系統(tǒng)視角下中國(guó)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展趨勢(shì)研究

張愛(ài)國(guó)　黃冉　陳國(guó)鷹　李安定　張義明

摘要：借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)中國(guó)構(gòu)建系統(tǒng)性更強(qiáng)、精細(xì)度更高的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系，是實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量不斷改善的核心抓手。綜述和對(duì)比分析了美國(guó)與中國(guó)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)展歷程，結(jié)果表明：美國(guó)已經(jīng)形成了基于流域的系統(tǒng)管理模式;中國(guó)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系由分散的點(diǎn)源治理向系統(tǒng)協(xié)調(diào)的管理模式轉(zhuǎn)變，但在轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在單一治理手段不足、排放限值不斷加嚴(yán)和現(xiàn)有重要制度整合缺位等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，基于大清河流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定的新思路以及水環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展深度融合的要求，提出了中國(guó)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)展方向：在總體層、核心層和支撐層應(yīng)體現(xiàn)“治、用、?！本C合治理體系的系統(tǒng)思維，不斷完善水污染物排放限值制定的技術(shù)評(píng)估體系，逐步健全總量控制制度、排污許可證制度和水權(quán)交易制度。

關(guān)鍵詞：水污染物; 排放標(biāo)準(zhǔn); 排放限值; 系統(tǒng)治理; 大清河流域

中圖法分類號(hào)： X52

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.10.006

0引 言

水污染物的大量排放，導(dǎo)致了水資源匱乏和水生態(tài)破環(huán)，中國(guó)的水污染問(wèn)題逐漸凸顯[1]。如何完善水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)科學(xué)施策實(shí)現(xiàn)水污染物減排和水環(huán)境質(zhì)量改善已成為學(xué)者研究的重點(diǎn)[2-3]。水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是水資源優(yōu)化配置、人民生活健康水平和國(guó)家環(huán)境管理水平的綜合體現(xiàn)[4-5]，其本質(zhì)是控制點(diǎn)源污染物排放并達(dá)到保護(hù)水質(zhì)的核心目標(biāo)[6]。水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的不斷出臺(tái)，是水污染物排放管理領(lǐng)域管理思路演變和發(fā)展的體現(xiàn)。

前人關(guān)于完善水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的研究主要是從2個(gè)方面展開：

（1） 著重分析中國(guó)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展特點(diǎn)并提出問(wèn)題和建議，主要是基于規(guī)范分析方法對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系自洽、前后一致性、與水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的銜接、可操作性[2]，標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)、污染物項(xiàng)目以及排放控制水平[7]，標(biāo)準(zhǔn)的制定思路和投資成本[3]等問(wèn)題展開研究。

（2） 從治理的技術(shù)角度為完善排放標(biāo)準(zhǔn)的制定打下了基礎(chǔ)，例如，學(xué)者們針對(duì)水污染現(xiàn)狀、標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)、污染因子和限值確定 [8]，水環(huán)境容量的分析[9]、水污染物排放量預(yù)測(cè)[10]等方面進(jìn)行了大量的研究。

現(xiàn)有研究為排放標(biāo)準(zhǔn)的完善提供了眾多思路，但隨著水污染治理、水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)“三水共治”需求的迫切和目標(biāo)的確立，現(xiàn)有文獻(xiàn)著重通過(guò)探索污染處理技術(shù)以改善排放標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)化的綜合目標(biāo)并不完全契合，對(duì)于水污染治理、水資源回用和水生態(tài)保護(hù)三者的系統(tǒng)作用不夠重視，缺乏從管理的角度對(duì)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)性分析。

同時(shí)，目前，中國(guó)水污染老債新賬疊加共存，呈現(xiàn)出復(fù)合型、結(jié)構(gòu)型和壓縮型特點(diǎn)[11]，生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能受損，特定流域的精細(xì)化管理仍存在突出問(wèn)題，流域水污染防治工作的復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性沒(méi)有改變，生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍處在壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期[12]。基于此，有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)需要在制定方法上進(jìn)一步體現(xiàn)科學(xué)性、適用性和系統(tǒng)性[13]。同樣的，未來(lái)流域水污染防治應(yīng)采取綜合措施進(jìn)行控制，應(yīng)以源頭減排為根本、末端治理為基礎(chǔ)，以水循環(huán)的良性修復(fù)、流域水管理體制與保障等過(guò)程管理為保障，系統(tǒng)協(xié)同促進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量改善[14]。在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)修訂中這一需求也逐漸顯現(xiàn)，有學(xué)者分析了歐盟食品加工制造業(yè)污染防治經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為中國(guó)對(duì)該行業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的修訂應(yīng)該注重凸顯全過(guò)程的污染控制理念，增強(qiáng)產(chǎn)排污分析的科學(xué)性、系統(tǒng)性和改進(jìn)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)置[15]。因此，如何進(jìn)一步加強(qiáng)排放標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)性以達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，就成為亟待探索的問(wèn)題。

