我國地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模估算方法研究

劉金林 金倩

【關(guān)鍵詞】 統(tǒng)計口徑; 地方政府隱性債務(wù); 估算模型; 項目風(fēng)險系數(shù); 風(fēng)險最優(yōu)承擔(dān)比例

【中圖分類號】 F812.7? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）23-0008-09

一、引言

2017年7月，中共中央政治局首次公開提出對地方政府隱性債務(wù)的關(guān)注，其在會議中強調(diào)各地方政府需要積極穩(wěn)妥防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險和抑制隱性債務(wù)增量;2018年12月，全國財政工作會議同樣提及地方政府隱性債務(wù)，強調(diào)嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)和防范金融風(fēng)險;2019年12月，全國財政工作會議再次強調(diào)2020年需規(guī)范地方政府舉債融資行為并用好地方政府專項債券，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險;2021年，全國中央經(jīng)濟工作會議明確規(guī)定要“抓實化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險工作”。顯然，地方政府隱性債務(wù)的形成及其風(fēng)險防范已成為政府決策層廣泛高度關(guān)注的熱點問題。我國地方政府唯一合規(guī)舉債形式為政府債券，相對于地方政府債券，PPP模式是目前我國地方政府可供選擇的重要融資機制，在一系列國家利好政策①的推動下，PPP模式在國內(nèi)持續(xù)升溫，成為地方政府、企業(yè)的“新寵兒”。但在政企合作模式高速發(fā)展的同時，卻出現(xiàn)了泛化濫用PPP、超財政承受能力上項目、借PPP名義變相舉債等突出問題，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險陡增。而地方政府借助政府購買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資基金等平臺進(jìn)行變相舉債融資，導(dǎo)致我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步增加，引起金融監(jiān)管部門的警惕。如何準(zhǔn)確測算由泛化濫用PPP模式以及地方政府借PPP模式、政府購買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資基金等平臺變相融資而產(chǎn)生的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，成為政府債務(wù)監(jiān)管部門評估地方政府債務(wù)風(fēng)險及防范化解其風(fēng)險的關(guān)鍵。

