“十四五”農(nóng)村供水保障工程建設(shè)融資模式探析

王躍國 ，趙 翠 ，高奇奇 ，宋家駿 ，孫付增

（1.安徽省農(nóng)村飲水管理總站，230022，合肥；2.中國水利水電科學(xué)研究院，國家節(jié)水灌溉北京工程技術(shù)研究中心，100048，北京）

進(jìn)入“十四五”時(shí)期，為進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，中央提出在全國范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村供水保障工程建設(shè)。 這一時(shí)期的工程建設(shè)如何在資金籌措方面加大中央支持力度，同時(shí)激發(fā)社會(huì)投入活力引入社會(huì)資本需要深入研究。2015 年國家發(fā)展改革委、 財(cái)政部、水利部三部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》， 為水利建設(shè)融資提供了政策支持和指導(dǎo)意見，然而由于水利工程項(xiàng)目存在行業(yè)體制和運(yùn)行機(jī)制的局限性， 資金來源有限，融資渠道單一， 相關(guān)政策不健全，缺乏實(shí)施細(xì)則，加之水利項(xiàng)目本身一次性投入多，建設(shè)周期長，經(jīng)濟(jì)收益不穩(wěn)定，一定程度上限制了水利設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。 在此背景下，積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)供水運(yùn)營思路， 結(jié)合市場經(jīng)驗(yàn)，拓展多元化融資渠道，成為“十四五”時(shí)期突破水利建設(shè)發(fā)展瓶頸的重要路徑。 因此科學(xué)設(shè)計(jì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營模式，積極爭取國家大額、低息的政策性貸款資金支持，成為決定我國“十四五”農(nóng)村供水保障工程建設(shè)規(guī)劃能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。

一、農(nóng)村飲水安全與鞏固提升工程建設(shè)資金渠道

在農(nóng)村供水不同發(fā)展階段， 工程建設(shè)的投資主體也存在較大差異。 實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)時(shí)期， 工程投資主體主要是中央和地方財(cái)政，其次是群眾自籌， 社會(huì)融資金額所占比例較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005—2015 年全國農(nóng)村供水工程建設(shè)共完成投資2 816.79億元，其中，中央投資1 824.51 億元，占比64.8%； 地方配套921.66 億元，占比32.7%；社會(huì)融資70.62 億元，占比2.5%。

隨著我國農(nóng)村供水質(zhì)量和建管水平的提升，農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程建設(shè)時(shí)期的投資主體發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，投資主體轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截?cái)政和社會(huì)融資為主， 其次是中央財(cái)政。2016—2020 年全國共完成投資2 093億元， 其中中央資金296.06 億元，占比 14.2%； 地方配套資金 929.94 億元， 占比 44.4%； 社會(huì)融資 867 億元（含債券資金327 億元，銀行貸款324億元，其他社會(huì)資本216 億元），占比41.4%。 截至 2020 年年底，全國累計(jì)建成各類農(nóng)村供水工程931 萬處，其中集中供水工程58 萬處， 分散供水工程873 萬處； 全國集中供水受益人口比例88%，農(nóng)村自來水普及率83%。

二、農(nóng)村供水保障工程建設(shè)投資需求和資金來源分析

受我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段影響，早期建成的工程投資標(biāo)準(zhǔn)相對較低且年代久遠(yuǎn)， 導(dǎo)致老化損毀問題突出；同時(shí)受水源條件、工程狀況、居住分布、人口變化和標(biāo)準(zhǔn)提升等因素影響，部分農(nóng)村供水工程仍存在規(guī)模偏小、供水保證率不高、凈化設(shè)施不齊備、管網(wǎng)漏損率較高、入戶率和水質(zhì)合格率偏低等問題，因此解決上述問題成為“十四五”時(shí)期農(nóng)村供水保障工作的重要目標(biāo)任務(wù)，同時(shí)“十四五”是推進(jìn)城市供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸，促進(jìn)農(nóng)村供水工程與城市管網(wǎng)互聯(lián)互通，推進(jìn)農(nóng)村水源保護(hù)和供水保障工程建設(shè)，實(shí)施小型農(nóng)村供水工程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)改造，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化的開局時(shí)期，從整體“十四五”規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容看，農(nóng)村供水保障工程建設(shè)未來的剛性資金需求規(guī)模巨大。

