基于PPP模式的數(shù)字政府建設(shè)路徑

張碧波

摘要：建設(shè)數(shù)字政府是建設(shè)數(shù)字中國的基礎(chǔ)及重要組成部分。數(shù)字政府以數(shù)字技術(shù)為支撐，引發(fā)政府治理、體制機(jī)制及公共價值等方面的變革。數(shù)字政府建設(shè)包括公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)、政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)和政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)。PPP模式能在合理開發(fā)利用數(shù)字資源、減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、分散建設(shè)運營風(fēng)險及提升建設(shè)運營水平等方面發(fā)揮其在數(shù)字政府建設(shè)中的作用。同時，在具體運作方式、社會資本回報機(jī)制、項目監(jiān)管及項目安全風(fēng)險應(yīng)對等方面存在挑戰(zhàn)。案例研究表明，PPP模式能在技術(shù)相對成熟的數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域得到應(yīng)用，但需要更加精細(xì)化的運作方式、探索更多的市場化收入以及尋求全過程監(jiān)管與項目獨立之間的平衡。

關(guān)鍵詞：PPP;數(shù)字政府;案例研究;全過程監(jiān)管

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.002

Digital Government Construction Path Based on PPP Model

——Take the Construction of Geospatial Data Service

Platform in A City as an Example

ZHANG Bi-bo

（Department of Economics， Party School of Guizhou Provincial Committee of CPC，

Guiyang 550028，China）

Abstract：Building a digital government is the foundation and important component of building a digital China. Supported by digital technology， digital government brings about changes in government governance， institutional mechanism and public value. The construction of digital government includes the construction of public data resource system， government affairs information system and government affairs service capacity. PPP model can play its role in digital government construction in reasonable development and utilization of digital resources， reducing the burden of government debt， diversifying the construction and operation risks， and improving the level of construction and operation. Meanwhile， there are challenges in specific operation mode， social capital return mechanism， project supervision and project safety risk response. The case study shows that the PPP model can be applied in the field of digital government construction with relatively mature technology， but it needs a more refined operation mode， more market-based income and a balance between whole-process supervision and project independence.

Key words：PPP; digital government; a case study; whole-process supervision

人類社會已進(jìn)入數(shù)字時代。發(fā)達(dá)國家紛紛運用數(shù)字技術(shù)賦能經(jīng)濟(jì)社會方方面面，以期在新一輪產(chǎn)業(yè)革命中占領(lǐng)制高點?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱“十四五規(guī)劃綱要”）中明確提出我國要加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國。建設(shè)數(shù)字中國包括建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會以及數(shù)字政府三大任務(wù)。從公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系來看，數(shù)字政府的建設(shè)是數(shù)字社會與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，比如智慧城市建設(shè)的根基在于公共數(shù)據(jù)的完善及數(shù)字質(zhì)量提升，數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量治理更是離不開數(shù)字政府的職能。因此，數(shù)字政府的建設(shè)對于數(shù)字中國至關(guān)重要，其既是適應(yīng)全球信息科技革命的必然要求，又是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。2014年以后，PPP模式成為我國公共品及服務(wù)領(lǐng)域重要的供給方式，有效提升了我國公共品供給質(zhì)量和效率，是創(chuàng)新我國公共治理的載體，是我國探索有效市場與有為政府相結(jié)合的有效途徑。PPP模式對建設(shè)數(shù)字政府具有重要的理論意義與實踐價值。

一、數(shù)字政府的內(nèi)涵與特征

（一）數(shù)字政府的內(nèi)涵

簡單來說，數(shù)字政府即數(shù)字技術(shù)賦能的政府，政府運用數(shù)字技術(shù)更好地履行自身職能，提升決策科學(xué)性與服務(wù)效率。因此，數(shù)字政府建設(shè)指的是政府引進(jìn)和應(yīng)用信息技術(shù)的一系列政策實踐，以及所做出的配套性組織（業(yè)務(wù)、職能）和制度變革[1]。作為上層建筑，數(shù)字政府不僅要適應(yīng)新一輪工業(yè)革命所帶來的廣泛影響，更要建設(shè)好自身以服務(wù)于數(shù)字時代的發(fā)展。數(shù)字政府的建設(shè)與形成離不開數(shù)字技術(shù)的發(fā)展及其運用。與此同時，政府在組織結(jié)構(gòu)及工作流程、公共服務(wù)供給方式、治理理念及文化、體制機(jī)制變革等方面實現(xiàn)再造與演進(jìn)。我們熟知數(shù)字政府建設(shè)過程中已用或未用的數(shù)字技術(shù)包括地球信息系統(tǒng)、虛擬仿真、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G、物聯(lián)網(wǎng)、智能機(jī)器人、云計算、量子計算等，這個過程是數(shù)字技術(shù)迭代更新及其不斷被用于政府建設(shè)的過程，可以分為五個階段[2]。

