劉銳遠(yuǎn)
(中共中央黨校 政治和法律教研部,北京 100091)
積分制是傳統(tǒng)治理方式的現(xiàn)代化應(yīng)用。積分在社會(huì)管理中的運(yùn)用并不是新鮮事,人民公社時(shí)期我們就使用工分來(lái)計(jì)算勞動(dòng)量,作為分配勞動(dòng)成果的依據(jù)。雖然工分的運(yùn)用在改革開(kāi)放后已經(jīng)大為減少,但在人事考核和政府績(jī)效評(píng)估中依然廣泛使用項(xiàng)目評(píng)分的方式,以最終得分決定最終的考核名次。從計(jì)分方式上來(lái)看,積分制改變了傳統(tǒng)的手工計(jì)分方式,采用人工信息采集+信息系統(tǒng)計(jì)分的方式,使得個(gè)人積分能夠被數(shù)據(jù)化,拓展了應(yīng)用的廣度;從積分項(xiàng)目上看,積分制不再單純以勞動(dòng)時(shí)間作為積分項(xiàng)目,而是涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、司法、道德、村規(guī)民約、獎(jiǎng)勵(lì)榮譽(yù)等方方面面的內(nèi)容,涵蓋范圍極大擴(kuò)展;在積分的運(yùn)用上,應(yīng)用積分的主體多元化,不同應(yīng)用主體可以在權(quán)限范圍內(nèi)查詢相應(yīng)的積分內(nèi)容。
積分制的表述最早出現(xiàn)在2018 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中,是作為一種扶貧措施被提出來(lái)。在實(shí)踐過(guò)程中,積分制現(xiàn)在已從一種單純的扶貧措施演變?yōu)榛鶎又卫碜ナ?。通過(guò)明確的規(guī)則為具體行為賦予相應(yīng)分?jǐn)?shù),根據(jù)在一定時(shí)間段內(nèi)分?jǐn)?shù)的積累進(jìn)而獲得不同的公共物品和服務(wù)以及集體福利,從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范社會(huì)成員行為的目的,這種治理方式就叫做積分制。積分制是政府進(jìn)行社會(huì)管理的新手段,作為一種管理方式被應(yīng)用到社會(huì)治理中是由行政力量強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)的。基層政府要處理繁重的社會(huì)管理任務(wù),面臨復(fù)雜多樣的社會(huì)問(wèn)題,要解決大量瑣碎零散的糾紛,這些突發(fā)、多元性的基層事務(wù)極大消耗基層資源且難以取得實(shí)效。為了解決這一問(wèn)題,基層政府開(kāi)始尋找社會(huì)治理的抓手,而積分制通過(guò)制定行為量化標(biāo)準(zhǔn)以及積分應(yīng)用方式,同時(shí)通過(guò)大數(shù)據(jù),云計(jì)算將個(gè)人積分進(jìn)行處理后供有關(guān)單位調(diào)取,成功的實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)成員行為的約束,避免了許多問(wèn)題的發(fā)生,也使得政府的管理可以延伸到其所期望管制的各類事務(wù)上,提高了行政管理的效能。
積分制在基層治理中的使用有著一系列的背景。
當(dāng)下社會(huì)道德問(wèn)題表現(xiàn)形式多樣,這些問(wèn)題部分屬于道德范疇,部分屬于道德和法律交織的范疇。對(duì)于涉及道德的問(wèn)題,使用法律手段成本高昂,作用效果難以保證,積分制在解決這類問(wèn)題上有著自身優(yōu)勢(shì)。首先,積分制提供了一種獎(jiǎng)懲的依據(jù),以實(shí)際利益來(lái)引導(dǎo)行為。過(guò)低的積分不僅“丟面子”,也會(huì)影響村民福利、公職人員的考評(píng)和晉升、工商業(yè)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。其次,積分制提供了一種比較標(biāo)準(zhǔn),對(duì)當(dāng)事人造成心理壓力。積分體現(xiàn)道德水準(zhǔn),在共同體中形成口碑和壓力,促使積分落后者努力獲得更多積分。最后,積分制提供了容錯(cuò)空間。社會(huì)成員由于偶然因素發(fā)生了違反道德或輕微違法違規(guī)行為,只要能夠及時(shí)彌補(bǔ)積分,則不會(huì)對(duì)聲譽(yù)和生活帶來(lái)影響,是一種具有補(bǔ)救功能的柔性約束。
