如何防洪減災(zāi)？

劉黎

遺憾的是，城鎮(zhèn)總是要在真正遭遇一場(chǎng)暴洪災(zāi)難后，才會(huì)采取防護(hù)措施。本文中的這些例子顯示出，“水敏感城市”的發(fā)展在實(shí)踐中會(huì)是什么樣子，哪些因素對(duì)成功采取防護(hù)措施起著決定性作用。所有這些城鎮(zhèn)面臨的初始條件幾乎一樣：除了漢堡，沒有一個(gè)城鎮(zhèn)那之前曾遭遇暴洪或出現(xiàn)極端的河流高水位，無論是民眾還是城市基礎(chǔ)設(shè)施，都沒有準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)這樣的災(zāi)難，因此遭受了極大的損失。此外，還有一個(gè)共同點(diǎn)：在各地的洪災(zāi)發(fā)生后，人們便開始加強(qiáng)這方面的研究，啟動(dòng)各種應(yīng)對(duì)項(xiàng)目，其中部分至今仍在進(jìn)行。

| 典型案例：降水豐富的伍珀塔爾 |

伍珀塔爾是德國(guó)降水最豐富的城市之一，賜予其名的伍珀河在該市綿延20公里，此外還有約850條小溪。雖然伍珀塔爾一直通過蓄水壩防范百年一遇的洪災(zāi)，但由于發(fā)達(dá)水系和城市下水道相連，洪水威脅仍然持續(xù)存在。而當(dāng)?shù)厍鹆旰屯莸刂g的海拔差異最多達(dá)到250米，市區(qū)約500個(gè)樓梯和街道有高達(dá)20%的斜度，也讓洪水更易形成。2008年7月26日，伍珀塔爾的卡滕貝格地區(qū)暴風(fēng)雨肆虐，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施造成了巨大的損害，下水道極度超負(fù)荷。由于缺乏防護(hù)資金和工程技術(shù)資源，伍珀塔爾在風(fēng)險(xiǎn)管理方面發(fā)展出了各種策略來應(yīng)對(duì)這種具有不可預(yù)見性的災(zāi)難，以便長(zhǎng)遠(yuǎn)有效地防范高水位和暴洪危險(xiǎn)。

首先，是不能以“自然的主人”自居，要認(rèn)識(shí)到?jīng)]有人能給出100%的安全承諾。在防洪舉措中，接受風(fēng)險(xiǎn)和主動(dòng)行動(dòng)是第一步。然后，是調(diào)查有洪災(zāi)隱患的洼地，繪制土地?cái)?shù)字模型，找出風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，重點(diǎn)關(guān)注中小學(xué)和醫(yī)院等脆弱的基礎(chǔ)設(shè)施，確定可能造成的損害。此外，還要進(jìn)行階梯式洪水審查，通過實(shí)地查看或（在危險(xiǎn)等級(jí)更高或復(fù)雜地形區(qū)）建立數(shù)字地形模型來調(diào)查特大暴雨災(zāi)害發(fā)生時(shí)河水的流動(dòng)情況，尤其是與下水道相連的水體造成洪水的潛力。然后，在電腦模擬中表現(xiàn)出氣候變化對(duì)暴洪的影響，在此基礎(chǔ)上確定行動(dòng)指導(dǎo)原則。最后，在信息政策和公共關(guān)系方面，協(xié)調(diào)包括洪災(zāi)受害者在內(nèi)的各行為主體，解釋說明由公共和個(gè)人實(shí)施的措施和承擔(dān)的責(zé)任，盡可能全面地說明極端天氣帶來的風(fēng)險(xiǎn)和問題，激發(fā)各階層市民的興趣。

目前，降低強(qiáng)降雨災(zāi)害的后果、廣泛獲取防洪參與者和受災(zāi)者的信息、建設(shè)性價(jià)比高的基礎(chǔ)設(shè)施等基本目標(biāo)已部分達(dá)成。真正囊括所有參與者的融合方案讓人們深刻地認(rèn)識(shí)到，強(qiáng)降雨防護(hù)是組織機(jī)構(gòu)和個(gè)人的共同任務(wù)，每個(gè)人都能而且應(yīng)該為此作出自己的貢獻(xiàn)。2012年，因其適應(yīng)氣候變化的防護(hù)措施，伍珀塔爾市獲得了德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境署頒發(fā)的“藍(lán)羅盤獎(jiǎng)”。