基于此，本文通過(guò)綜述和對(duì)比分析中美兩國(guó)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系的系統(tǒng)特征，發(fā)現(xiàn)了中國(guó)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，同時(shí)，結(jié)合中國(guó)大清河流域最新的管理理念和發(fā)展實(shí)踐，探尋中國(guó)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系在目標(biāo)層、實(shí)施層和支撐層的發(fā)展趨勢(shì)。本研究試圖通過(guò)降低污染防治成本并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減排來(lái)降低水污染反彈的可能性，以實(shí)現(xiàn)水污染物連續(xù)達(dá)標(biāo)排放。

1中美水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展特點(diǎn)

1.1美國(guó)的流域系統(tǒng)管理模式

美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了“先污染，后治理”的發(fā)展路徑，20世紀(jì)60年代開始，它們對(duì)流域的使用開發(fā)開始逐漸轉(zhuǎn)向水環(huán)境治理。水環(huán)境治理歷程大致分為污染的初期治理、污染源控制與治理、水體的生態(tài)修復(fù)和流域尺度的系統(tǒng)治理修復(fù)。

美國(guó)的水污染控制始于河流和港口法案的出臺(tái)，經(jīng)過(guò)《聯(lián)邦水污染控制法》《清潔水法》（CWA）的實(shí)踐應(yīng)用和多次修訂，形成了以國(guó)家污染物消除制度（NPDES）為核心的水污染物排放控制體系，其水質(zhì)管理對(duì)象分為工業(yè)點(diǎn)源和市政污水處理廠點(diǎn)源，而非點(diǎn)源的排放控制主要有最佳管理措施（BMPs）等手段。美國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)是以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主，由美國(guó)環(huán)保署統(tǒng)一制定基于技術(shù)的排放限值（TBELs）;點(diǎn)源的排污許可證除了根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)確定TBELs，還要在單一點(diǎn)源的基礎(chǔ)上計(jì)算基于水質(zhì)的排放限值（WQBELs）且兩者比較取其嚴(yán)。TBELs需要綜合考慮工業(yè)類別，主要是子類別內(nèi)的技術(shù)、工藝、經(jīng)濟(jì)可達(dá)性等因素所制定的限值。一般來(lái)說(shuō)，要求企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)條件下可以支持的最嚴(yán)格的排放水平，也是對(duì)污染源的最低排放要求，被稱為排放限值導(dǎo)則（ELGs）;WQBELs在很多情況下不考慮達(dá)到限值的成本，主要依據(jù)受納水體的指定用途、相應(yīng)的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)目標(biāo)，通過(guò)建立水環(huán)境模型，計(jì)算排放源周邊混合區(qū)邊界污染物濃度以確定限值，且隨著受納水體的現(xiàn)狀和用途實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整 [16]。

美國(guó)的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系體現(xiàn)了水環(huán)境質(zhì)量改善的綜合管理理念，如圖1所示。20世紀(jì)60年代，美國(guó)進(jìn)行污水治理的同時(shí)就已開始考慮再生水的回用問(wèn)題，并與排放限值的制定充分結(jié)合[17];80年代后的30 a間，美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)近4倍、人口增長(zhǎng)約34%，耗水總量卻幾乎為零增長(zhǎng);80～90年代，美國(guó)對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)流域的整體修復(fù)和保護(hù)，如密西西比河、伊利諾伊河?；诹饔虻呐盼墼S可管理，考慮到流域的水文、氣象條件，水質(zhì)目標(biāo)和所有污染源的相互影響及其疊加效應(yīng)，當(dāng)TBELs和WQBELs不能使水質(zhì)達(dá)標(biāo)時(shí)，就需制定日最大污染負(fù)荷管理（TMDL）計(jì)劃，將污染負(fù)荷在具體流域內(nèi)相關(guān)點(diǎn)源和非點(diǎn)源間進(jìn)行分配，以此建立基于排放標(biāo)準(zhǔn)和流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)雙重約束的流域性NPDES[18-19]。美國(guó)排放標(biāo)準(zhǔn)的制定遵循的是反倒退和反降級(jí)的原則，不允許當(dāng)前的水體水質(zhì)退化和降級(jí)，應(yīng)該得到保護(hù)和維持，但并非采取“一刀切”的排放限值，在滿足原則的基礎(chǔ)上，排污者可以申請(qǐng)適當(dāng)降低排放要求。在上述過(guò)程中，以政府、單設(shè)政府機(jī)構(gòu)、非政府組織、企業(yè)和公民為中心的合作治理方式發(fā)揮了重要作用，主要表現(xiàn)為府際合作治理和公私合作，典型模式為州際協(xié)議、央地合作、水權(quán)和水權(quán)交易[20]。相應(yīng)地，行政管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥?lián)邦環(huán)保署-州政府-州環(huán)保署-流域水質(zhì)管理局-污染源”的直線型管理模式，以流域?yàn)榛A(chǔ)設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)不受地方政府的干擾[21]。而且，美國(guó)法治所包括的傳統(tǒng)“硬法”和不依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的“軟法”，為理性政府、成熟市場(chǎng)和發(fā)達(dá)社會(huì)的形成以及排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，提供了法律和規(guī)章制度保障[22]。

