莊德水：巡視巡察上下聯(lián)動的地方實踐經(jīng)驗走在了理論研究前面

│文 本刊全媒體記者 曾勛

近日，北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任、副研究員、政治學(xué)博士莊德水的新作《巡視巡察上下聯(lián)動機制研究》出版。本書重點梳理黨的十八大以來，巡視巡察發(fā)展過程、工作經(jīng)驗和實踐成果，深入研究巡視巡察上下聯(lián)動機制的主要內(nèi)容和基本要素，并探討巡視帶巡察、巡察助巡視，巡視巡察同向發(fā)力、同頻共振的工作格局。莊德水日前接受廉政瞭望·官察室記者專訪，談及本書內(nèi)容及巡視巡察上下聯(lián)動相關(guān)的問題。

破解“上面九級風(fēng)浪、下面紋絲不動”的必由之路

廉政瞭望·官察室：您在書中指出，巡視巡察上下聯(lián)動機制研究具有緊迫性，這種緊迫性具體體現(xiàn)在哪些方面？

莊德水：黨的十九大報告強調(diào)“深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”。2020年12月，中央辦公廳專門印發(fā)《關(guān)于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》，明確巡視巡察上下聯(lián)動的總體要求、目標(biāo)任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機制、保障措施等要求。巡視和巡察上下聯(lián)動、全國一盤棋的工作格局正在形成。

然而，巡視還存在一些亟待解決的問題，比如如何深化、如何向基層延伸等問題。

廉政瞭望·官察室：也就是說，基層巡察工作取得了積極成效，但也面臨一些難點和挑戰(zhàn)？

莊德水：是的，比如各地發(fā)展不平衡、“熟人社會”監(jiān)督難、巡察把脈的針對性還不夠、巡察廣度與深度仍顯不夠、巡察方式的實效性有待提高等問題。這些難點和挑戰(zhàn)是巡視巡察形成上下聯(lián)動機制出臺落地的直接誘因，只有從外部獲得巡視巡察資源支持，拓展解決問題的新策略新思路，從內(nèi)部挖掘巡視巡察潛力，才能整合不同的監(jiān)督力量，形成工作合力。

更重要的是，巡視巡察上下聯(lián)動機制若能得到執(zhí)行，能夠形成巡視巡察工作體系，彰顯國家治理特色和優(yōu)勢。巡視巡察是貫通黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的重要紐帶，只有更加自覺地把巡視巡察監(jiān)督嵌入黨和國家監(jiān)督體系、融入國家治理體系，才能進(jìn)一步發(fā)揮巡視巡察機構(gòu)的系統(tǒng)作用和組織優(yōu)勢，積極探索整合監(jiān)督力量、共享監(jiān)督成果，推動形成系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的巡視巡察監(jiān)督工作格局。

理論基礎(chǔ)與實踐創(chuàng)新

廉政瞭望·官察室：一種治理機制的設(shè)計，必定有一定的理論基礎(chǔ)，您認(rèn)為巡視巡察上下聯(lián)動機制的理論基礎(chǔ)是什么？

莊德水：巡視巡察上下聯(lián)動機制的理論基礎(chǔ)根植于全面從嚴(yán)治黨理論、整體性治理理論、機制設(shè)計理論和產(chǎn)業(yè)鏈理論。

整體性治理理論是一種適應(yīng)信息時代變革的治理模式，著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作，將信息技術(shù)作為治理手段和技術(shù)支撐，主張充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)來改造政府職能。巡視巡察上下聯(lián)動的本質(zhì)是整合，即整合不同巡視巡察力量共同解決黨內(nèi)監(jiān)督問題。

機制設(shè)計理論核心是如何在信息分散和信息不對稱的條件下設(shè)計激勵相容的制度來實現(xiàn)資源的有效配置。建立巡視與巡察上下聯(lián)動的激勵機制，要減少二者的監(jiān)督成本，讓巡視巡察上下聯(lián)動與巡視巡察機構(gòu)及其人員的激勵相容，充分調(diào)動起上級巡視機構(gòu)和下級巡察機構(gòu)參與上下聯(lián)動的積極性主動性創(chuàng)造性。

最后談一下產(chǎn)業(yè)鏈理論，它把共生企業(yè)作為集體，其生產(chǎn)方式相對靈活和多樣化。這種整體的靈活性保證了對高度多樣化的需求和供應(yīng)的及時反饋，對新技術(shù)和市場信息的快速吸收，還有對勞動力資源的有效使用、培訓(xùn)和分配，提升企業(yè)的競爭力。產(chǎn)業(yè)鏈理論表明，巡視巡察上下聯(lián)動具有必要性和可行性。巡視與巡察作為不同層次黨內(nèi)監(jiān)督形式，實際上處于同一監(jiān)督鏈條上，具有同質(zhì)性，二者形成價值鏈，會產(chǎn)生增值效應(yīng)。

廉政瞭望·官察室：黨的十八大以來，巡視巡察上下聯(lián)動經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展歷程，在實踐中取得了哪些有益的實踐經(jīng)驗？