首先,近年來(lái),隨著城市化進(jìn)程的深入推進(jìn),農(nóng)村出現(xiàn)空心化現(xiàn)象,使得村莊衰敗,留守老人和留守兒童問(wèn)題突出。其次,取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府呈現(xiàn)出“懸浮型”政府特征,對(duì)鄉(xiāng)村公共事業(yè)關(guān)注程度和投入力度逐漸下降,部分村莊黨組織也出現(xiàn)弱化、虛化、邊緣化的情況,無(wú)法有效進(jìn)行公共管理。農(nóng)村既缺人又缺管理,部分鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)政府缺位、市場(chǎng)遠(yuǎn)離,農(nóng)民無(wú)力的困境。再次,新時(shí)期項(xiàng)目制農(nóng)村供給公共物品與服務(wù)的重要方式在落地過(guò)程中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。圍繞項(xiàng)目落地與收益分配村莊之間和村莊內(nèi)部開(kāi)始了新一輪博弈,這種博弈造成了項(xiàng)目落地困難,鄰里關(guān)系破裂,干群矛盾激化的不良后果。另外,村民選舉糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、醫(yī)療糾紛、環(huán)境保護(hù)糾紛等新型糾紛不斷,矛盾交錯(cuò)滲透之勢(shì),化解難度明顯增大。[1]
非法律形式的社會(huì)規(guī)范主要指的是倫理道德、村規(guī)民約、具有規(guī)范行為作用的傳統(tǒng)、風(fēng)俗、習(xí)慣等地方性規(guī)范。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變和超大規(guī)模的人口流動(dòng),傳統(tǒng)的人際間關(guān)系準(zhǔn)則失去效力,人情逐漸淡漠,利益關(guān)系成為人際關(guān)系的核心。這種關(guān)系不斷破壞著人際間情感紐帶,沖擊既有社會(huì)秩序,僅僅依靠道德和輿論的力量難以有效進(jìn)行約束,社會(huì)規(guī)范形存實(shí)散,公序良俗失效。以權(quán)壓法、以勢(shì)壓理的行為難以得到懲戒,遵紀(jì)守法、行為合規(guī)的“老實(shí)人”往往在生活中吃“啞巴虧”。
過(guò)去“發(fā)展型政府”模式下,政府部門(mén)由于考核指標(biāo)的硬約束加之治理理念及能力落后,將工作重心放在GDP指標(biāo)上,片面追求經(jīng)濟(jì)增速,忽視社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、人文關(guān)懷、公共服務(wù)等其他領(lǐng)域存在的問(wèn)題,積壓了大量的社會(huì)問(wèn)題和矛盾。近年來(lái)隨著治理現(xiàn)代化水平提升,政府日益重視全面履行各項(xiàng)職能,過(guò)去被忽視的“軟指標(biāo)”也開(kāi)始轉(zhuǎn)“硬”,出現(xiàn)了一大批“一票否決”項(xiàng)目。在全面從嚴(yán)治黨和嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究的背景下,政府為了能夠更好完成考核指標(biāo),減少被追責(zé)可能性,也為了滿足新形勢(shì)下社會(huì)治理的需要,追求無(wú)縫隙覆蓋,最大限度執(zhí)行政府決策,維護(hù)社會(huì)秩序的精細(xì)化治理得到多地政府的青睞。積分制作為一種精細(xì)化治理方式開(kāi)始在不少地方得到運(yùn)用。