1.2中國(guó)的系統(tǒng)協(xié)調(diào)管理模式

20世紀(jì)80～90年代，中國(guó)相繼出臺(tái)了涉水的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策制度等管理性文件[23];水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了以工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)為起點(diǎn)，綜合排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展、行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)，綜合排放標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)到綜合型和行業(yè)型排放標(biāo)準(zhǔn)并行等4個(gè)發(fā)展階段[7]，中國(guó)形成了以綜合排放標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)突出行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)體系，綜合型和行業(yè)型排放標(biāo)準(zhǔn)不交叉執(zhí)行，且有行業(yè)型排放標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)先執(zhí)行。

（1） 從排放標(biāo)準(zhǔn)類型來(lái)看，流域型排放標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量在逐年增多;

（2） 從排放標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容來(lái)看，已經(jīng)從高功能區(qū)高保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)榛诩夹g(shù)的限值并增設(shè)特別排放限值，從單純的濃度和總量控制轉(zhuǎn)向要求建設(shè)配套的生態(tài)處理凈化工程，從強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的限值實(shí)施到協(xié)商排放限值的規(guī)定;

（3） 從控制指標(biāo)來(lái)看，已經(jīng)在常規(guī)污染物基礎(chǔ)上增加了多項(xiàng)有毒污染物;

（4） 從排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施手段來(lái)看，以治理為主，污水回用和生態(tài)修復(fù)手段的協(xié)同作用有待加強(qiáng)，且中國(guó)的污水回用起步較晚，目前平均回用率只有10%[24]。

中國(guó)現(xiàn)有的水環(huán)境管理為中央統(tǒng)一管理和地方分級(jí)管理、部門分工管理相結(jié)合的條塊式管理體制?！爸醒胝?地方政府-污染源”的管理模式以地方政府負(fù)主要責(zé)任[25]，中央環(huán)境保護(hù)督查制度和河長(zhǎng)制作為政府管理體制的創(chuàng)新，加強(qiáng)了環(huán)境監(jiān)督，有效緩解了流域的“多龍治水”困境。總體來(lái)說(shuō)，鑒于現(xiàn)有管理體制易導(dǎo)致部分政府失靈的弊端，目前仍處于改革階段。

2中國(guó)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)存在的主要問(wèn)題

2.1單一的治理手段不足以支撐水環(huán)境質(zhì)量改善的核心目標(biāo)

當(dāng)前，中國(guó)水環(huán)境保護(hù)整體處于水環(huán)境質(zhì)量改善階段，但是由于中國(guó)社會(huì)環(huán)境發(fā)展的不平衡性和環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，水污染控制、水環(huán)境質(zhì)量改善和水生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)的需求并存，尤其體現(xiàn)在流域水環(huán)境治理中，所以，亟需一套統(tǒng)籌考慮水資源、水生態(tài)和水環(huán)境的系統(tǒng)治理模式[26-27]。典型的缺水國(guó)家以色列采取了多項(xiàng)措施改善水環(huán)境質(zhì)量，其中新建污水處理廠、污水回用和多種經(jīng)濟(jì)手段發(fā)揮了重要作用。目前，以色列96%以上的人口都接入了污水處理系統(tǒng)，污水處理設(shè)施正在實(shí)施3級(jí)處理方式改造，增加的第三級(jí)處理手段包括砂濾、土壤含水層處理和人工濕地等，以期實(shí)現(xiàn)污水的百分之百回用。19世紀(jì)下半葉，歐洲的萊茵河一度被稱為“歐洲下水道”和“歐洲公共廁所”，德國(guó)、法國(guó)、荷蘭等對(duì)萊茵河流域采取了綜合治理措施與做法后取得了顯著成效[28-29]。其中，實(shí)施流域治理規(guī)劃、樹立一體化系統(tǒng)生態(tài)修復(fù)理念、建立量化指標(biāo)體系、結(jié)合高效藻類塘系統(tǒng)等生態(tài)修復(fù)模式都發(fā)揮了重要作用。