這些措施主要分為兩個(gè)方面：一是城市排水系統(tǒng)的適應(yīng)性，二是消防部門的用車?yán)砟睢?duì)此，環(huán)境署的新聞公告中是這樣說的：“為預(yù)估洪水風(fēng)險(xiǎn)，伍珀塔爾制成了一個(gè)城市數(shù)字地圖模型，在此基礎(chǔ)上計(jì)算出強(qiáng)降雨期的地表排水情況，并在電腦上實(shí)現(xiàn)可視化，還可定位特別危險(xiǎn)的地區(qū)和洼地，讓居民和同樣受災(zāi)的鄰居協(xié)同采取防護(hù)措施?！边@一舉措的特別之處在于，在數(shù)字模型的幫助下，市民可以清楚地看到洪水對(duì)自家建筑造成的損害，因此他們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和合作意愿大幅提升。

在漢堡，洪災(zāi)越來越頻發(fā)。

而消防部門應(yīng)對(duì)極端天氣的措施非常簡(jiǎn)單實(shí)用。兩輛功能良好的舊車被改裝為儀器車，裝備有鏈鋸、一個(gè)發(fā)電機(jī)組和一個(gè)高功率的潛水泵。此外，還置辦一個(gè)配有防滲水沙袋和其他支撐材料的滾動(dòng)式集裝箱。在特大暴雪天氣時(shí)，全輪驅(qū)動(dòng)的緊急任務(wù)車還會(huì)配備救援擔(dān)架，以便將急救病人運(yùn)往救護(hù)車。特別之處在于，這一簡(jiǎn)單、實(shí)用、廉價(jià)的策略無需啟動(dòng)一個(gè)大項(xiàng)目，因此也避免了政策阻礙，尤其是在應(yīng)對(duì)預(yù)警時(shí)間很短的特大暴雨上非常有效，因?yàn)檠b備了相應(yīng)救助資源的汽車可以立刻投入使用。

| 暴洪十年來襲三次：瓦赫特貝格 |

波恩附近的瓦赫特貝格鎮(zhèn)十年遭遇了三次暴洪災(zāi)難，盡管該地并非傳統(tǒng)的洪水高發(fā)區(qū)。2004年，一次強(qiáng)降雨引發(fā)了洪水，然后在2010年7月3日，這里的降雨量在兩小時(shí)內(nèi)就超過了每平方米93升，2013年7月20日甚至在短短45分鐘內(nèi)就超過了85升。

“極端天氣增加了，我們有必要適應(yīng)。由于暴洪不存在預(yù)警時(shí)間，所以尤其要強(qiáng)調(diào)預(yù)防。理想情況是要持續(xù)為災(zāi)難的發(fā)生作好準(zhǔn)備?！碑?dāng)?shù)貓?bào)紙的這段引文不僅反映了瓦赫特貝格從過去強(qiáng)降雨事件中吸取的痛苦教訓(xùn)，也展現(xiàn)出上文提及的前瞻性風(fēng)險(xiǎn)管理策略，而且以實(shí)踐證明了這些理論的正確性。

為使民眾第一時(shí)間了解災(zāi)害情況，瓦赫特貝格鎮(zhèn)制作出一種風(fēng)險(xiǎn)卡，形成了洪水風(fēng)險(xiǎn)管理方案的基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)卡雖然沒有提升預(yù)測(cè)暴洪的能力，但可以讓民眾清楚地看到強(qiáng)降雨事件的規(guī)模和發(fā)生頻率，這樣可喚醒民眾和機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，由此邁出采取預(yù)防措施的第一步。瓦赫特貝格鎮(zhèn)實(shí)施防洪方案的出發(fā)點(diǎn)在于，由于氣候變化，強(qiáng)降雨天氣頻發(fā)，因此長(zhǎng)期適應(yīng)這種情況絕對(duì)必要。安全思維轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)思維，這就有了那句口號(hào)——“與水共生，共同預(yù)防?！?/p>

根據(jù)極端天氣預(yù)報(bào)和以往經(jīng)歷，瓦赫特貝格在防洪策略中將暴洪災(zāi)難放在突出地位，在分析迄今為止的洪水后提出了以下方案：在民眾對(duì)防洪保護(hù)措施是否必要持懷疑態(tài)度的地區(qū)，就壅水頻率給出數(shù)據(jù)證明;壅水對(duì)洪災(zāi)損失的規(guī)模影響極大，向民眾解釋壅水倒流的安全隱患;記錄災(zāi)難造成的損失，指導(dǎo)民眾在下次洪災(zāi)中的行為;定期進(jìn)行水域維護(hù)，以便在不可預(yù)見的暴洪之前行動(dòng)，讓不可避免的損失最小化;根據(jù)危險(xiǎn)等級(jí)對(duì)河段進(jìn)行分類;消除下水道缺陷;讓權(quán)限和責(zé)任管理最優(yōu)化;強(qiáng)調(diào)房主自身的責(zé)任。