榮成市地處山東半島最東端,三面環(huán)海,轄12個(gè)鎮(zhèn)、10個(gè)街道、783個(gè)行政村、49個(gè)居委會(huì),66萬(wàn)人。2018年1月,獲得國(guó)家社會(huì)信用體系建設(shè)示范城市稱號(hào),信用建設(shè)工作走在全國(guó)全省前列。
信用積分體系建設(shè)全覆蓋主要包括三方面:一是信用平臺(tái)建設(shè)全面覆蓋。信用平臺(tái)即社會(huì)信用管理系統(tǒng),依靠黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)法人、自然人和村居組織四個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)運(yùn)行,所有行業(yè)領(lǐng)域均被納入信用管理系統(tǒng)的涵蓋范圍中。二是積分對(duì)象全面覆蓋。積分對(duì)象即納入社會(huì)信用體系進(jìn)行積分的成員,既包括個(gè)人,也包括單位和各種社會(huì)組織,基本涵蓋了所有社會(huì)成員。三是信用信息全面覆蓋。信用信息主要是指社會(huì)成員為遵守或者違反有關(guān)行為而需要進(jìn)行的積分增減項(xiàng)目。榮成市通過(guò)編制《社會(huì)信用信息征集目錄》來(lái)明確失信行為與守信行為,并賦予相應(yīng)的分值。該《目錄》既征集違法違規(guī)行為,也征集無(wú)法從法律層面進(jìn)行處罰的失德行為,共涉及600多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)。
信用積分體系建設(shè)的核心任務(wù)是為基層治理提供抓手,榮成市從三方面切入,提升了積分制在治理過(guò)程中的效用。第一,積分與當(dāng)?shù)刂行墓ぷ飨嘟Y(jié)合。為了順利完成一段時(shí)間內(nèi)的中心工作,當(dāng)?shù)貙⑿庞梅e分與中心工作的推進(jìn)相結(jié)合,針對(duì)中心工作的開(kāi)展制定相應(yīng)的信用積分獎(jiǎng)懲規(guī)則,設(shè)立專門(mén)的信用加減項(xiàng)目,進(jìn)行信用積分管理,引導(dǎo)市民行為。第二,積分與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合。為改變從業(yè)者在本行業(yè)的行為與其社會(huì)生活各方面相對(duì)獨(dú)立的狀態(tài),政府各部門(mén)將企業(yè)信息輸入市場(chǎng)主體信用監(jiān)管平臺(tái),經(jīng)營(yíng)者和公眾可以通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)終端掃碼實(shí)時(shí)獲知市場(chǎng)主體信用情況,實(shí)現(xiàn)信用信息、行業(yè)評(píng)價(jià)、執(zhí)法管理、社會(huì)監(jiān)督的可視化。榮成市還建立“紅黑名單”,開(kāi)發(fā)應(yīng)用軟件,直接嵌入各級(jí)各部門(mén)的行政管理和公共服務(wù)辦事流程,實(shí)現(xiàn)自動(dòng)識(shí)別,自動(dòng)對(duì)比,相關(guān)部門(mén)按照聯(lián)合懲戒目錄在指定領(lǐng)域予以約束限制。第三,積分與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合。將積分治理作為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的重要抓手,實(shí)施“文明實(shí)踐+信用”方案,對(duì)900多個(gè)村居組織、19萬(wàn)戶農(nóng)村居民實(shí)施信用積分管理,每村成立信用議事會(huì),配備信息采集員。出臺(tái)了管理辦法:將群眾參加志愿服務(wù)、理論宣講、環(huán)境整治、扶貧幫助、移風(fēng)易俗等26項(xiàng)新時(shí)代文明實(shí)踐活動(dòng)納入信用管理,予以加分;將有損環(huán)境衛(wèi)生、破壞公共秩序、違反文明道德等5個(gè)方面的47種不良行為予以信用減分,有效規(guī)范了農(nóng)民的行為,助推鄉(xiāng)村振興工作的開(kāi)展。