目前，中國(guó)注重以“治”的手段來(lái)改善水環(huán)境質(zhì)量，取得了顯著成效。但隨之而來(lái)的高治污成本與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求越發(fā)不相適應(yīng)，難以支撐水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。例如，浙江省在“五水共治”實(shí)踐中，曾出現(xiàn)“三河”整治污染反彈的問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，認(rèn)為這是治水長(zhǎng)效機(jī)制不夠健全的反映，治水除了要“治”，也要注重后續(xù)的維護(hù)和鞏固、多措并舉。白洋淀在冬季治水達(dá)標(biāo)情況下，春季解凍的河流湖泊仍會(huì)出現(xiàn)部分污染物超標(biāo)的現(xiàn)象。這也說(shuō)明水環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在采用排放標(biāo)準(zhǔn)等治理措施的同時(shí)，應(yīng)考慮污水回用的有效實(shí)施和水域生態(tài)的綜合修復(fù)和保護(hù)。在適度提高排放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，應(yīng)做好與綜合治理策略的銜接。通過(guò)治污措施合理化、污水回用多元化、生態(tài)保護(hù)全面化，來(lái)助力水環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。

2.2排放限值不斷加嚴(yán)，未能充分體現(xiàn)精細(xì)化管理

《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2016～2020年）》明確提出要不斷提高水環(huán)境管理的精細(xì)化水平，確保如期實(shí)現(xiàn)水環(huán)境目標(biāo)。但目前中國(guó)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)技術(shù)規(guī)定的排放限值，比如福建省依據(jù)DB35/1310-2013《制漿造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，在采用先進(jìn)的磁化-仿酶廢水深度處理等技術(shù)的基礎(chǔ)上，確定制漿企業(yè)的COD控制水平為80 mg/L[30]，嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)100 mg/L。從排放限值的確定方法來(lái)看，美國(guó)在95%和99%的置信概率下計(jì)算得到“月平均最大值”和“最大日均值”兩類標(biāo)準(zhǔn)限值，而中國(guó)的排放限值實(shí)質(zhì)上是將“月平均最大值”作為“最大日均值”來(lái)使用，提高了標(biāo)準(zhǔn)要求[13]。中國(guó)的排放限值相較于發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)不低，但仍在不斷提高，這與污染物排放的精細(xì)化管理思路不一致，而且專家經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在此情況下，一些重點(diǎn)行業(yè)或領(lǐng)域排放標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)期成效卻不容樂(lè)觀。

實(shí)際上，相較于那些排放限值比中國(guó)寬松的國(guó)家，中國(guó)現(xiàn)有污染狀況更嚴(yán)重，很大一部分原因在于環(huán)境精細(xì)化管理仍存在比較突出的問(wèn)題。例如，學(xué)者通過(guò)分析2010～2013年中國(guó)頒布的29個(gè)行業(yè)水污染排放標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)太湖流域工業(yè)園區(qū)企業(yè)的排水標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)的是常規(guī)污染物（COD、BOD5）且限值制定嚴(yán)格，這就間接引導(dǎo)了企業(yè)普遍采用生化工藝處理污水，以致要消耗大量能源和財(cái)力去除碳源，而末端廢水處理廠需要人工添加外部碳源才能達(dá)標(biāo)排放，整體上工業(yè)園區(qū)的廢水處理存在著資源浪費(fèi)的情況[31]。同時(shí)，達(dá)標(biāo)所必需的化學(xué)試劑的投加導(dǎo)致了回用水鹽分積累、導(dǎo)電率增加，只能用于中低端產(chǎn)品的生產(chǎn)，且殘留藥劑極可能造成新的污染，這在本質(zhì)上仍是一種用能耗換取污染物削減的粗放型管理方式。在技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性分析方面也存在一些問(wèn)題，個(gè)別指標(biāo)設(shè)置的不盡合理，最終影響了標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行效果，比如，GB4287-2012《紡織染整工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：新建企業(yè)排放污水過(guò)程中不得檢出苯胺類和六價(jià)鉻，但執(zhí)行過(guò)程中企業(yè)無(wú)法達(dá)到，相關(guān)部門發(fā)布了標(biāo)準(zhǔn)修改單進(jìn)行更正[32]。從目前中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，現(xiàn)有逐步提高標(biāo)準(zhǔn)的思路并不能完全滿足各行業(yè)對(duì)不同污染物不同控制程度的要求，這也意味著排放限值的科學(xué)性有待提高，限值制定的精細(xì)化和系統(tǒng)性考慮需進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.3排放標(biāo)準(zhǔn)的總量控制制度和現(xiàn)有制度的整合缺位

排放標(biāo)準(zhǔn)的總量控制制度作為重要的基礎(chǔ)性制度在中國(guó)實(shí)施多年，針對(duì)污染防治工作成效顯著，有效降低了COD、氨氮含量，但針對(duì)如何全面改善水環(huán)境質(zhì)量的問(wèn)題，仍沒(méi)有得到解決[33]。