第一個階段是電子政府階段，主要依賴現(xiàn)代計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的存儲與傳輸，從而節(jié)約成本。政府機(jī)構(gòu)及服務(wù)主要以物理辦公點及服務(wù)機(jī)構(gòu)為主，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用主要為政府工作人員帶來便利。第二個階段是開放政府階段，主要是數(shù)據(jù)的開發(fā)、管理與開放，從而建立更加主動、透明的政府。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用在于服務(wù)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)與決策以及方便公民與社會的數(shù)據(jù)資源獲取。第三個階段是數(shù)據(jù)中心政府階段，主要是數(shù)據(jù)的深層挖掘與分析，力圖實現(xiàn)數(shù)據(jù)智能的效果。政府組織的領(lǐng)導(dǎo)決策質(zhì)量在于數(shù)據(jù)的創(chuàng)新性運用，主動服務(wù)公眾的目標(biāo)也激發(fā)數(shù)據(jù)開發(fā)，以獲得更多的公共價值。第四個階段是數(shù)字化政府階段，是以數(shù)據(jù)為中心階段的深化，表現(xiàn)為公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的完善成熟，數(shù)據(jù)的采集、傳輸、交換、分析、輸出等暢通無障礙。這需要公共組織的變革協(xié)同，對數(shù)據(jù)價值及文化的認(rèn)同，基于數(shù)字思維與能力構(gòu)建創(chuàng)新型政府。創(chuàng)新政府領(lǐng)導(dǎo)與決策，并為社會公眾提供創(chuàng)新型服務(wù)。第五個階段是智能政府階段，人工智能與機(jī)器學(xué)習(xí)成為政府部門的普遍應(yīng)用與支撐，數(shù)字系統(tǒng)的自我完善與更新以適應(yīng)公共部門及社會的需求，數(shù)字系統(tǒng)具有互動性、應(yīng)急性、創(chuàng)新性、前瞻性及動態(tài)性等。智能政府將為社會公眾提供個性化的數(shù)字服務(wù)。

（二）數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)容

從十四五規(guī)劃綱要中可以看出，數(shù)字政府建設(shè)包括三部分，即公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)、政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)和政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)。其中，公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)是基礎(chǔ)和前提，政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)是工具和手段，政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)是落腳點。三部分相互依存，相互促進(jìn)，形成整體。公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)包括基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)（涉及國家人口、法人、空間地理等方面）的完善與質(zhì)量提升、數(shù)據(jù)的流通與融合、數(shù)據(jù)的安全有序開放以及第三方對數(shù)據(jù)的深度挖掘利用。政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)包括健全政務(wù)信息系統(tǒng)清單，在政府執(zhí)政、經(jīng)濟(jì)治理、生態(tài)環(huán)境、公共安全等領(lǐng)域建設(shè)政務(wù)信息系統(tǒng)，保持政務(wù)信息系統(tǒng)的迭代更新與先進(jìn)性，運用云計算等前沿技術(shù)提升政務(wù)信息系統(tǒng)的能力，根據(jù)政府管理及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所出現(xiàn)的新領(lǐng)域新情況快速部署政務(wù)信息系統(tǒng)，增強政務(wù)信息系統(tǒng)的彈性擴(kuò)展能力。政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)包括運用數(shù)字技術(shù)覆蓋公共衛(wèi)生、社會安全及自然災(zāi)害等公共服務(wù)全領(lǐng)域，提高政府決策科學(xué)性，在業(yè)務(wù)流程及服務(wù)模式等方面更加便民等。