積分本身無(wú)法成為基層治理的抓手,必須將其對(duì)接相應(yīng)的結(jié)果應(yīng)用。在這一方面,信用積分的結(jié)果應(yīng)用既針對(duì)特定人群,又針對(duì)特定公共服務(wù)。在針對(duì)特定人群方面,主要針對(duì)公職人員和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。在黨政管理領(lǐng)域,凡是崗位招考、評(píng)定職稱等社會(huì)管理活動(dòng),必須進(jìn)行信用審查;在發(fā)展黨員、干部遴選等事項(xiàng)上,達(dá)不到A級(jí)的取消資格;信用積分在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域運(yùn)用上,制定了《關(guān)于企業(yè)個(gè)體工商戶在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中使用信用產(chǎn)品的意見(jiàn)》,鼓勵(lì)社會(huì)成員查詢和使用信用信息,防控信用風(fēng)險(xiǎn)。在針對(duì)特定公共服務(wù)方面,相關(guān)部門(mén)在優(yōu)先辦理、降低門(mén)檻、簡(jiǎn)化程序、免交押金4個(gè)領(lǐng)域,推出“信用貸”、“信用閱”、“信用醫(yī)”等107個(gè)守信激勵(lì)產(chǎn)品。在醫(yī)療領(lǐng)域,信用等級(jí)高的享受免費(fèi)體檢、免收住院押金、陪診服務(wù)、手續(xù)容缺辦理等優(yōu)惠。
榮成市的積分制運(yùn)用取得了一系列實(shí)效,有效提升了基層治理的效能。
黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮需要依靠堅(jiān)強(qiáng)有力的黨組織,一段時(shí)間以來(lái),基層黨組織軟、弱、散的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,嚴(yán)重影響黨在基層工作的正常開(kāi)展。[2]十八大以來(lái),全面從嚴(yán)治黨常抓不懈,黨的制度化建設(shè)再上新臺(tái)階。但黨規(guī)黨紀(jì)中存在大量道德性內(nèi)容,黨員履行的好壞難以進(jìn)行有效評(píng)估。榮成市通過(guò)全面從嚴(yán)治黨與積分治理相結(jié)合,將以往難以衡量的黨規(guī)黨紀(jì)進(jìn)行量化,為黨員考評(píng)提供了量化依據(jù)。積分一方面涵蓋黨政各部門(mén)遵守黨紀(jì)法規(guī)、完成工作任務(wù),受到獎(jiǎng)勵(lì)與處罰等事項(xiàng);另一方面涵蓋公務(wù)人員在工作和生活中遵紀(jì)守法、遵守社會(huì)公德等情況,尤其是在對(duì)公職人員進(jìn)行提拔使用上,信用積分等級(jí)作為一票否決因素,成為對(duì)全面從嚴(yán)治黨的主要手段。
政府部門(mén)是進(jìn)行社會(huì)治理的主體,治人者必先自治。榮成市通過(guò)加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè),把信用積分建設(shè)作為推進(jìn)“放管服”改革的重要突破口。正向全面推行“一窗式、一門(mén)式”審批,探索以信用承諾代替行政審批,反向制定國(guó)家工作人員負(fù)面清單管理、黨政機(jī)關(guān)首問(wèn)負(fù)責(zé)制規(guī)定等制度,以信用積分管理規(guī)范各類影響政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的因素,促進(jìn)了政府效能提升。