從“十一五”到“十三五”農(nóng)村供水投資主體變化情況以及近年中央財(cái)政預(yù)算緊縮的政策來看，“十四五”時(shí)期農(nóng)村供水保障工程建設(shè)投資仍然將以社會(huì)融資和地方財(cái)政為主體。地方財(cái)政和政府債券的投資更多依賴地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和政策導(dǎo)向，而銀行貸款則可通過項(xiàng)目構(gòu)建、優(yōu)化設(shè)計(jì)、多元組合等方式提升對政策性貸款資金的吸引。 從支撐農(nóng)村供水工程建設(shè)的主力金融機(jī)構(gòu)，即兩大政策性銀行—— 國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)放水利貸款情況來看，僅2020 年一年對水利貸款額在 2 000億元左右（貸款期限15~30年,含3~5年建設(shè)期，平均利率在貸款基礎(chǔ)利率LRP 4.65%以下）。 2020 年 12 月 18 日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，2021年我國將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，該政策導(dǎo)向決定了未來兩大政策性銀行將成為民生型工程融資“主戰(zhàn)場”。 各地應(yīng)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，深入研究政策性貸款準(zhǔn)入條件，結(jié)合農(nóng)村供水保障工程特點(diǎn)， 合理地進(jìn)行項(xiàng)目打包，為合理、有效開展工程建設(shè)打開資金突破口。

三、科學(xué)構(gòu)建項(xiàng)目建管模式，打造水利工程建設(shè)政策性貸款資金池

通過梳理兩大政策性銀行近年授信放貸的農(nóng)村供水項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)存在幾點(diǎn)關(guān)鍵共性特征。 一是完全無收益的純公益性項(xiàng)目批貸難度較大，有收益的準(zhǔn)公益性和市場化項(xiàng)目，其綜合性現(xiàn)金流必須覆蓋貸款本息，以確保償債安全。 二是綜合性現(xiàn)金流不一定全部來源于市場化收益， 但水費(fèi)收入、資產(chǎn)收入等經(jīng)營性收益僅能覆蓋部分本息，需要政府補(bǔ)助的，其程序必須合規(guī)， 絕不能新增政府隱性債務(wù)。 三是信用結(jié)構(gòu)須扎實(shí)有效，既可質(zhì)押、抵押、擔(dān)保等多元化方式，也可多元方式組合， 但不能體現(xiàn)財(cái)政兜底。 因此應(yīng)重點(diǎn)把握上述授信政策精髓， 立足農(nóng)村供水保障工程建設(shè)實(shí)際，從源頭上進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)，加大謀劃包裝力度，科學(xué)合理構(gòu)建出與兩大政策性銀行的貸款要求相契合的農(nóng)村供水項(xiàng)目。

1.以特許經(jīng)營模式支持城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目

以A 市（縣）城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目為例，設(shè)計(jì)采用以政府特許經(jīng)營附加部分投資補(bǔ)助或運(yùn)營補(bǔ)貼的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營模式。

一是統(tǒng)籌整合項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。 按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)”原則抓好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌全市（縣）城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)城鄉(xiāng)供水“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、企業(yè)化運(yùn)營、專業(yè)化管理、規(guī)?；l(fā)展”，實(shí)現(xiàn)“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)、同服務(wù)”。 由市（縣）政府統(tǒng)籌謀劃，在全市（縣）范圍打破行政區(qū)劃限制，將分布于不同區(qū)縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)的水廠建設(shè)、 新管網(wǎng)建設(shè)、舊管網(wǎng)改造、信息化建設(shè)等不同內(nèi)容統(tǒng)籌實(shí)施，形成全市（縣）供水統(tǒng)籌協(xié)調(diào)穩(wěn)步推進(jìn)的格局。 詳見圖1。

