

3 天津市濱海新區(qū)監(jiān)測預(yù)警環(huán)節(jié)發(fā)展建議

雖然濱海新區(qū)發(fā)布系統(tǒng)已經(jīng)建設(shè)完畢，但實(shí)際運(yùn)行中區(qū)各應(yīng)急部門的預(yù)警信息大部分還是通過本部門固有的發(fā)布渠道進(jìn)行發(fā)布，僅是牽頭建設(shè)系統(tǒng)的氣象部門實(shí)現(xiàn)了發(fā)布系統(tǒng)的業(yè)務(wù)化發(fā)布。并且，區(qū)發(fā)布中心主要的主管機(jī)構(gòu)為氣象部門，作為垂直管理機(jī)構(gòu)跨部門指導(dǎo)地方機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)，聯(lián)動(dòng)效果甚微。這就要求市、區(qū)政府應(yīng)急管理部門充分認(rèn)識到統(tǒng)一發(fā)布信息的重要性和迫切性，對發(fā)布系統(tǒng)應(yīng)用要有統(tǒng)一性，后期維護(hù)要舍得投入，并出臺一系列的規(guī)范預(yù)警信息統(tǒng)一發(fā)布、權(quán)威發(fā)布的可操作性文件[16]。