（1） 從總量控制類別來(lái)看，現(xiàn)階段的目標(biāo)總量控制并沒(méi)有充分考慮不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平和環(huán)境容量的巨大差異，隨著不同區(qū)域水污染物多元化和復(fù)雜化，水體本身的容量能力必將被重視，總量控制制度必須要逐步與環(huán)境質(zhì)量掛鉤，逐步采用基于不同區(qū)域、不同水質(zhì)目標(biāo)和不同控制指標(biāo)的精細(xì)化容量總量控制模式。

（2） 從制度的實(shí)施手段來(lái)看，主要有行政命令和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩種，前者是政府作為主導(dǎo)，而企業(yè)作為排污和治污的主體處于被動(dòng)地位，管制和激勵(lì)沒(méi)有充分發(fā)揮作用，可持續(xù)和主動(dòng)治污減排仍有待加強(qiáng)，因此迫切需要政府和市場(chǎng)雙管齊下，增強(qiáng)企業(yè)治理污染的持久動(dòng)力。

（3） 從控制對(duì)象外部性來(lái)看，水污染和破壞的成本并沒(méi)有由經(jīng)濟(jì)開發(fā)行為負(fù)擔(dān)，所以迫切需要外部性成本內(nèi)在化。

從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)出發(fā)的庇古理論和以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的科斯定理，分別認(rèn)為應(yīng)該引入政府干預(yù)和產(chǎn)權(quán)界定等市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決環(huán)境外部性問(wèn)題，而排污許可制度和排污權(quán)交易制度可以有效利用“兩只看不見的手”來(lái)優(yōu)化配置水資源。中國(guó)現(xiàn)有點(diǎn)源排放制度眾多，但基礎(chǔ)和核心制度缺少，制度間缺乏協(xié)調(diào)和整合，配套的實(shí)施細(xì)則不夠完善，不足以構(gòu)成完整的體系，無(wú)法促使點(diǎn)源連續(xù)達(dá)標(biāo)排放[25]。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)迫切需要一套“總量控制制度-排污許可證制度-排污權(quán)交易制度”的組合拳來(lái)協(xié)同實(shí)現(xiàn)排放標(biāo)準(zhǔn)的核心目標(biāo)。

3系統(tǒng)視角下流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定思路

中國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，雄安新區(qū)擔(dān)負(fù)著推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展全國(guó)樣板的戰(zhàn)略使命，而全面提升水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是高質(zhì)量發(fā)展的前提條件。定位為全球創(chuàng)新高地、未來(lái)城市標(biāo)桿和中國(guó)樣本的雄安新區(qū)位于大清河流域腹地，而位于雄安新區(qū)核心區(qū)的白洋淀，上游接納潴龍河、唐河、府河、漕河、瀑河、孝義河、拒馬河等多條河流來(lái)水。雄安新區(qū)生態(tài)安全和白洋淀的生態(tài)修復(fù)均與大清河水系息息相關(guān)。

在生態(tài)環(huán)境部的指導(dǎo)之下，基于強(qiáng)化精細(xì)化管理和系統(tǒng)治理的思路，筆者所在課題組針對(duì)雄安新區(qū)的功能定位和發(fā)展需求以及大清河流域的實(shí)際情況，制定了《大清河流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《新標(biāo)》），并由河北省生態(tài)環(huán)境廳于2018年10月正式發(fā)布實(shí)施。目前，大清河流域不同控制區(qū)有57座城鎮(zhèn)污水處理廠，結(jié)合各區(qū)域污水處理廠的處理工藝和效能分析，對(duì)大多數(shù)污水處理廠設(shè)計(jì)人工濕地或?qū)υ泄に嚿?jí)改造后，21個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面均可達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)要求。根據(jù)污水處理廠所采用的不同處理工藝，其處理效果和單位處理費(fèi)用估算如表1所列。參考京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理成本核算結(jié)果[34]，結(jié)合當(dāng)前大清河水系各個(gè)污水處理廠在用的污水處理工藝，人工濕地成本比普通的污水處理廠二級(jí)工藝（運(yùn)行費(fèi)用大約為1.1～1.3元/t）要低，投資成本和運(yùn)行成本如表2所列[35]，污水處理成本的增加可以通過(guò)再生水利用實(shí)現(xiàn)部分成本的轉(zhuǎn)化。此前，大清河流域污水排放主要執(zhí)行的是GB 18918-2002《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、GB 8978-1996《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》和相關(guān)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)。《新標(biāo)》實(shí)施后，大清河流域白洋淀入淀河流中的COD、氨氮、總磷年削減比例分別為33.1%，66.4%，32.7%。