莊德水：主要是兩個發(fā)展時期。一是自發(fā)實踐期。黨的十八大期間，主要強調(diào)中央巡視與省區(qū)市巡視之間的上下聯(lián)動。以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）的頒布為標(biāo)志，一些地方黨委在推進(jìn)巡視監(jiān)督的同時探索基層巡察工作，著力實現(xiàn)巡視與巡察的上下聯(lián)動。二是自覺推進(jìn)期。2017 年黨的十九大之后，巡視巡察上下聯(lián)動成為一項重要的巡視巡察戰(zhàn)略舉措。《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，明確要求堅持巡視巡察一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)，建立健全巡視巡察上下聯(lián)動機制。

一些地方探索創(chuàng)新巡視巡察上下聯(lián)動的方式方法，浙江、吉林、山西、河南、廣東、貴州、內(nèi)蒙古等省區(qū)制定了專門的巡視巡察上下聯(lián)動實施意見或指導(dǎo)意見，開展巡視巡察上下聯(lián)動實踐探索，相互借力、同向發(fā)力。廣東省印發(fā)《關(guān)于開展縣級交叉巡察試點工作的意見》，在7個地級以上市開展縣級交叉巡察試點工作，13個省委巡視組和粵東西北地區(qū)13個地級市及其所轄13個縣（市、區(qū)）黨委巡察組上下聯(lián)動，開展扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ椦惨曆膊?。浙江省在全國范圍?nèi)率先出臺《關(guān)于建立全省巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)的實施意見》，把建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)作為落實全面從嚴(yán)治黨向基層延伸政治責(zé)任的有效載體，并對市縣巡察工作開展專項檢查。這些實踐為推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動提供了寶貴經(jīng)驗。

探索“制度+科技”的發(fā)展新動力

廉政瞭望·官察室：您認(rèn)為巡視巡察上下聯(lián)動機制未來還有哪些方面可以進(jìn)行加強或者優(yōu)化？

莊德水：我覺得首先要優(yōu)化結(jié)構(gòu)性聯(lián)動機制。所謂結(jié)構(gòu)性機制因素，就是巡視巡察上下聯(lián)動的組織基礎(chǔ)，主要解決巡視巡察上下聯(lián)動的組織結(jié)構(gòu)和隊伍建設(shè)問題。地方黨委要提高政治站位，堅持戰(zhàn)略思維謀全局，認(rèn)識到巡視巡察上下聯(lián)動是巡視和巡察工作發(fā)展的新要求，主動對表對標(biāo)上下聯(lián)動新要求。

從監(jiān)督主體角度來看，橫向聯(lián)動跨越了巡視巡察監(jiān)督體系；但從監(jiān)督內(nèi)容來看，巡視巡察上下聯(lián)動特別是隊伍建設(shè)、成果運行等環(huán)節(jié)離不開紀(jì)檢監(jiān)察部門、組織部門及財務(wù)、審計、稅務(wù)、工商、海關(guān)等相關(guān)部門的支持。橫向聯(lián)動能夠為縱向聯(lián)動提供資源支持，把分散的監(jiān)督力量整合一體，這恰恰契合巡視巡察上下聯(lián)動的初衷。所以，優(yōu)化過程性聯(lián)動機制也十分重要。

除此之外，“制度+科技”賦予巡視巡察上下聯(lián)動新的發(fā)展動力。未來可以探索信息技術(shù)內(nèi)嵌入巡視巡察上下聯(lián)動全過程，建立健全巡視巡察聯(lián)動信息共享平臺機制和大數(shù)據(jù)庫和信息共享平臺，及時了解工作動態(tài)，方便問題整改和線索移交跟蹤進(jìn)度，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題，提高工作效率。

廉政瞭望·官察室：作為學(xué)界第一本研究巡視巡察上下聯(lián)動機制的專著，您對本書和當(dāng)下的巡視研究還有哪些看法？

莊德水：巡視研究是一個廉政理論研究熱點。近年來，國內(nèi)出版了一系列巡視研究著作，國內(nèi)一些學(xué)者對巡視理論做出豐富的理論研究。相較而言，從當(dāng)前理論和實踐情況來看，對巡視巡察上下聯(lián)動機制的研究和運用在廣度和深度上仍顯不足。理論研究要以問題為導(dǎo)向，尊重巡視巡察工作的客觀規(guī)律，結(jié)合實際研究巡視巡察上下聯(lián)動的理論根源、實踐探索、運行機制和發(fā)展對策，形成巡視巡察上下聯(lián)動工作體系。

巡視巡察上下聯(lián)動研究對理論性和實踐性要求都很高，既需要從巡視巡察在黨和國家監(jiān)督體系中的地位和作用加以審視，更需要接地氣，與巡視巡察具體實踐相對接。理論是灰色的，實踐之樹常青。巡視巡察上下聯(lián)動處于快速發(fā)展之中，地方實踐經(jīng)驗走在了理論研究前面，本書理論研究仍無法完全回答實踐問題。另外，本書突出理論研究，無法納入實證性研究數(shù)據(jù)，缺乏數(shù)據(jù)性論證來支撐理論觀點。