習(xí)近平總書(shū)記指出,“當(dāng)高樓大廈在我國(guó)大地上遍地林立時(shí),中華民族精神的大廈也應(yīng)該巍然聳立”。公共場(chǎng)域的文明代表著一個(gè)民族的精神成熟。對(duì)文明的真正檢驗(yàn),不在于人口多寡,不在于城市規(guī)模,不在于莊稼產(chǎn)量,而在于看這個(gè)國(guó)家造就出了什么樣的人。榮成市通過(guò)信用積分建設(shè),充分發(fā)揮德治與法治的協(xié)同作用,有效的約束了過(guò)去不好管、管不了的不文明、不道德現(xiàn)象,尤其是在農(nóng)村治理當(dāng)中,部分農(nóng)民思想觀念不到位,文明素養(yǎng)不足,通過(guò)誠(chéng)信積分與村規(guī)民約的結(jié)合,村民行為素質(zhì)有了明顯的提高;信用積分建設(shè)還促進(jìn)了社會(huì)志愿活動(dòng)的開(kāi)展,農(nóng)村與城市社區(qū)的志愿活動(dòng)開(kāi)展的如火如荼。
為了解決基層組織力不足和空心化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題,榮成市將基層治理與信用積分建設(shè)結(jié)合起來(lái),組織村民參加村莊公益活動(dòng),不斷解決村莊治理中的問(wèn)題。一是加強(qiáng)農(nóng)村黨建,黨員除了參加居民征信,還參加紅色征信,實(shí)行雙重信用管理,“雙星級(jí)”考核動(dòng)態(tài)管理,并與年底評(píng)優(yōu)考核掛鉤;二是充分發(fā)揮志愿者服務(wù)隊(duì)的作用,通過(guò)信用加減分激勵(lì)村民自覺(jué)參加村內(nèi)公益事業(yè),如打掃公共區(qū)域衛(wèi)生、出義工、為愛(ài)心食堂提供原材料、廚師等;三是將村規(guī)民約與信用建設(shè)相結(jié)合,村民執(zhí)行村規(guī)民約的情況直接反映在信用積分的多少上,每月定期公布;四是將村民福利與信用建設(shè)掛鉤,信用積分達(dá)到一定條件獎(jiǎng)勵(lì)信用基金,享受村民節(jié)日福利,農(nóng)業(yè)服務(wù)享受優(yōu)惠價(jià),減免電視收視費(fèi)等。
積分制之所以能夠在基層治理中發(fā)揮成效,與其自身的運(yùn)行邏輯密不可分。
積分制的核心是積分設(shè)計(jì)。如何對(duì)特定行為進(jìn)行量是積分治理有效運(yùn)行的前提。以榮成市農(nóng)村居民信用指標(biāo)為例,該指標(biāo)體系分為6大項(xiàng),每一部分都有若干細(xì)化小項(xiàng)。比如“新時(shí)代文明實(shí)踐”大項(xiàng)中,參加“清潔家園·美麗鄉(xiāng)村”活動(dòng)、扶貧濟(jì)困、扶老助孤等新時(shí)代文明實(shí)踐志愿服務(wù)時(shí)間累計(jì)達(dá)4小時(shí)的得1積分;“村居管理”大項(xiàng)中,舉報(bào)違法制售、生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品等有重大貢獻(xiàn)的,計(jì)30個(gè)積分;“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”大項(xiàng)中,受國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)的計(jì)100積分;“國(guó)防建設(shè)”項(xiàng)中,適齡青年主動(dòng)參軍入伍的計(jì)5積分。從積分設(shè)置上看,涉及獎(jiǎng)項(xiàng)榮譽(yù)、國(guó)家政策方針的積分賦值一般都較高;涉及國(guó)家法律法規(guī)和地方性政策、本地村規(guī)民約的,積分次之;涉及社會(huì)公德類的,積分相對(duì)較低。這種安排將引導(dǎo)居民行為向符合國(guó)家政策方針和遵紀(jì)守法方向發(fā)展作為主要目標(biāo),將引導(dǎo)居民遵守本地政策、規(guī)范作為重要目標(biāo),將規(guī)范居民社會(huì)公德作為常態(tài)性目標(biāo)。