3.1采用綜合治理模式，改善水環(huán)境質(zhì)量

水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)并不只是關(guān)于限值、達(dá)標(biāo)依據(jù)、監(jiān)測(cè)要求的規(guī)定，而是包括其他配套政策和制度在內(nèi)的整體、細(xì)化、多層次的集合[6]?！缎聵?biāo)》利用全過(guò)程水污染防治、水資源節(jié)約和循環(huán)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的綜合治理模式實(shí)現(xiàn)污染物排放限值與水質(zhì)目標(biāo)的緊密銜接，標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施在推動(dòng)現(xiàn)有污水處理廠升級(jí)改造的同時(shí)，鼓勵(lì)中水回用以實(shí)現(xiàn)污水的資源化和能源化，鼓勵(lì)延長(zhǎng)污水處理作業(yè)鏈，如采用人工濕地等生態(tài)手段對(duì)出廠廢水進(jìn)行深度處理，形成了“排污單位+濕地”的治污綜合體。這一做法在達(dá)標(biāo)的前提下減輕了企業(yè)和污水處理廠的減排壓力，一定程度上緩解了行政手段治污重結(jié)果而輕過(guò)程的不足。同時(shí)，提倡通過(guò)生態(tài)處理工藝結(jié)合城市規(guī)劃建設(shè)大量再生水蓄水池以及小型的蓄水池濕地，在入淀河流沿河和白洋淀環(huán)湖的區(qū)域設(shè)立生態(tài)緩沖帶提升水環(huán)境承載力。

3.2增強(qiáng)排放限值制定的合理性，落實(shí)精細(xì)化管理

《新標(biāo)》圍繞水質(zhì)改善的目標(biāo)，依據(jù)水文條件和水污染特點(diǎn)將流域分為“三區(qū)八單元”，制定差別化的排放限值，比如考慮到技術(shù)可行性，對(duì)總氮的控制相比于其他指標(biāo)適當(dāng)放寬。

在調(diào)查大清河流域各類污染源、斷面水質(zhì)、水文狀況、特色產(chǎn)業(yè)等數(shù)據(jù)后，以COD、氨氮、總磷、總氮排放量為指標(biāo)，采用等標(biāo)污染負(fù)荷法進(jìn)行評(píng)價(jià)以確定污染控制的重點(diǎn)行業(yè);根據(jù)大清河水系水環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果和水質(zhì)目標(biāo)，篩選出監(jiān)測(cè)斷面超標(biāo)且超標(biāo)率大于10%的水質(zhì)指標(biāo)，考慮到國(guó)家《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《河北省水污染防治工作方案》中的減排指標(biāo)、水質(zhì)富營(yíng)養(yǎng)化和水華事件的主要污染物，結(jié)合實(shí)地調(diào)研和專家訪談，最后確定了COD、BOD5、氨氮、總磷、總氮為水污染的控制指標(biāo);《新標(biāo)》以受納水體控制斷面的水質(zhì)目標(biāo)為基準(zhǔn)，根據(jù)丹麥、芬蘭等歐洲國(guó)家采用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)反演法，考慮流域的環(huán)境容量和納污能力以及流域內(nèi)每一種治污措施對(duì)水質(zhì)的改善能力，在此基礎(chǔ)上，初步確定削減比例;主要參考《制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)原則與方法》的基本方法，選取水質(zhì)模型（公式1）反推支流上游點(diǎn)源污染物的最高允許排放量，從而實(shí)現(xiàn)排放標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境目標(biāo)的銜接。以水系各單元內(nèi)主要河流的污染物最高排放限值，除以控制單元內(nèi)污水排放總量（城鎮(zhèn)污水處理廠和工業(yè)企業(yè)直排量總和），得出該單元內(nèi)的污染物排放濃度限值C限值。

4中國(guó)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展趨勢(shì)分析

隨著中國(guó)水污染防治由點(diǎn)源為主向系統(tǒng)治污轉(zhuǎn)變，環(huán)境管理逐步由污染物排放控制為主轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理，需要水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與水環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步銜接。但各地自然稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和環(huán)境容量差異較大，且標(biāo)準(zhǔn)大多不是向著與流域水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)相銜接的方向制訂，基于系統(tǒng)哲學(xué)中的協(xié)同和諧原理和整體性管理原理[36-37]，本文認(rèn)為從流域的系統(tǒng)視角出發(fā)，因地制宜地制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)才更有利于環(huán)境的高質(zhì)量改善。