柏林勃蘭登堡門前的水坑：強(qiáng)降雨天氣增加，大城市要作好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

要達(dá)成有效防護(hù)，每個(gè)防洪參與者都必須知道自己的任務(wù)，并在極端天氣災(zāi)難中履行自己的職責(zé)。

| 30分鐘后，如畫風(fēng)光變?yōu)闉?zāi)難景象：拜爾斯多夫 |

拜爾斯多夫的例子告訴我們，一次強(qiáng)降雨能如何殘忍地將一個(gè)城鎮(zhèn)突然毀掉。2007年7月21日夜間，拜爾斯多夫約7000個(gè)居民遭遇了毫無預(yù)警的暴洪災(zāi)難。由于當(dāng)?shù)夭皇潜┖楦甙l(fā)區(qū)，以往從未有過受災(zāi)經(jīng)歷，不管是居民還是當(dāng)?shù)毓芾聿块T都對(duì)此毫無準(zhǔn)備?！氨╋L(fēng)雨在15分鐘內(nèi)就已變得十分可怕。”一名消防志愿者說。在將近4小時(shí)內(nèi)，降水量達(dá)到每平方米超過200升。這場(chǎng)災(zāi)難中有一位82歲的老人死亡，被潛水員從淹沒的地下室營(yíng)救出來時(shí)，她已經(jīng)沒了呼吸。洪水造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1億歐元，對(duì)于這樣一個(gè)小城來說實(shí)在不少。超過1000個(gè)地下室被淹，約500棟房子受損嚴(yán)重，超過兩萬升化學(xué)制劑和燃料油溢出。多條街道被淹，拜爾斯多夫火車站也被泡在了水下，一輛火車上的乘客不得不緊急撤離。A73高速公路也被淹沒了，水深達(dá)1.5米。幾個(gè)月后，城際快車慕尼黑—紐倫堡—柏林段的一座鐵路橋才恢復(fù)通車。

拜爾斯多夫的消防人員必須奔赴1100多個(gè)任務(wù)執(zhí)行點(diǎn)。為更加清楚地展示災(zāi)難的規(guī)模，可以看看為此投入的人力：50個(gè)志愿消防隊(duì)，共900人的3個(gè)職業(yè)消防隊(duì)，30個(gè)當(dāng)?shù)丶夹g(shù)援助協(xié)會(huì)，140名急救服務(wù)人員，約100個(gè)警察，以及山區(qū)救援服務(wù)、溺水救援服務(wù)、德國(guó)紅十字會(huì)和醫(yī)療援助組織的成員。

消防志愿者們的主要工作是疏散人員、滅掉濕電線引發(fā)的火災(zāi)、處理水中的油和化學(xué)制劑。超過兩萬升（即20噸）化學(xué)制劑和燃料油的泄漏本可通過相應(yīng)的預(yù)防措施來避免，比如提升燃油罐在洪水來襲時(shí)的安全性。被污染的水使得居民身上很小的劃傷和抓傷也會(huì)發(fā)炎，有的必須住院治療數(shù)周，有的甚至差點(diǎn)就不得不截掉被感染的身體部位。

拜爾斯多夫的例子讓我們進(jìn)一步意識(shí)到要全面管理風(fēng)險(xiǎn)，反面實(shí)例可激發(fā)其他城鎮(zhèn)提前發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對(duì)問題，以免重蹈覆轍。但是，到目前為止，仍無法成立一個(gè)由拜爾斯多夫和臨近的福希海姆、朗根森德爾巴赫、波克斯多夫組成的臨時(shí)聯(lián)合會(huì)，來抗擊洪水和強(qiáng)降雨災(zāi)害天氣，盡管多方強(qiáng)調(diào)了其必要性。不只是單個(gè)城鎮(zhèn)無法承擔(dān)防洪支出，局限于當(dāng)?shù)氐拇胧┬Ч绾我搽y以保證。這樣，洪水造成的損害只是繼續(xù)轉(zhuǎn)移而非真正消除，也就是說，一個(gè)城鎮(zhèn)的防洪保護(hù)以犧牲另一個(gè)城鎮(zhèn)為代價(jià)，暴洪可不管什么城鎮(zhèn)邊界。相關(guān)探討幾乎在2007年7月的暴洪發(fā)生后就立即開始了，但直到2012年才最終決定不采納成立一個(gè)臨時(shí)聯(lián)合會(huì)的建議。吵吵鬧鬧，卻毫無成果，但仍應(yīng)該或者說正因如此才更應(yīng)該從中吸取教訓(xùn)，使得將來能更加成功地組織跨城鎮(zhèn)對(duì)話。