二、文獻(xiàn)綜述

由于我國地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計口徑尚未明確，國內(nèi)學(xué)者試圖從不同分類口徑測算其規(guī)模。2017年以前我國地方政府隱性債務(wù)主要由地方政府融資平臺發(fā)行的城投債組成且其數(shù)據(jù)披露較為完整，故不少學(xué)者基于地方政府融資平臺視角來估算隱性債務(wù)規(guī)模，如吳盼文等[ 1 ]根據(jù)職能部門統(tǒng)計體系關(guān)于融資平臺公司的貸款及城投債公開數(shù)據(jù)得出，2001—2012年我國政府隱性債務(wù)規(guī)模合計22.9958萬億元。該種估算方法忽略了金融機構(gòu)壞賬、國有企業(yè)不良資產(chǎn)等地方政府隱性債務(wù)，測算結(jié)果實際上低于我國地方政府的隱性債務(wù)水平。近幾年不少學(xué)者基于會計角度從資產(chǎn)端、負(fù)債端、融資主體三個視角來估算隱性債務(wù)規(guī)模，主要有姜超等[ 2 ]、王潤北[ 3 ]、裴武等[ 4 ]、李升和樊珮琪[ 5 ];還有部分學(xué)者借助Hana財政風(fēng)險矩陣的分類思想和定義，將地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行分類并對其規(guī)模進(jìn)行估算[ 6 ]。封北麟[ 7 ]將地方政府隱性債務(wù)分為兩類，對第一類違法違規(guī)類債務(wù)中故意隱匿的債務(wù)，通過隱性債務(wù)二分法推算出2017年末該類隱性債務(wù)規(guī)模為5.76萬億元～9.35萬億元。第二類為地方政府迫于公眾對政府角色的理解與預(yù)期以及上級政府壓力而不得不承擔(dān)的支出義務(wù)，該類隱性債務(wù)需要考慮風(fēng)險概率、人口增長等各種因素，估算存在難度，所以僅通過國有企業(yè)不良資產(chǎn)規(guī)模和社保資金缺口相關(guān)數(shù)據(jù)大致了解該類隱性債務(wù)規(guī)模。吉富星[ 8 ]將隱性債務(wù)分為隱性直接債務(wù)和隱性或有債務(wù)。隱性直接債務(wù)包括未落實預(yù)算的政府購買融資項目、已經(jīng)落地的政府付費PPP項目或名股實債類PPP項目，通過專項建設(shè)基金、名股實債類基金、資產(chǎn)管理計劃等金融工具變相舉債，供應(yīng)商應(yīng)付款，經(jīng)估算得出2017年地方政府隱性直接債務(wù)規(guī)模為7.64萬億元，其中直接將該年已經(jīng)落地的政府付費類PPP投資額1.53萬億元納入地方政府隱性直接債務(wù)規(guī)模;隱性或有債務(wù)分為融資平臺發(fā)行的企業(yè)債、公司債、中期票據(jù)與短期融資券等債券、已經(jīng)落地的“可行性缺口補助”類PPP項目、其他非市場化運營的公益性項目舉借債務(wù)，這部分隱性債務(wù)難以準(zhǔn)確預(yù)測項目經(jīng)營性現(xiàn)金和轉(zhuǎn)化政府債務(wù)的比例，故通過設(shè)定代償比例區(qū)間簡單估算出隱性或有債務(wù)規(guī)模區(qū)間為[2.79萬億元，8.69萬億元]，同時通過代償比例區(qū)間，模糊估算出已經(jīng)落地的可行性缺口補助的PPP項目形成的隱性或有債務(wù)區(qū)間為[0.49萬億元，1.53萬億元]。李麗珍和安秀梅[ 9 ]厘清地方政府隱性債務(wù)的邊界、類型及具體表現(xiàn)形式后，估算出2017年地方政府隱性債務(wù)總規(guī)模區(qū)間為[9萬億元，15萬億元]，而且按照不同回報機制項目投資額、不同行業(yè)債務(wù)融資比例、統(tǒng)一設(shè)定的債務(wù)風(fēng)險系數(shù)、政府負(fù)擔(dān)比例指標(biāo)，大致估算出2017年P(guān)PP債務(wù)融資形成的隱性債務(wù)規(guī)模為1.47萬億元。

由此可見，我國關(guān)于地方政府隱性債務(wù)測算方法和規(guī)模莫衷一是，得出的結(jié)果大相徑庭。其中關(guān)于地方政府隱性債務(wù)缺乏統(tǒng)一和權(quán)威的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及統(tǒng)計口徑，在估算過程中，大多學(xué)者尚未給出隱性債務(wù)顯性化概率一個具體確定值，如在PPP項目隱性債務(wù)估算過程中未明確給出債務(wù)風(fēng)險系數(shù)，導(dǎo)致估算出的結(jié)果缺乏代表性，從而無法為政府部門對地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管提供科學(xué)的決策依據(jù)和參考。故本文以PPP項目為例，深入研究PPP項目隱性債務(wù)顯性化概率，試圖構(gòu)造出科學(xué)的估算模型。