4.1排放標(biāo)準(zhǔn)制定的總體思路層面

習(xí)總書記認(rèn)為，在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中要系統(tǒng)地觀察、思考、分析問(wèn)題，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作，避免頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳[38]，而流域作為水環(huán)境的基本自然單元和復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，其綜合治理在排放標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的總體思路上可能會(huì)更多的得以體現(xiàn)。即中國(guó)應(yīng)該借鑒美國(guó)水治理的經(jīng)驗(yàn)，在標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)體現(xiàn)水污染防治、水資源的節(jié)約和循環(huán)利用、水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)（以下簡(jiǎn)稱“治、用、?！斌w系）這一水環(huán)境治理改善目標(biāo)。進(jìn)一步以流域水環(huán)境質(zhì)量改善為排放標(biāo)準(zhǔn)制定的核心目標(biāo)，從物理化學(xué)、生物質(zhì)量、水文狀況、回用水現(xiàn)狀、水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等識(shí)別流域的水環(huán)境問(wèn)題、區(qū)域特征行業(yè)的控制要求、地帶性特征的水質(zhì)保護(hù)要求和公眾訴求;在此基礎(chǔ)上，由地方制定流域或區(qū)域水質(zhì)管理規(guī)劃，解析污染源、關(guān)注超標(biāo)和存在超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的污染指標(biāo)，計(jì)算流域總的污染負(fù)荷和流域水環(huán)境容量、確定污染負(fù)荷的分配方法，進(jìn)行基于流域的指標(biāo)減排篩選和核算;應(yīng)基于流域的生態(tài)基流確定枯水期補(bǔ)水量，制定包括回用水在內(nèi)的流域蓄水方案，優(yōu)化流域內(nèi)水資源調(diào)配和節(jié)約。根據(jù)美國(guó)污水回用的經(jīng)驗(yàn)，保障公眾健康的最基本手段是源頭控制項(xiàng)目，源頭管控的首要關(guān)鍵因素是評(píng)估流經(jīng)下水道的污水中潛在的污染因子及優(yōu)先級(jí)，評(píng)估其排放限值是否合理。所以，結(jié)合對(duì)系統(tǒng)理論的理解，在排放標(biāo)準(zhǔn)制定前，應(yīng)充分考慮流域的生態(tài)承載力、回用水的類型、污染物種類、回用工程建設(shè)、排放限值和回用水標(biāo)準(zhǔn)的銜接，而且在排放標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)詳細(xì)說(shuō)明推薦使用的生態(tài)處理工藝，使“治、用、?！斌w系融合在排放標(biāo)準(zhǔn)中。

4.2排放標(biāo)準(zhǔn)制定的核心層面

針對(duì)行政區(qū)劃與包括流域在內(nèi)的自然邊界錯(cuò)位問(wèn)題，相關(guān)部門將采用流域保護(hù)的方法，將環(huán)境管理的系統(tǒng)思想貫穿于水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定中。

（1） 中國(guó)應(yīng)該凸顯底線思維，淘汰黑色增長(zhǎng)，分析行業(yè)淘汰目標(biāo)和應(yīng)該推行的達(dá)標(biāo)技術(shù)。加強(qiáng)頂層技術(shù)設(shè)計(jì)，完善流域水質(zhì)目標(biāo)管理技術(shù)體系，研究清潔生產(chǎn)技術(shù)、末端治理技術(shù)，分析技術(shù)適用性、跨介質(zhì)影響、污染控制效果、運(yùn)行穩(wěn)定性、操作維護(hù)復(fù)雜性、產(chǎn)業(yè)化程度、投資及運(yùn)行成本等[32]，從中篩選出可行污染控制技術(shù)并完善污染物削減技術(shù)評(píng)估體系，定期評(píng)估以確定是否需要更新限值制定的技術(shù)依據(jù)。

（2） 完善中國(guó)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)估模型和方法，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成的一套水污染物控制技術(shù)體系，包括BAT、BPT、BCT等，根據(jù)中國(guó)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、技術(shù)水平、產(chǎn)業(yè)狀況等，針對(duì)流域現(xiàn)有和新增污染源，達(dá)標(biāo)區(qū)和未達(dá)標(biāo)區(qū)制定相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)。

（3） 應(yīng)加強(qiáng)綜合標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)地位，從可持續(xù)發(fā)展角度識(shí)別和細(xì)化流域污染物種類，例如，可將污染物分為常規(guī)污染物、有毒污染物、非常規(guī)污染物等，增加營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)等生態(tài)學(xué)類型的排放指標(biāo)。排放限值的更新機(jī)制也應(yīng)該常態(tài)化，在技術(shù)更新和行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上不斷修訂排放標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程中的流域定期監(jiān)測(cè)記錄和報(bào)告要具備可比性，項(xiàng)目完整，長(zhǎng)久保存，而且公開接受公眾監(jiān)督。