圖1 以特許經(jīng)營模式支持城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目運(yùn)行模式

二是打造市場化建設(shè)運(yùn)營主體，構(gòu)建還款現(xiàn)金流。 按照“先建機(jī)制，后建工程”原則，設(shè)立轄區(qū)范圍內(nèi)唯一的國有供水建設(shè)、投資、運(yùn)營主體，作為借款人。 比如成立A 市（縣）城鄉(xiāng)供水有限公司，其股東可為該市（縣）水務(wù)公司或引進(jìn)社會(huì)資本，也可直接賦予某國有供水企業(yè)該項(xiàng)職能。 市（縣）水利局等水行政主管部門與該主體簽訂《A 市（縣）城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議書》， 將借款人名下供水資產(chǎn)、新投資建設(shè)供水資產(chǎn)的服務(wù)范圍納入特許經(jīng)營協(xié)議范疇。 同時(shí)通過股東注入資產(chǎn)等形式整合原有水廠，不斷做大做強(qiáng)市場化主體，使借款人享有雙重資產(chǎn)的綜合現(xiàn)金流。

三是制定成本水價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制和財(cái)政補(bǔ)貼方案，確?，F(xiàn)金流覆蓋貸款本息。 健全完善城鄉(xiāng)供水一體化的建設(shè)管理機(jī)制，本著“補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)”原則，在符合國家和地方水價(jià)政策的基礎(chǔ)上，建立A 市（縣）成本水價(jià)定價(jià)、調(diào)價(jià)和補(bǔ)貼機(jī)制，可通過出臺《A 市（縣）城鄉(xiāng)供水水價(jià)補(bǔ)貼辦法》 的方式予以固化，明確供水企業(yè)納入成本核算的項(xiàng)目和內(nèi)容，充分考慮工程所在地區(qū)農(nóng)村收入水平和水價(jià)承受能力，合理制定水價(jià)。 當(dāng)供水價(jià)格達(dá)不到成本水價(jià)時(shí)，不足部分通過補(bǔ)貼方式由各級財(cái)政預(yù)算給予補(bǔ)償。

四是落實(shí)補(bǔ)充還款來源，構(gòu)建扎實(shí)信用結(jié)構(gòu)。 控股股東（市場化主體）與借款人簽訂《A 市（縣）城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目還款差額補(bǔ)足協(xié)議》， 明確當(dāng)借款人經(jīng)營性現(xiàn)金流不足以償還貸款本息時(shí)，控股股東將籌集資金用于補(bǔ)足還款差額部分，確保還款現(xiàn)金流及時(shí)足額。 借款人可將特許經(jīng)營協(xié)議項(xiàng)下權(quán)益和收益質(zhì)押， 同時(shí)控股股東可為本項(xiàng)目提供全程全額連帶責(zé)任保證擔(dān)保，以提高銀行投資者信心。

2.以PPP 模式支持區(qū)域規(guī)模化農(nóng)村供水項(xiàng)目

以A 市（縣）區(qū)域規(guī)?；r(nóng)村供水項(xiàng)目為例，設(shè)計(jì)采用以政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式推進(jìn)。

一是項(xiàng)目流程合規(guī)。 首先擬按PPP 模式建設(shè)運(yùn)營的規(guī)?；r(nóng)村供水項(xiàng)目由A 市（縣）人民政府出具正式批復(fù)文件。 然后項(xiàng)目通過財(cái)政和發(fā)展改革部門納入“一庫兩平臺”（即財(cái)政部PPP 項(xiàng)目管理庫、國家發(fā)展改革委全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺和全國PPP 項(xiàng)目信息監(jiān)測服務(wù)平臺）。再者項(xiàng)目完成“一方案兩評估”（實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財(cái)政可承受能力論證）的編制與批復(fù)。 最后項(xiàng)目通過公開招標(biāo)方式確定社會(huì)資本，并組建具體項(xiàng)目公司作為借款人。