三、我國地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計口徑分析

地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計口徑的統(tǒng)一具有非常重要的意義，不僅有助于科學(xué)測算債務(wù)規(guī)模，而且是實行債務(wù)管理的依據(jù)和邏輯起點?；趪鴥?nèi)外學(xué)者關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵、特征及表現(xiàn)形式的研究，結(jié)合我國地方政府隱性債務(wù)的形成過程，可以從債務(wù)主體、債務(wù)類別和形成方式確定我國地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計口徑。首先，從債務(wù)償還主體來看，地方政府為地方政府隱性債務(wù)償還主體。但債務(wù)的舉借主體和使用主體未必為地方政府。比如地方政府借PPP項目、地方政府投融資平臺、政府購買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資基金等載體變相舉債而形成的“違法違規(guī)”類債務(wù)，以及政府的道德義務(wù)或預(yù)期責(zé)任而形成的地方政府或有隱性債務(wù)，盡管舉債主體和使用主體未必為地方政府，為地方政府投融資平臺、社會資本或國有企業(yè)，但是債務(wù)的償還主體一定為地方政府。其次，從債務(wù)類別來看，我國地方政府隱性債務(wù)包括“違法違規(guī)”類債務(wù)和政府出于道義責(zé)任、迫于公眾預(yù)期和對政府角色理解而承擔(dān)的政府支出義務(wù)兩大類②?；贖ana[ 6 ]對地方政府隱性債務(wù)的界定以及我國地方政府隱性債務(wù)的形成過程，可以將我國地方政府隱性債務(wù)分為兩類。其一是“違法違規(guī)”債務(wù)。主要由地方政府借地方政府投融資平臺、PPP項目、政府購買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資基金等變相舉債而形成的債務(wù)組成，比如“明股實債”、承諾固定收益、簽訂回購或第三方差額補足條款、抽屜協(xié)議等。其二是政府出于道義責(zé)任、迫于公眾預(yù)期和對政府角色理解而承擔(dān)的政府支出義務(wù)。包括基于PPP模式、地方政府投融資平臺、政府投資基金等開展準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)過程中由于項目失敗或經(jīng)營不善而形成的支出義務(wù)。從形成方式來說，我國地方政府隱性債務(wù)可以分為通過PPP模式、地方政府投融資平臺、政府購買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資基金等融資渠道形成的隱性債務(wù)。在《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）出臺之前，地方政府投融資平臺是地方政府舉債的主要載體。地方政府通過組建投融資平臺，構(gòu)建“政府擔(dān)保、財政兜底”的融資模式確保銀行借錢給投融資平臺，致使投融資平臺債務(wù)不斷積累并回歸地方政府，形成了地方政府的隱性債務(wù)。2015年之后，隨著我國地方政府投融資平臺和政府債務(wù)監(jiān)管力度的加強，逐步形成了規(guī)范地方政府投融資平臺及地方政府融資行為的政策組合拳，通過“開明渠、堵暗道”，拓寬地方政府融資渠道，對投融資平臺融資職能進(jìn)行逐步剝離，促成投融資平臺向運營實體化和市場化轉(zhuǎn)型。地方政府投融資平臺多以“過渡形態(tài)”或“轉(zhuǎn)型形態(tài)”存在，地方政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)服務(wù)建設(shè)時仍離不開投融資平臺，也就是說投融資平臺融資渠道并沒有完全堵住，因此同樣積累了大量的隱性債務(wù)?？傮w來說，2015年之后地方政府投融資平臺的違法違規(guī)及變相舉債行為主要體現(xiàn)為：替地方政府向銀行貸款或開展信托產(chǎn)品融資;違反國辦發(fā)〔2015〕2號文③、財金〔2018〕54號文④、財金〔2019〕10號文⑤等有關(guān)規(guī)定作為社會資本方參與PPP項目;以公益性資產(chǎn)為抵押開展融資租賃、發(fā)行中期票據(jù)融資等;地方政府為平臺融資提供擔(dān)保函、承諾函，或地方政府借助平臺承接政府購買服務(wù)項目等。中央在規(guī)范整頓地方政府投融資平臺舉債過程中，也為地方政府舉債融資開辟了明渠——推廣使用PPP模式。在以財政部為首的國家部委的強力推動下，PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域得到廣泛的應(yīng)用。但與之相伴的是PPP模式的迅速異化，與中央的初衷漸行漸遠(yuǎn)，出現(xiàn)了地方政府向社會資本承諾固定回報或回購安排、擔(dān)保承諾、“明股實債”等違法違規(guī)融資行為。在國發(fā)〔2014〕43號之后各地涌現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)投資基金大都具有三個方面特征：以“明股實債”形式存在，獲得固定收益;銀行是重要的參與者;地方政府出具“安慰函”對基金回報兜底，使得產(chǎn)業(yè)投資基金成為地方政府投融資平臺的替代。政府購買服務(wù)程序簡便，且不受PPP項目10%紅線的約束，可以直接列支在財政預(yù)算內(nèi)，因此受到地方政府的大力追捧。但一些地方政府無視政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，盲目增大政府購買服務(wù)范圍，甚至利用虛假政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資等，導(dǎo)致政府購買服務(wù)成為地方政府隱性舉債融資的又一件“新馬甲”。審計署發(fā)布的2018年第48號公告《2018年第二季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果》顯示，黑龍江省蘭西縣、浙江省杭州市余杭區(qū)、陜西省延安市新區(qū)管理委員會等6個省9個市縣（區(qū)）以簽訂政府購買服務(wù)等方式，形成地方政府隱性債務(wù)88.63億元，這充分表明財預(yù)〔2017〕87號文⑥的出臺并沒有抵擋住地方政府借政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的行為。