（三）數(shù)字政府的特征

第一，數(shù)字政府的治理特征。數(shù)字政府在治理理念、治理機(jī)制、治理效能及治理目標(biāo)等方面都具有鮮明的特征。數(shù)字政府的治理理念包括主動治理、精確治理及協(xié)同治理等等。由于數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展，大數(shù)據(jù)等賦予政府決策機(jī)構(gòu)前瞻與預(yù)測的能力，能基于經(jīng)濟(jì)社會未來需求變化或應(yīng)急情景做主動部署，達(dá)到“預(yù)則立”的效果。此外，隨著數(shù)字政府的透明度提升，一些公共服務(wù)方面的瑕疵也能激勵政府主動作為，防風(fēng)險于萌芽狀態(tài)，若是采取被動甚至敷衍的態(tài)度，風(fēng)險累積的后果將無法預(yù)料。依托大數(shù)據(jù)的決策治理能達(dá)到精準(zhǔn)治理的效果。我國在疫情防控過程中，充分依托數(shù)字技術(shù)，治理對象精確到個人及其歷史，有效防止了疫情擴(kuò)散，取得了疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會良好發(fā)展的雙贏。數(shù)字政府的協(xié)同治理在于囊括盡可能多的利益主體，包括政府各職能部門、不同層級政府、跨地域政府、市場主體、第三方及社會公眾等，協(xié)調(diào)各種資源，發(fā)揮多元主體的協(xié)同集成優(yōu)勢。數(shù)字政府的治理機(jī)制特征取決于數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上的治理體系及其運轉(zhuǎn)，治理理念通過治理機(jī)制得以落實，數(shù)字信息的交易特性在政府治理機(jī)制形成中發(fā)揮著重要作用。快速精準(zhǔn)的反饋機(jī)制以及基于大數(shù)據(jù)云計算等決策體系賦予數(shù)字政府更高的治理效能。數(shù)字政府通過更好滿足公眾需求來提升公眾對政府的信任和滿意度，公共需求的獲得變得不再飄忽不定，以公共價值為導(dǎo)向的治理目標(biāo)因數(shù)字技術(shù)的賦能而具有可行性。

第二，數(shù)字政府的技術(shù)特征。數(shù)字政府的建設(shè)離不開數(shù)字技術(shù)的發(fā)展與運用，數(shù)字政府越智能化，其所需的數(shù)字技術(shù)就越復(fù)雜，而政府?dāng)?shù)字化的過程是一個持續(xù)深化的過程?，F(xiàn)階段，云技術(shù)被廣泛應(yīng)用于數(shù)字政府建設(shè)，隨著跨組織、跨部門、跨層級、跨地域的數(shù)字化進(jìn)程深化，數(shù)據(jù)價值的挖掘與利用日漸深入，所需的云技術(shù)愈發(fā)復(fù)雜，依次為硬軟件技術(shù)設(shè)施服務(wù)、可定制化開發(fā)的中間件平臺及數(shù)據(jù)整合處理挖掘服務(wù)，最終實現(xiàn)“數(shù)據(jù)跑”代替“群眾跑”[3]。

第三，數(shù)字政府的體制機(jī)制特征。數(shù)字平臺的運轉(zhuǎn)機(jī)制打破了之前科層組織的運轉(zhuǎn)機(jī)制，科層組織逐級傳達(dá)反饋的信息交換機(jī)制被數(shù)字直達(dá)機(jī)制取代，原有科層組織被虛擬化，依照數(shù)字資源的協(xié)同集聚需求而出現(xiàn)不同的排列組合虛擬組織，因而數(shù)字政府組織變得扁平化、去中心化、協(xié)同化、虛擬化及彈性化等。這不僅減少了政府治理過程中的交易費用，而且提高了組織運轉(zhuǎn)的效率與精度。與數(shù)字政府運轉(zhuǎn)機(jī)制相適應(yīng)，數(shù)字政府體制必須處于不斷革新的狀態(tài)，需要突破原有政府體制的藩籬，比如打破“信息孤島”以促進(jìn)信息互聯(lián)互通、構(gòu)建異質(zhì)性主體多樣化的合作關(guān)系、建立更具包容性的利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)、確立可信度更高的問責(zé)制度等等，使數(shù)字政府體制日趨完善成熟。隨著數(shù)據(jù)資源整合的廣度和深度日益加劇，涉及的部門和層級及利益糾纏變得繁復(fù)，政府更要深化一系列體制改革。