城市居民自治與農(nóng)村村民自治是我國(guó)基層民主的重要形式,也是基層治理的主要制度載體。如何通過(guò)自治實(shí)現(xiàn)善治,將自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家政策的落實(shí)結(jié)合起來(lái)是基層治理的關(guān)鍵問(wèn)題。積分項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置除了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以外,各社區(qū)還可結(jié)合自身情況增添自選項(xiàng)目。積分的產(chǎn)生、核定、采集,評(píng)估以及結(jié)果的運(yùn)用方案都是村民通過(guò)各種會(huì)議在討論和實(shí)踐中逐步制定和完善出來(lái)的。每個(gè)社區(qū)在具體制度設(shè)計(jì)上充分征求成員意見(jiàn),并經(jīng)由村民/居民代表大會(huì)表決通過(guò),更能反映社會(huì)成員的意見(jiàn)和利益訴求,使社會(huì)成員主動(dòng)認(rèn)可和遵循。同時(shí),集體討論基礎(chǔ)形成的積分制定和積分規(guī)則更加適應(yīng)本地具體情況,可以更好的嵌入具體的文化、習(xí)俗和民情中,增強(qiáng)了制度的可操作性。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的利益至上和道德滑坡不斷侵蝕著傳統(tǒng)社會(huì)賴以維系的道德紐帶。優(yōu)秀的道德規(guī)范、公序良俗失效,部分“不講理”、“不道義”行為讓人無(wú)可奈何。[3]積分制的建設(shè)有效的扭轉(zhuǎn)了這種道德滑坡的趨勢(shì)。每位社會(huì)成員都受到信用積分的監(jiān)督,通過(guò)公布誠(chéng)信行為與信用積分使得無(wú)人能夠逃避其他人的審視與評(píng)價(jià)。社區(qū)中形成了一種對(duì)誠(chéng)信行為的評(píng)價(jià)氛圍,對(duì)當(dāng)事人造成輿論壓力。信用積分少的成員難免感到在社區(qū)中丟了面子,甚至影響到家庭成員的口碑,迫使他們迅速改善自己的行為。依靠公開(kāi)積分形成道德評(píng)價(jià)的氛圍使得社會(huì)成員在采取行動(dòng)時(shí)有了無(wú)形的約束,從而盡可能地多做好事,少做壞事。
積分制作為基層治理的抓手,核心訴求就是能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理。單純的積分計(jì)算與公示可以在道德層面上對(duì)社會(huì)成員的行為進(jìn)行引導(dǎo),但物質(zhì)層面的獎(jiǎng)懲則對(duì)社會(huì)成員行為更具有實(shí)質(zhì)性的約束。通過(guò)公職人員任免、提供商家信用信息查詢、提供信用報(bào)告、簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)辦理流程、提供獎(jiǎng)勵(lì)性公共物品和服務(wù)等方式,使得社會(huì)成員不得不對(duì)信用積分重視起來(lái),努力為自身獲得更多的積分,從而在職業(yè)和日常生活領(lǐng)域避免出現(xiàn)明顯的劣勢(shì),盡可能獲得更多的優(yōu)勢(shì)和便利。而獲得更多信用積分的過(guò)程就是貫徹國(guó)家方針政策、法律法規(guī)、地方政策、社會(huì)公德的過(guò)程。
積分制雖然在約束機(jī)制上依賴道德,然而其有效性不僅僅來(lái)自與道德約束,更來(lái)自行政力量。首先,積分項(xiàng)目的設(shè)置體現(xiàn)地方政府的意愿。積分項(xiàng)目既涉道德,也涉及地方政府政策和各項(xiàng)工作的內(nèi)容,積分從其設(shè)置開(kāi)始就帶有明顯的行政痕跡。其次,單純的道德壓力約束性不足,政府部門(mén)對(duì)信用積分制定相應(yīng)結(jié)果應(yīng)用,在涉及社會(huì)成員的切身利益方面通過(guò)行政力量施加影響,這種行政管理方式強(qiáng)化了積分治理的有效性。最后,地方政府進(jìn)行積分制實(shí)踐的主要目的是為了提升治理能力,解決本行政區(qū)域內(nèi)的各類問(wèn)題,更好的管理社會(huì)。正是這種道德與行政相結(jié)合的方式一方面彌補(bǔ)了行政力量覆蓋不足、缺乏行動(dòng)抓手的困境,另一方面賦予道德手段更大的強(qiáng)制力,使得其可以更切實(shí)效的規(guī)范社會(huì)成員的行為。