四、我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模估算方法研究——以PPP項目為例

對于“違法違規(guī)”類債務(wù)，不僅不符合法律法規(guī)的規(guī)定，而且地方政府必須要全額承擔(dān)，其規(guī)模統(tǒng)計關(guān)鍵在于全面調(diào)研、準(zhǔn)確摸底，治理的重點在于堅決遏制增量。政府出于道義責(zé)任、迫于公眾預(yù)期和對政府角色理解而承擔(dān)的政府支出義務(wù)，包括基于PPP模式、地方政府投融資平臺、政府投資基金等開展準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)過程中由于項目失敗或經(jīng)營不善而形成的支出義務(wù)，該類隱性債務(wù)規(guī)模較難測算，因為估算過程涉及項目的風(fēng)險和失敗的概率。下面以PPP項目為例，重點估算PPP模式運行過程形成的該類地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，以為地方政府投融資平臺、政府投資基金、政府購買服務(wù)等形成的隱性債務(wù)的測算提供參考。

（一）估算模型的設(shè)計

通常，PPP項目依據(jù)不同的回報機制可分為政府付費型、可行性缺口補助型及使用者付費型三大類。由于政府付費型和可行性缺口補助型PPP項目依托于人大批復(fù)文件的增信作用會相對降低項目融資成本，無疑相當(dāng)于地方政府直接舉債融資，故這兩類債務(wù)融資部分屬于地方政府隱性債務(wù)。另外，當(dāng)PPP項目運營失?。òㄊ褂谜吒顿M項目），政府將會履行其天然職責(zé)，對該項目提供救助，同樣形成了地方政府隱性債務(wù)。劉尚希[ 10 ]和馬蔡琛[ 11 ]研究得出PPP模式是否會產(chǎn)生地方政府隱性債務(wù)關(guān)鍵要看PPP項目失敗而導(dǎo)致債務(wù)顯性化的概率和政府承擔(dān)的比例。故本文在具體估計項目風(fēng)險系數(shù)和政府風(fēng)險承擔(dān)比例的基礎(chǔ)上，構(gòu)建PPP模式下地方政府隱性債務(wù)規(guī)模估算模型研究三種回報機制債務(wù)規(guī)模。

其中，IDPPP，i，t為截至t時期i省份PPP模式形成的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。kj為第j行業(yè)最低資本金要求，可參照《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）及《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號）中關(guān)于PPP項目（SPV）資本金的強制性規(guī)定及項目審批單位的要求來確定。？茲為項目風(fēng)險系數(shù)，即指項目失敗或終止、重新談判、取消合同等造成損失的可能性。？漬PPP為項目風(fēng)險的政府負(fù)擔(dān)比例，是指當(dāng)項目發(fā)生風(fēng)險時政府承擔(dān)的比重。Iavailability，i，t，j為t年i省份j行業(yè)的政府付費型PPP項目投資額，Igap，i，t，j為t年i省份j行業(yè)的缺口補助性PPP項目投資額，Iuserfee，i，t，j為t年i省份j行業(yè)的使用者付費型PPP項目投資額，這些投資額數(shù)據(jù)均可從財政部政府和社會資本合作中心得到。將某個地區(qū)每個行業(yè)PPP模式產(chǎn)生的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模加總就是某個地區(qū)PPP模式形成的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。由于項目風(fēng)險系數(shù)和政府風(fēng)險承擔(dān)比例尚未確定，本文接下來進(jìn)一步探究兩者的大小。