二是還款來源有保障。 項(xiàng)目還款來源為借款人與政府方簽訂的PPP合同項(xiàng)下收入，可設(shè)計(jì)為“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”。 其中使用者付費(fèi)可為各市（縣）區(qū)供水費(fèi)收入和污水處理費(fèi)收入，可行性缺口補(bǔ)助主要為涉及各市（縣）區(qū)政府列入財(cái)政預(yù)算財(cái)政資金。 因此還款現(xiàn)金流需有較強(qiáng)保障。 若項(xiàng)目采用“市帶縣”模式可基于“縣為主體，屬地實(shí)施”和“分區(qū)縣實(shí)施、誰用誰還”原則，由各縣（市）區(qū)人民政府作為其行政區(qū)域內(nèi)支付可行性缺口補(bǔ)助的責(zé)任主體，且均通過財(cái)政可承受能力論證 （當(dāng)?shù)卣甈PP 財(cái)政支出責(zé)任低于10%）。

三是社會(huì)資本參與運(yùn)營。 項(xiàng)目通過“公開招標(biāo)”方式確定社會(huì)資本，且應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)資本方資金、技術(shù)和管理等優(yōu)勢，不能只建設(shè)不運(yùn)營。 社會(huì)資本方通過與政府方簽訂PPP 合同， 獲得合作期內(nèi)對該項(xiàng)目進(jìn)行投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、移交及獲得經(jīng)營性收益的獨(dú)家權(quán)利，后續(xù)承繼給項(xiàng)目公司。 若項(xiàng)目投資額較大，建設(shè)內(nèi)容豐富且建設(shè)地點(diǎn)涉及行政區(qū)劃較多，項(xiàng)目可分標(biāo)段實(shí)施，后續(xù)項(xiàng)目公司分標(biāo)段成立子公司，采用“總+分”方式簽訂信貸合同。

3.探索以其他市場化模式支持農(nóng)村供水工程項(xiàng)目

一是向社會(huì)公眾提供公眾服務(wù)、社會(huì)效益和生態(tài)效益顯著的公益性農(nóng)村供水工程項(xiàng)目，可通過與經(jīng)營性較強(qiáng)項(xiàng)目組合開發(fā)、項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的資源開發(fā)收益權(quán)、按流域或區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施等方式，提高項(xiàng)目綜合盈利能力，吸引社會(huì)資本參與工程建設(shè)與管護(hù)。 二是既有顯著社會(huì)效益和生態(tài)效益又具有一定經(jīng)濟(jì)效益準(zhǔn)公益性農(nóng)村供水工程項(xiàng)目，其融資建設(shè)除特許經(jīng)營、PPP 模式外可探索采用項(xiàng)目融資、 公司融資、 直接融資等方式。 三是對于已建成存量項(xiàng)目可以在兩家政策性銀行支持范圍內(nèi)通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、改建、委托運(yùn)營、股權(quán)合作等方式將項(xiàng)目資產(chǎn)股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等全部或部分轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本， 規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。

四、建 議

鑒于當(dāng)前我國農(nóng)村供水工程在融資建設(shè)過程中仍存在項(xiàng)目小而散、各類建設(shè)內(nèi)容缺乏統(tǒng)籌實(shí)施、 項(xiàng)目現(xiàn)金流和信用結(jié)構(gòu)無法共享使用等問題，建議“十四五”時(shí)期各地應(yīng)統(tǒng)籌整合相關(guān)資源， 謀劃包裝一批投資規(guī)模較大、統(tǒng)籌力度較強(qiáng)、經(jīng)營水平較高的城鄉(xiāng)供水一體化和區(qū)域規(guī)模化農(nóng)村供水項(xiàng)目，變過去的單個(gè)項(xiàng)目立項(xiàng)、依靠自身“小平衡”的模式為統(tǒng)籌立項(xiàng)、整體或區(qū)域“大平衡”的模式，通過將有收益的和無收益的項(xiàng)目整體打包實(shí)現(xiàn)“肥瘦搭配、以豐補(bǔ)歉”，跨越式提高農(nóng)村供水項(xiàng)目對金融資金尤其是政策性貸款資金的吸引力度。