第四，數(shù)字政府的價值特征。公共價值或者說以公眾為中心的目標(biāo)追求是數(shù)字政府的價值特征。新的數(shù)字通信技術(shù)使得公眾更有效地與政府連接，雙方在民意收集、公共政策及政府管理等議題上形成互動。公共價值的提升通過兩種形式獲得：一方面通過對公民偏好的匯集，政府部門能更好捕捉公眾意愿，使公共品及服務(wù)的供給決策變得科學(xué);另一方面公共部門獲得獨立個體的需求特征，并提供有針對性的解決方案，提升個體滿意度。針對個體的有效信息越多，個體的需求特征越是清晰，就越能擴(kuò)展數(shù)字服務(wù)的價值空間。數(shù)字服務(wù)能力的提升能顯著增強公眾獲得感，例如浙江省 “最多跑一次”的改革成為地方政府?dāng)?shù)字政府建設(shè)中樣板性的創(chuàng)新。以公共價值為導(dǎo)向的數(shù)字政府建設(shè)具有堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、PPP模式建設(shè)數(shù)字政府的必要性與挑戰(zhàn)

（一）PPP模式建設(shè)數(shù)字政府的必要性

一是有利于合理開發(fā)利用數(shù)字資源。數(shù)字資源的開發(fā)利用程度決定了數(shù)字政府的建設(shè)程度。數(shù)字政府建設(shè)中引入PPP模式就是發(fā)揮市場機(jī)制對數(shù)字資源配置的決定性作用，為數(shù)字資源的開發(fā)利用注入市場理性與邏輯，解決政府供給與公眾需求之間不匹配的問題。無論是項目前期的可行性論證，還是項目建設(shè)運營中的具體操作，市場主體的專業(yè)性能有效抑制地方建設(shè)數(shù)字政府的沖動，避免項目運作的盲目性，從而提升項目效益。

二是可以減少政府的財政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)。作為投融資模式的創(chuàng)新，PPP模式拓寬了公共品供給中的融資渠道，使公共品供給資金來源多元化，同時有利于撬動社會資本，激發(fā)社會資本活力，拓展社會資本投資空間，優(yōu)化社會投融資結(jié)構(gòu)。數(shù)字政府建設(shè)中的PPP模式前提就是要實現(xiàn)政府投資的物有所值，因此可以減少政府的財政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)，對于純政府付費項目依然成立。同時，經(jīng)過財政承受能力論證的PPP項目可以準(zhǔn)確量化其給財政支出帶來的壓力，基于產(chǎn)品與服務(wù)的績效考核也提升了財政支出的效益。

三是可以分散數(shù)字政府建設(shè)中的風(fēng)險。PPP項目一般投資大、周期長（不低于十年）、風(fēng)險大，異質(zhì)性主體合作共同提供公共品可以有效地分散項目操作中的風(fēng)險。根據(jù)不同性質(zhì)主體對特定風(fēng)險防控能力的不同，風(fēng)險分配給最有能力應(yīng)對的一方承擔(dān)。一般來說，社會資本方承擔(dān)項目的設(shè)計、融資、建設(shè)和運營等風(fēng)險，政府方承擔(dān)政策、法律等方面的風(fēng)險，而不可抗力等風(fēng)險由各方共同承擔(dān)。由于PPP合同的不完備性，合同中一般設(shè)置風(fēng)險分擔(dān)調(diào)整機(jī)制以保證風(fēng)險分配的動態(tài)最優(yōu)狀態(tài)。數(shù)字政府建設(shè)中各種風(fēng)險的合理處置有利于PPP項目的順利推進(jìn)。