1.項目風(fēng)險系數(shù)

不僅有學(xué)者依據(jù)《關(guān)于征求〈政府和社會資本合作物有所值評價指引（修改版征求意見稿）〉意見的函》（財辦金〔2016〕118號）中對政府負(fù)擔(dān)項目風(fēng)險成本的規(guī)定測算出項目風(fēng)險系數(shù)的大小，而且還有學(xué)者通過專家打分法、敏感性分析法、情景分析法、決策樹法、集值統(tǒng)計法等方法對其進(jìn)行分析。由于PPP項目在全生命周期中本身具有不確定性，項目風(fēng)險因素發(fā)生概率難以量化，通常情況會組織專家進(jìn)行打分來對項目風(fēng)險發(fā)生的概率做出一定的預(yù)判，但預(yù)判的結(jié)果往往是定性的。敏感性分析法反映的多為項目風(fēng)險對項目經(jīng)濟效益的影響情況和影響程度，尚未給出相應(yīng)的項目風(fēng)險概率值。情景分析法考慮的情景較多，操作較為復(fù)雜。決策樹法分析結(jié)果直觀，操作較為簡單，但是對大項目而言，存在數(shù)據(jù)量大、耗時長等弊端。集值統(tǒng)計法將傳統(tǒng)統(tǒng)計方法和模糊數(shù)學(xué)相結(jié)合，是系統(tǒng)評價的一種新風(fēng)險量化手段，最早由汪培莊[ 12 ]提出。在集值統(tǒng)計法中，專家對某項評價指標(biāo)的論域為區(qū)間子集，傳統(tǒng)統(tǒng)計法的論域為點，而采用區(qū)間子集可以有效減小量化過程中的賦值主觀性和隨機性誤差。相比之下，本文選用集值統(tǒng)計法估算出PPP項目風(fēng)險概率。其具體步驟如下：

（1）單一風(fēng)險指標(biāo)估計

假設(shè)N位專家對項目風(fēng)險概率大小判斷的區(qū)間估計值分別記為[p11，p12]，[p21，p22]…[pk1，pk2]，組成集值統(tǒng)計序列。將這些區(qū)間估計值放置于同一概率評價數(shù)軸上，其中某個固定點被罩住的頻率和N的比則為概率。如下所示，其中X（p）為模糊覆蓋頻率，X■（p）表示P值的落影函數(shù)。

（2）綜合風(fēng)險指標(biāo)估計

假設(shè)Pmax、Pmin分別為N位專家對某一風(fēng)險后果發(fā)生概率的最大值、最小值，依據(jù)下面公式可得該風(fēng)險發(fā)生概率的綜合估計值，即為項目風(fēng)險系數(shù)？茲：

（3）可信性檢驗

可信性檢驗?zāi)軌蚍从砃位專家的估計值集中程度，通過該檢驗，能夠減小隨機誤差，使量化估計更合理。通常使用概率估計區(qū)間疊加形成的頻率覆蓋落影離散度g和置信度b來表示估計值的可信度。若離散度g越小，置信度b越大，表明可信度越高;反之，則表明可信度越低。計算公式如下：

根據(jù)上述計算公式，進(jìn)一步得到：

2.政府風(fēng)險承擔(dān)比例

由于PPP項目本身實施周期長，涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，加上風(fēng)險因素龐雜，在政府方和社會資本方簽署的PPP項目合同中大都未能厘清項目風(fēng)險分擔(dān)情況。本文基于如下假設(shè)條件，創(chuàng)建討價還價博弈模型，進(jìn)一步探討政府和社會資本方風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)比例，將風(fēng)險分配給最適合承擔(dān)的一方。雖然其估算結(jié)果和實際債務(wù)風(fēng)險分擔(dān)情況有所差異，但與對PPP項目政府風(fēng)險承擔(dān)比例直接絕對取值做法相比較，具有一定的參考價值。