積分制雖然具有一系列的優(yōu)點(diǎn),但在基層實(shí)踐中仍然還存在需要完善之處。
通過(guò)信用信息獲取積分過(guò)程中,一是按照《征信業(yè)管理?xiàng)l例》,地方政府建設(shè)信用信息服務(wù)平臺(tái)與《征信業(yè)管理?xiàng)l例》建設(shè)主體的要求相矛盾;二是《征信業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定,采集和應(yīng)用個(gè)人征信信息必須要獲得征信主體授權(quán),并取得其書(shū)面同意,此規(guī)定在實(shí)際操作過(guò)程中面臨諸多困難。[4]收集的信息很難說(shuō)全部獲得了征信主體的授權(quán)和書(shū)面同意。但不論是否以征信作為積分的依據(jù),政府在為積分進(jìn)行信息收集時(shí),必須保證信息采集的合法性。
積分制必然需要獲取公民信息作為積分依據(jù)。信息獲取后的安全尤為重要。雖然信息系統(tǒng)設(shè)置了必要的防護(hù)和權(quán)限,但系統(tǒng)一旦被攻擊,就可能出現(xiàn)信息泄露風(fēng)險(xiǎn)。首先,在積分的使用方面,政府部門(mén)作為最主要的信息使用者,必須保證是出于公共目的和社會(huì)共同利益對(duì)信息進(jìn)行使用,防止信息成為政府部門(mén)對(duì)特定群體進(jìn)行不公正對(duì)待的依據(jù),防止個(gè)人通過(guò)權(quán)力及關(guān)系非法獲取他人敏感信息和商業(yè)機(jī)密,只在必要限度內(nèi)最小范圍的采集信息。其次,積分的結(jié)果運(yùn)用上,對(duì)社會(huì)成員采取的限制措施必須符合法律規(guī)定,不得任意而為。
積分制的可持續(xù)性既依賴積分制自身能否在實(shí)踐中不斷發(fā)揮優(yōu)勢(shì),自我完善,也依賴經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、輿論等因素的支持。因?yàn)榉e分涉及到公民的榮譽(yù)以及公民獲取公共服務(wù)的全面性、便捷性和經(jīng)濟(jì)性,與公民切身利益密切相關(guān),一旦在出現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)傷及群眾的切實(shí)利益,破壞積分制工作的正常進(jìn)行。因此,不僅要嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章文件規(guī)定,更要積極聽(tīng)取群眾的意見(jiàn),及時(shí)對(duì)積分制進(jìn)行調(diào)整和完善,解決實(shí)際工作中遇到的問(wèn)題,使得積分制切實(shí)得到群眾的認(rèn)可。首先,在積分制的保障方面,積分制由于數(shù)據(jù)量巨大,對(duì)接窗口復(fù)雜,需要專業(yè)的信息系統(tǒng)進(jìn)行支持。而信息系統(tǒng)的建設(shè)和維護(hù)所費(fèi)不貲,在后續(xù)的資源投入上,地方政府需要衡量自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,確保財(cái)政能力和支持力度能夠維持積分制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其次,社會(huì)輿論方面,作為一種新生事務(wù),積分制必然面對(duì)一系列質(zhì)疑,特別是其對(duì)公民信息的廣泛收集可能引發(fā)嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,能否經(jīng)得起輿論的批評(píng)與檢驗(yàn)同樣關(guān)系到積分制的存續(xù)。