四是可以提升數(shù)字政府建設(shè)中的效率和水平。PPP模式合作共贏預(yù)期下，各主體充分發(fā)揮自身功能，各取所需，可以實現(xiàn)激勵相容。政府部門可以轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)角色，做公共品供給的協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者和合作者，從具體微觀事務(wù)中解放出來，結(jié)果是以更少的資源實現(xiàn)公共品供給的職責(zé)。私人部門為了獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入，必定發(fā)揮自身能動性與創(chuàng)造性，積極采用先進(jìn)的管理和技術(shù)，提升公共服務(wù)水平，同時獲得更大的市場份額，增強行業(yè)市場上的競爭力。在數(shù)字政府建設(shè)行業(yè)，數(shù)字產(chǎn)品與服務(wù)技術(shù)創(chuàng)新快、更新周期短，私人部門受到同業(yè)競爭的壓力大，項目公司（社會資本）必定努力提升數(shù)字政府運營的效率和水平。理想狀態(tài)下，PPP模式具有提供公共服務(wù)的集成優(yōu)勢，包括不同專業(yè)主體的集成、項目建設(shè)與運營的集成甚至項目全生命周期內(nèi)的集成等，可以有效避免政府壟斷的低效率。

（二）PPP模式建設(shè)數(shù)字政府的挑戰(zhàn)

一是政企合作的具體運作方式問題。PPP模式是政府和社會資本合作供給公共品或服務(wù)的一系列具體模式的統(tǒng)稱，是介于政府壟斷供給和完全市場化私人供給之間的狀態(tài)。根據(jù)公共品控制權(quán)在政企雙方配置的不同，PPP模式可具象化為多種模式，典型模式包括BTO（Build-Transfer-Operate）模式、BOT（Build-Operate-Transfer）模式和BOO（Build-Own-Operate）模式。其特點是社會資本對公共品供給的控制權(quán)越來越多，BOO模式就是一種接近于市場化私人化的模式。無論何種模式，社會資本都負(fù)有對公共品經(jīng)營的責(zé)任，是在公共品產(chǎn)品形態(tài)完成之后的經(jīng)營，是產(chǎn)品可用條件下的經(jīng)營，可用性付費也就是在公共項目建設(shè)完成之后能為公眾提供服務(wù)的回報。這就是說，傳統(tǒng)公共項目的建設(shè)和運營之間具有清晰的界線而且運營是以建設(shè)為前提，公共項目的建設(shè)也是一次性行為，后期雖有維護(hù)也是在項目使用價值完整前提下的完善。而數(shù)字政府項目特別是政務(wù)信息系統(tǒng)項目打破了建設(shè)與運營的界線，信息系統(tǒng)的建設(shè)不是一勞永逸的行為，后期需要不斷更新迭代，否則將影響公共服務(wù)的供給，而且信息系統(tǒng)迭代的周期和標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性。數(shù)字產(chǎn)品的這一特性使得數(shù)字政府項目的產(chǎn)出要求和標(biāo)準(zhǔn)具有模糊性，難以界定，這也給基于產(chǎn)品產(chǎn)出要求的績效考核帶來困難，特別是政企合作時間長，增加了PPP項目運作的風(fēng)險。有些項目為了明確數(shù)字資源所有權(quán)歸屬問題而采用BTO模式，同樣無法繞開上述困境。

二是社會資本的回報機(jī)制問題?，F(xiàn)階段，公共項目采用PPP模式對現(xiàn)金流的要求越來越多，即要求PPP項目回報機(jī)制中必須由使用者付費，因為按照財金[2019]10號文件的相關(guān)要求，一個地方用于PPP項目的財政支出占比超過本級一般公共預(yù)算支出的5%后，該地區(qū)不得新上政府付費項目。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺管理庫PPP項目信息，截至2021年9月末，超過447%的行政區(qū)財承占比超過5%，意味著這些地區(qū)不得新上政府付費項目。而數(shù)字政府項目多為政府付費項目，就是說數(shù)字政府所提供的服務(wù)都是免費的，不具備向使用者收費的前提和條件。這對社會資本的經(jīng)營能力提出較大挑戰(zhàn)，即如何依法依規(guī)地開發(fā)有償?shù)漠a(chǎn)品或服務(wù)。與社會資本回報密切相關(guān)的是社會資本運作項目的成本問題。一般來說，社會資本具有項目成本上的信息優(yōu)勢，加之?dāng)?shù)字產(chǎn)品成本的特殊性，政府方在社會資本回報問題上更難以把握。相對于普通產(chǎn)品，數(shù)字產(chǎn)品具有復(fù)制性強、邊際成本趨近于零的特性，因而有些地方出現(xiàn)數(shù)字政府項目報價極低的現(xiàn)象。