（1）模型假設(shè)

第一條，在本模型中，相關(guān)主體只有政府部門（P）和社會資本方（Q）。

第二條，假設(shè)雙方地位平等，在進(jìn)行談判時，不受社會因素的影響。

第三條，談判所花費的時間需要付出成本，P和Q的貼現(xiàn)因子⑦分別為？啄1、？啄2，均在0～1之間取值。

第四條，貼現(xiàn)因子是提前確定的。

第五條，談判雙方是完全理性的，都在極力為自己爭取利益。

第六條，首先由政府部門進(jìn)行出價。

（2）模型分析

第一輪博弈中，政府部門出價X1，若社會資本方對此沒有意見，雙方不用博弈。此時，政府部門風(fēng)險承擔(dān)比例為1-X1。若社會資本方對此有意見，則進(jìn)入第二輪博弈，社會資本方給出自己的報價X2，若政府部門方同意，則其對應(yīng)風(fēng)險承擔(dān)比例為？啄2（1-X2），相反則會進(jìn)入第三輪博弈。在第三輪博弈中，政府部門出價X3，其對應(yīng)風(fēng)險承擔(dān)比例為？啄22（1-X3）。三輪博弈中，政府部分風(fēng)險承擔(dān)比例如圖1所示。

此時，采用逆推法對模型進(jìn)行分析[ 13 ]。到第三輪談判時，社會資本方必須同意政府部門所提出的分擔(dān)比例，同時社會資本方知道政府部門會做出讓步并承擔(dān)更多的風(fēng)險，自身利益會減少，所以對社會資本方而言，在第一輪博弈之后會自行在風(fēng)險和利益之間進(jìn)行權(quán)衡，盡量在第二輪提出讓政府部門同意的方案。換句話說在第二輪中，需要做到讓政府部門風(fēng)險承擔(dān)比例至少和第三輪相等。即：

此時，政府部門風(fēng)險比例為？啄2（1-？啄1X3），同時在第三輪談判中社會資本方風(fēng)險比例為？啄22（1-X3），將兩者進(jìn)行比較得到？啄2（1-？啄1X3）>？啄22（1-X3），所以就政府部門和社會資本方而言均不會考慮進(jìn)入新一輪談判，避免了第三輪談判所耗費的成本，雙方達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。同理再看第一次談判回合社會資本方的最優(yōu)策略得：

在三次博弈中，第一次談判開始的無限討價還價博弈等于三回合博弈[ 14 ]。所以，政府部門在第三回合的出價即為最終出價，即：

最終求得政府部門風(fēng)險承擔(dān)比例，即：

（二）案例分析

下面以廣西某城鎮(zhèn)綜合開發(fā)行業(yè)可行性缺口補助型PPP項目為例，該PPP項目是廣西首個產(chǎn)業(yè)PPP項目，總建筑面積46.87公頃，計劃總投資21億元，分兩期進(jìn)行實施，物有所值評估結(jié)論為通過。項目公司負(fù)責(zé)該項目的規(guī)劃設(shè)計、投（融）資、建設(shè)、管理維護(hù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等工作，實施機構(gòu)則具體負(fù)責(zé)該項目的識別、準(zhǔn)備及為社會資本方采購等工作，而且代表政府對其開展監(jiān)管和績效考核。