4.3排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的支撐層面

現(xiàn)有排放標(biāo)準(zhǔn)多分散規(guī)定于不同的制度之中，主要制度亟待完善和整合，以形成合力推動(dòng)水環(huán)境的系統(tǒng)治理。總的來(lái)說(shuō)，污染治理全過(guò)程必須廣泛深入地實(shí)施排污許可證制度，即對(duì)所有固定污染源普遍真正實(shí)施總量控制制度和排污許可證管理。鑒于污染源差異較大，且不同污染物采取的污染控制方式、控制技術(shù)和管理模式都有差異，應(yīng)根據(jù)不同污染類型和設(shè)備種類制定不同的排污許可證，還應(yīng)該完善預(yù)處理排污許可證制度，注重總量控制制度與排污許可制度的有效銜接。

此外，應(yīng)建立基于流域的統(tǒng)一水權(quán)交易市場(chǎng)以落實(shí)排放權(quán)交易制度，首先政府應(yīng)該統(tǒng)一核定污染權(quán)，可采用第三方機(jī)構(gòu)的環(huán)境報(bào)告等更具社會(huì)監(jiān)督性的方式。然后分地區(qū)分流域建設(shè)水污染權(quán)交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序的排污權(quán)交易市場(chǎng)。在一級(jí)交易市場(chǎng)，政府和企業(yè)作為供需雙方，并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)等中介積極進(jìn)入，降低交易成本;二級(jí)市場(chǎng)主要由市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)，可建立交易信用機(jī)制，而且要篩選出重點(diǎn)污染物，對(duì)不同污染物實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一污染當(dāng)量換算，比如COD 與總氮、總磷之間通過(guò)流域制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)換算[39]，并逐步建立點(diǎn)源間、點(diǎn)源與非點(diǎn)源間、非點(diǎn)源間交易的多種排污權(quán)交易類型。最后，要加強(qiáng)流域間管理部門的協(xié)調(diào)，針對(duì)不同水污染源采用差異化的經(jīng)濟(jì)手段、考慮生態(tài)流、環(huán)境流等因素[40-41]、創(chuàng)新的虛擬水貿(mào)易手段[42-45]等來(lái)合理調(diào)配水資源。同時(shí)，基于多元治理的整體性視角，政府、企業(yè)、環(huán)保社團(tuán)、公眾等都是污染治理的責(zé)任人，第三方機(jī)構(gòu)、非政府組織等在排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程中的作用將加強(qiáng)。比如在水治理融資中推行PPP模式，鼓勵(lì)公眾積極參與聽證會(huì)，考慮針對(duì)特定保護(hù)區(qū)域成立跨界的環(huán)?；饡?huì)、超級(jí)基金[46-48]等環(huán)保組織等，提高非營(yíng)利組織在排放標(biāo)準(zhǔn)制定、信息共享、監(jiān)督與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的參與度。而且，鑒于環(huán)境問(wèn)題的“蝴蝶效應(yīng)”，應(yīng)建立以流域?yàn)橹鳎姓^(qū)劃為輔的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)能獨(dú)立于地方政府行使職權(quán)，管理跨流域問(wèn)題。

5結(jié) 語(yǔ)

本研究對(duì)環(huán)保部門制定標(biāo)準(zhǔn)、排污單位實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)有一定啟示。在制定污水排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)注重“治、用、?！斌w系的整體協(xié)同和子系統(tǒng)內(nèi)的交互作用和疊加效應(yīng);適當(dāng)加嚴(yán)排放限值的同時(shí)輔以合理的生態(tài)處理手段，調(diào)動(dòng)多元治理主體積極性;搭建水權(quán)交易平臺(tái)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，同時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。排污主體要考慮生態(tài)治理手段以降低邊際成本，提高排污達(dá)標(biāo)的長(zhǎng)期性和可持續(xù)性。

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（編輯：趙秋云）

Abstract：Building a more systematic and refined water pollutant emission standard system in China by learning from international advanced experience is the key to realize the continuous improvement of water environment quality.The development history of the US and China′s water pollutant emission standard system was summarized and compared.The results show that the US has formed a system management model based on river basins;China′s water pollutant emission standard system has changed from a decentralized point source treatment to a system coordinated management mode，but in the process of transformation，there are problems such as the insufficiency of single governance means，the continuous tightening of emission limits and the lack of integration of existing important systems.On this foundation，based on the new ideas from the published emission standards for water pollutants in the Daqing River Basin and the requirements of deep integration of water environment governance and high-quality economic development，we proposed a development direction：China′s water pollutant emission standards should reflect the systematic thinking of the comprehensive treatment system of “governance，use and protection” at the overall layer，core layer and support layer，while constantly improve the technical evaluation system of the emission limits of water pollutants，and gradually perfect the total water pollutant control，the system of pollutants emission permit and water property trade system.

Key words：water pollutants;emission standard;emission limit;systematic treatment;Daqing River Basin