這些探討實(shí)質(zhì)上關(guān)乎以下兩個(gè)方面：財(cái)政支出以及城鎮(zhèn)管理部門和市民能給出的讓步。由于沒有任何城鎮(zhèn)可以單獨(dú)承擔(dān)2500萬—3000萬歐元的防洪支出，最后是建議每個(gè)參與臨時(shí)聯(lián)合會(huì)的城鎮(zhèn)要承擔(dān)跟自己財(cái)力相匹配的責(zé)任。在討論防洪措施必要性的過程中，一些城鎮(zhèn)感覺自己受到了歧視。盡管聯(lián)合會(huì)存在的意義毋庸置疑，但這些細(xì)節(jié)導(dǎo)致它注定以失敗告終。波克斯多夫的市民也在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民協(xié)會(huì)的推動(dòng)下對(duì)這個(gè)臨時(shí)聯(lián)合會(huì)發(fā)起了抗議，因?yàn)樗麄儞?dān)心自己的土地會(huì)因?yàn)橛?jì)劃實(shí)行的防洪措施遭到太大的損害。

在市長(zhǎng)安德里亞斯·賈爾斯特的帶領(lǐng)下，拜爾斯多夫市最終決定單獨(dú)采取防洪措施，其中包括規(guī)劃雨水排放區(qū)、大壩、壕溝和導(dǎo)水溝，但這里始終缺乏一套像瓦赫特貝格那樣的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)管理策略。

值得指出的是，在拜爾斯多夫的暴洪發(fā)生后，一個(gè)居民和拜爾斯多夫市政府打起了官司。他要求為“建筑損壞、土地?fù)p毀、財(cái)產(chǎn)損失和動(dòng)物死亡”獲得約20萬歐元的賠償，因?yàn)椤斑@一切都是城鎮(zhèn)和國(guó)家防洪不力造成的”。最后，這名原告被建議撤訴，理由是“當(dāng)?shù)匕l(fā)生造成這樣規(guī)模損失的洪災(zāi)十分罕見，而城鎮(zhèn)在履行預(yù)防義務(wù)方面正確地采取了行動(dòng)”。

| 永恒與水抗?fàn)帲簼h堡 |

由于其易北河岸和沿海的地理位置，漢堡市一直以來都是洪水高發(fā)區(qū)，也因此，預(yù)防各種各樣的洪災(zāi)是其城市發(fā)展規(guī)劃中一個(gè)最重要的方面。

2002年8月1日，漢堡發(fā)生了特大暴雨災(zāi)害，造成了高達(dá)約800萬歐元的損失。2004年和2011年，漢堡也遭遇了強(qiáng)降雨天氣，損失也達(dá)幾百萬歐元。對(duì)此，德國(guó)城市發(fā)展和環(huán)境署聯(lián)同漢堡水務(wù)集團(tuán)建立起一套全面的強(qiáng)降雨和洪水管理體系——RISA。

這一防洪保護(hù)方案的實(shí)施開啟了漢堡雨水管理領(lǐng)域的新階段，對(duì)其他城鎮(zhèn)來說具有榜樣意義：從“在水邊生活”變?yōu)椤芭c水共生”！其目標(biāo)是在漢堡建立一個(gè)能適應(yīng)未來的雨水經(jīng)營(yíng)管理體系，在革新措施的同時(shí)保障城市防洪，并保護(hù)地下水和地表水。這是一個(gè)“去中心化”的方案，讓雨水就地吸收、存儲(chǔ)，然后盡可能在當(dāng)?shù)赝ㄟ^合適的設(shè)備重回自然水循環(huán)。城市中不斷增加的土壤緊實(shí)度被視為問題，提升土壤滲透性的城市規(guī)劃要求在雨水管理中獲得了重要地位。和瓦赫特貝格一樣，在這里，雨水管理也被作為一項(xiàng)持久的任務(wù)融入了人們的日常生活，這一理念通過“與水共生”的口號(hào)簡(jiǎn)明扼要地表達(dá)出來。在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，政府制定可持續(xù)的城市發(fā)展規(guī)劃，涵蓋所有相關(guān)主題，比如公共綠地設(shè)施的利用和改造。此外，還要讓街道規(guī)劃適應(yīng)將來的天氣變化，識(shí)別潛在的問題水域和洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，在考慮水域狀態(tài)的基礎(chǔ)上制定措施。以今天的行動(dòng)確保明天的生存，從加速排掉雨水過渡到建立“去中心化”的雨水經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)，是RISA謀求的基本目標(biāo)。

[編譯自德國(guó)聯(lián)邦民眾保護(hù)和災(zāi)難救助局《“強(qiáng)降雨”和“暴洪”被低估的風(fēng)險(xiǎn)——給市民和城鎮(zhèn)的一本手冊(cè)》]

編輯：周丹丹