1.項目風(fēng)險分類

項目風(fēng)險分類是風(fēng)險量化和分擔(dān)的前提。在國內(nèi)外文獻(xiàn)中，PPP項目風(fēng)險依據(jù)風(fēng)險控制范圍可分為系統(tǒng)和非系統(tǒng)風(fēng)險，如李強等[ 15 ]學(xué)者的研究。按照層次劃分可分為項目外部、項目內(nèi)部及項目自身風(fēng)險，如趙磊和屠文娟[ 16 ]、胡芳等[ 17 ]及陳斌等[ 18 ]的研究。亦有學(xué)者根據(jù)級別分類劃分為宏觀、中觀及微觀三個層面，如Li[ 19 ]、李妍和趙蕾[ 20 ]等學(xué)者的研究。亓霞等[ 21 ]基于對中國PPP項目失敗或出現(xiàn)問題案例的匯總分析，認(rèn)為我國PPP項目失敗主要由法律變更風(fēng)險、審批延誤風(fēng)險、決策失誤風(fēng)險、信用風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、融資風(fēng)險、市場收益不足風(fēng)險、項目唯一風(fēng)險、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險、市場需求變化風(fēng)險、收費變更風(fēng)險等13個風(fēng)險造成。其中政府信用風(fēng)險是出現(xiàn)頻率最高的一項風(fēng)險。李金龍和丁欣[ 22 ]則重點研究了PPP項目中的政府信用風(fēng)險，認(rèn)為其為PPP項目中危害性最大的一類風(fēng)險。基于前人的有關(guān)研究，項目的具體情況以及Delphi法⑧，本文構(gòu)建了由目標(biāo)層、準(zhǔn)則層（包括經(jīng)濟風(fēng)險、項目建設(shè)風(fēng)險、項目運營風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險及政治風(fēng)險5個評價指標(biāo)）、指標(biāo)層（包括匯率風(fēng)險、利率風(fēng)險、通貨膨脹風(fēng)險等21個評價指標(biāo)）組成的PPP項目風(fēng)險指標(biāo)體系（如圖2所示）。

2.項目風(fēng)險權(quán)重

對項目風(fēng)險權(quán)重的確定，常見的方法有：專家調(diào)查法、蒙特卡洛分析法、層次分析法、灰色理論方法等。其中層次分析法是PPP項目風(fēng)險實證研究中常用的一種量化分析方法。在上述PPP項目風(fēng)險指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過專家打分和評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)分值表⑨構(gòu)建兩兩判別矩陣。接著根據(jù)所構(gòu)建的矩陣，計算出所對應(yīng)的最大特征值和特征向量，并利用CR（一致性比率）對兩兩判別矩陣進(jìn)行一致性檢驗，若通過，則特征向量就為所求的權(quán)向量，若沒有通過，則需要重新構(gòu)建兩兩判別矩陣再進(jìn)行計算。在一致性檢驗指標(biāo)中，CR=CI/RI，CI=■，其中n為階數(shù)，λmax為最大特征值。若CR<0.1，說明通過一致性檢驗，所求權(quán)向量就是特征向量。若CR>0.1，說明沒有通過一致性檢驗，需要進(jìn)一步構(gòu)建兩兩判別矩陣。本文在上述構(gòu)造的PPP項目指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，邀請廣西PPP咨詢公司、研究機構(gòu)、高校學(xué)者等20名相關(guān)專家對該項目進(jìn)行問卷評分，問卷評分主要是通過電子郵件形式，此次電子郵件有效回收率為100%。對回收的問卷評分依據(jù)評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)分值表做進(jìn)一步處理，給出兩兩判別矩陣，進(jìn)而根據(jù)上述兩兩判別矩陣，通過Matlab軟件得出一致性檢驗結(jié)果，如表1所示。表中的CR值均小于0.1表明上述兩兩判別矩陣均通過了一致性檢驗，可以接受，同時表明各指標(biāo)之間均存在較強的邏輯關(guān)系，不需要再次邀請專家二次評分。進(jìn)一步通過Matlab軟件進(jìn)行權(quán)重計算，各指標(biāo)權(quán)重見表1。

3.項目風(fēng)險系數(shù)

進(jìn)一步，本文邀請上述專家中理論知識深厚、實踐經(jīng)驗頗為豐富的5位專家對指標(biāo)層風(fēng)險發(fā)生的概率進(jìn)行估計，結(jié)合5位專家對每項風(fēng)險概率估計的區(qū)間及式（1）—式（6），通過Matlab軟件對風(fēng)險發(fā)生概率進(jìn)行統(tǒng)計，所得結(jié)果如表2所示。最后運用Matlab軟件根據(jù)式（7）—式（9）計算出指標(biāo)層風(fēng)險發(fā)生概率的置信度。結(jié)果顯示指標(biāo)層各項風(fēng)險指標(biāo)綜合概率值評價的置信度均大于0.95，表明5位專家的打分區(qū)間相對比較集中，結(jié)果具有可信性，如表2所示。