三是數(shù)字政府PPP項目的監(jiān)管挑戰(zhàn)。PPP項目監(jiān)管包括政府規(guī)制和政府對PPP項目的監(jiān)管兩個方面[4]。無論PPP合同如何定性，政府在合作過程中具有特權(quán)，私營部門處于劣勢地位，因此需要在合同救濟(jì)規(guī)則和信用約束機(jī)制等方面對政府特權(quán)進(jìn)行規(guī)制。政府需要對PPP項目進(jìn)行監(jiān)管，因為提供公共品或服務(wù)的終極責(zé)任還是政府的。一方面，大致來說，數(shù)字政府PPP項目屬于創(chuàng)新型PPP項目[5]，相對于技術(shù)成熟的PPP項目而言，項目技術(shù)創(chuàng)新具有不確定性，項目的技術(shù)復(fù)雜度較高，因而具有較高的技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險。成熟型PPP項目下，社會資本能比較準(zhǔn)確地判斷項目建設(shè)的難度和市場前景，因而相對地方政府具有項目信息的比較優(yōu)勢，一定程度上可以獲得項目的壟斷利潤，以抵消地方政府政策的不確定性。創(chuàng)新型PPP項目下，政企雙方都無法準(zhǔn)確判斷項目的建設(shè)難度和市場前景，社會資本不再具有項目的信息優(yōu)勢，面臨較大的項目建設(shè)運營風(fēng)險，如果地方政府依然具有將項目利潤轉(zhuǎn)化為公共福利的傾向，將增加社會資本的風(fēng)險承擔(dān)，不利于項目公司（社會資本）的創(chuàng)新激勵與項目落地。這就是說，數(shù)字政府PPP項目下，地方政府將面臨更加嚴(yán)格的信用約束機(jī)制及政府規(guī)制等，以給社會資本確定的政策環(huán)境與合作預(yù)期。另一方面，政府對PPP項目的監(jiān)管包括準(zhǔn)入監(jiān)管與績效監(jiān)管。準(zhǔn)入監(jiān)管考察的內(nèi)容是確保PPP模式比傳統(tǒng)模式效率更高，即實現(xiàn)物有所值。由于數(shù)字政府項目領(lǐng)域數(shù)據(jù)缺乏且真實性欠缺，公共部門比較值參考價值不大，有些數(shù)字政府PPP項目可能會限制特定私營合作主體，這就導(dǎo)致競爭性投標(biāo)法作用大打折扣。這些對準(zhǔn)入監(jiān)管構(gòu)成了挑戰(zhàn)。對于績效監(jiān)管，傳統(tǒng)的以項目產(chǎn)出結(jié)果和質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)的考核辦法對數(shù)字政府項目可能并不適用，這就需要政府部門對PPP項目建設(shè)及運營全過程進(jìn)行監(jiān)管，這顯然會影響項目公司的獨立地位與獨立經(jīng)營，也可能會與創(chuàng)新型PPP項目政府特權(quán)應(yīng)受到更嚴(yán)格規(guī)制相左。總的來看，創(chuàng)新型數(shù)字政府PPP項目需要更嚴(yán)格地規(guī)制政府特權(quán)，但是政府部門需要對項目公司建設(shè)運營全過程進(jìn)行監(jiān)管，尋求數(shù)字政府PPP項目的有效監(jiān)管是對合作各方的挑戰(zhàn)。