積分制在地方實(shí)踐過(guò)程中,必然面臨合理性的問(wèn)題。積分制建設(shè)工作處于探索階段,缺乏經(jīng)驗(yàn)一方面為創(chuàng)新提供了空間,另一方面也必然帶來(lái)一定的不合理內(nèi)容。保證積分制能夠不斷合理起來(lái),才能充分發(fā)揮其有效性。例如,何類行為應(yīng)當(dāng)納入積分指標(biāo)體系,各類內(nèi)容占比多少,具體的積分細(xì)則如何產(chǎn)生;政府各部門(mén)間如何制定配套文件,如何相互配合;由于疏忽、出差、留學(xué)、搬家、住院乃至糾紛引起的積分爭(zhēng)議如何處理,都需要不斷優(yōu)化。一要聽(tīng)取專家學(xué)者的意見(jiàn),從專業(yè)角度進(jìn)行設(shè)計(jì);二要聽(tīng)取各部門(mén)和群眾意見(jiàn),將實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題認(rèn)真討論,制定合理對(duì)策;三要充分考慮群眾的接受程度,避免硬性推廣,探索出適應(yīng)當(dāng)下中國(guó)具體民情的積分制方式。在積分統(tǒng)計(jì)時(shí)要盡到足夠提示、通知責(zé)任,提供充足便捷的補(bǔ)救渠道;慎重納入積分指標(biāo)體系的項(xiàng)目,完善已經(jīng)有賦分項(xiàng)目的指標(biāo)項(xiàng),取消不合理項(xiàng)目。
在積分制建設(shè)中,積分項(xiàng)目的設(shè)定涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、司法、社會(huì)生活方方面面,覆蓋幾乎全部人群,不僅有涉政策、法律、道德項(xiàng)目,更有遵守地方政府管理的項(xiàng)目。國(guó)家政策和法律法規(guī)經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的制定程序,是黨的主張和人民意志的結(jié)合,納入積分體系無(wú)可厚非;道德有社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),有民意作為基礎(chǔ),可以選擇性納入積分體系。但是,積分制容易為地方政府跳開(kāi)法律約束提供途徑,即雖然不能通過(guò)法律手段來(lái)約束社會(huì)成員,但可以在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、日常生活、公共服務(wù)和個(gè)人名譽(yù)上對(duì)不配合政府行為者進(jìn)行行政懲罰或者依靠自治組織進(jìn)行懲罰。政府部門(mén)可以把幾乎任何項(xiàng)目納入積分體系中,使積分制可能成為政府全面監(jiān)控和管制社會(huì)成員的工具,基層群眾自治也可能被行政力量吞噬。政府要解決問(wèn)題,必須擁有強(qiáng)大社會(huì)事務(wù)管理的能力,而這種能力必須有邊界,在有效管控和過(guò)度用權(quán)之間達(dá)成平衡。國(guó)家層面必須對(duì)地方進(jìn)行的積分制實(shí)踐進(jìn)行必要干預(yù),設(shè)置紅線,以維護(hù)社會(huì)成員必要的自由空間和合法權(quán)益,避免“行政之惡”,即地方政府為了實(shí)現(xiàn)“正義”的目標(biāo)而不擇手段,為了實(shí)現(xiàn)“善”的結(jié)果而不惜使用“惡”的手段。[5]
綜上所述,積分制在基層治理的實(shí)踐中取得了一系列的成效,在基層黨建、政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)文明程度提升等方面都發(fā)揮了積極作用,為基層治理提供了新的抓手。但作為一種新的基層治理實(shí)踐,積分制在積分收集和使用、可持續(xù)性和設(shè)計(jì)的合理性方面都存在繼續(xù)優(yōu)化的空間。只有不斷探索,在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),彌補(bǔ)不足,積分制才能夠在基層治理中發(fā)揮更大的作用。