4.項目風(fēng)險政府承擔(dān)比例

結(jié)合專家的意見、風(fēng)險分擔(dān)給控制力最強一方的思想及該PPP項目合同中的風(fēng)險分配實際情況，政府應(yīng)該獨自承擔(dān)的風(fēng)險有：法律及監(jiān)督體系不完善風(fēng)險U44、法律變更風(fēng)險U45、項目審批延誤U51、政府干預(yù)U52、政府信用風(fēng)險U53、財政風(fēng)險U54，即這些風(fēng)險政府最優(yōu)承擔(dān)比例為1。政府和私人企業(yè)公共分擔(dān)的風(fēng)險有：匯率風(fēng)險U11、利率風(fēng)險U12、通貨膨脹風(fēng)險U13、融資風(fēng)險U14、供應(yīng)風(fēng)險U21、不可抗力風(fēng)險U41、市場需求不足風(fēng)險U42、市場收益不足風(fēng)險U43，這些風(fēng)險政府承擔(dān)比例需要進(jìn)一步根據(jù)本文討價還價博弈模型計算得出，其中各種風(fēng)險類型中的政府和私人企業(yè)的貼現(xiàn)因子由上述5位專家打分取平均值獲得。其他風(fēng)險政府不需要承擔(dān)，即這些風(fēng)險政府最優(yōu)承擔(dān)比例為0。各二級風(fēng)險指標(biāo)所對應(yīng)的最優(yōu)政府風(fēng)險負(fù)擔(dān)比例如表3所示。

5.項目隱性債務(wù)規(guī)模

依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）及《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號）確定該行業(yè)PPP項目的最低資本金kj，即為20%。在計算出該PPP項目各二級風(fēng)險系數(shù)？茲和？漬PPP后，結(jié)合層次分析法所求得的各風(fēng)險指標(biāo)權(quán)重，及上述PPP項目三種回報機制下隱性債務(wù)規(guī)模估算模型，估算出該項目各類風(fēng)險發(fā)生時所形成的隱性債務(wù)和總的隱性債務(wù)規(guī)模，如表4所示。

五、結(jié)論

運用上述方法具體估算出廣西某PPP項目各類風(fēng)險發(fā)生時所形成的隱性債務(wù)規(guī)模為5 200.2957萬元。相較于該項目總投資額21億元而言，該類隱性債務(wù)規(guī)模較小，但債務(wù)風(fēng)險不容忽視。據(jù)此方法可以求出各行業(yè)PPP項目可能失敗或經(jīng)營不善而形成的支出規(guī)模，將其與各地區(qū)每個行業(yè)的“違法違規(guī)”類債務(wù)規(guī)模加總即可得出各地區(qū)PPP模式形成的地方政府隱性債務(wù)總規(guī)模。在吉富星[ 8 ]、李麗珍和安秀梅[ 9 ]等學(xué)者的研究中，均未給出隱性債務(wù)顯性化概率的一個具體確定值，即在PPP項目隱性債務(wù)估算過程中未明確給出債務(wù)風(fēng)險系數(shù)，導(dǎo)致估算出的結(jié)果缺乏代表性，難以估算出具體的隱性債務(wù)規(guī)模，而本文引入集值統(tǒng)計法和討價還價博弈模型確定三種回報機制下PPP項目風(fēng)險系數(shù)和政府部門的風(fēng)險最優(yōu)承擔(dān)比例，能夠有效匡算出隱性債務(wù)顯性化概率，再結(jié)合PPP項目隱性債務(wù)規(guī)模估算模型，形成了科學(xué)的PPP項目政府隱性債務(wù)規(guī)模估算方法。

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