四是項目的安全風(fēng)險問題。安全風(fēng)險是數(shù)字類項目必須特別對待的風(fēng)險，在PPP項目中屬于項目層面的風(fēng)險，應(yīng)該由項目公司（社會資本）承擔(dān)，但這并不意味著政府方和社會公眾可以高枕無憂。一般來說，數(shù)字政府PPP項目中的安全風(fēng)險包括數(shù)據(jù)安全風(fēng)險、技術(shù)安全風(fēng)險、信息空間安全風(fēng)險甚至整個信息系統(tǒng)的安全風(fēng)險，但現(xiàn)階段很多數(shù)字發(fā)展規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)都未成型。2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》，為數(shù)據(jù)資源的處理確立了原則與準(zhǔn)則，需要在實踐中細(xì)化規(guī)范。以《數(shù)據(jù)安全法》等為例，2021年8月20日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過的《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》標(biāo)志著數(shù)字時代我國個人信息保護(hù)的有法可依，但相關(guān)職能部門還需制定個人信息保護(hù)的具體標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。個人信息存儲處理技術(shù)的日新月異也帶給司法和執(zhí)法諸多困難。值得注意的是，相關(guān)條文明確了數(shù)據(jù)主體對數(shù)據(jù)充分的控制權(quán)益，比如個人對個人的數(shù)據(jù)（信息）享有知情權(quán)、決定權(quán)、查閱權(quán)、復(fù)制權(quán)、更正權(quán)、補充權(quán)和刪除權(quán)等等，委托人應(yīng)該充分遵從數(shù)據(jù)主體的意志。這些是社會資本處理數(shù)據(jù)（信息）應(yīng)該遵循的基本準(zhǔn)則。有的數(shù)字PPP項目對安全風(fēng)險的應(yīng)對是注重私營部門的道德品行，這顯然是不可靠的。此外，數(shù)字政府PPP項目安全風(fēng)險的識別、（定量）評估及處置等鮮有可借鑒的先例，實踐中需要不斷探索調(diào)整。

三、PPP模式建設(shè)數(shù)字政府的案例研究

（一）案例概況

A市地理空間數(shù)據(jù)服務(wù)平臺建設(shè)項目是第四批國家級示范PPP項目，項目總投資8.86億元。項目建設(shè)內(nèi)容包括五大部分：一是大地基礎(chǔ)控制。進(jìn)一步完善地區(qū)連續(xù)運行參考站系統(tǒng)和似大地水準(zhǔn)面精化工作。如加密新建約22座基準(zhǔn)站，新建2座監(jiān)測站，地面重力加密點54個，以及相關(guān)軟件的開發(fā)與升級等。二是地籍調(diào)查與測繪。對農(nóng)村區(qū)域進(jìn)行1∶500地籍圖測繪與權(quán)屬調(diào)查及數(shù)據(jù)入庫。依據(jù)農(nóng)村地籍調(diào)查成果，建立農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)庫。三是基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)采集與制作。全區(qū)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)采集，包括全區(qū)域建筑物單體模型建設(shè)。四是時空大數(shù)據(jù)云平臺建設(shè)。包括大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐云平臺、空間數(shù)據(jù)綜合管理平臺、高精度三維基準(zhǔn)與位置服務(wù)平臺、時空信息服務(wù)平臺、國土資源應(yīng)用平臺以及數(shù)據(jù)中心。五是大數(shù)據(jù)中心機(jī)房裝修及設(shè)備購置等。

項目具體目標(biāo)是通過導(dǎo)航衛(wèi)星連續(xù)運營參考站網(wǎng)加密和大地水準(zhǔn)面精化，建立地區(qū)高精度地理空間基準(zhǔn);通過農(nóng)村地籍調(diào)查、大比例尺地形圖測繪，采集生產(chǎn)地區(qū)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù);通過對采集的地理信息數(shù)據(jù)進(jìn)一步加工處理，建設(shè)地區(qū)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫;通過開發(fā)地區(qū)時空信息云平臺及時空大數(shù)據(jù)中心，建成智慧時空信息基礎(chǔ)設(shè)施，為其他高階智慧項目奠定堅實的空間信息基礎(chǔ)。項目將在全面摸清A市基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)基本現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對能夠接入共享服務(wù)平臺的系統(tǒng)或數(shù)據(jù)資源作統(tǒng)一的摸底與調(diào)查。對于已經(jīng)建成的系統(tǒng)，尤其是承載動態(tài)信息和公共信息的系統(tǒng)，摸清其數(shù)據(jù)資源和接口調(diào)用方式，對于空間部分?jǐn)?shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)接入的各項數(shù)據(jù)規(guī)范建設(shè)，統(tǒng)一時空基準(zhǔn)，實現(xiàn)對歷史數(shù)據(jù)和多版本數(shù)據(jù)庫的管理。對于空間數(shù)據(jù)不足部分，進(jìn)行補充建設(shè)。以建筑物三維數(shù)據(jù)及室內(nèi)三維數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)源，開展高級應(yīng)用。項目將為政府管理者與建設(shè)者提供翔實的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)支撐服務(wù)，提升政府管理的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、精細(xì)化水平，為將來各種智慧應(yīng)用提供翔實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和分析手段，為地區(qū)規(guī)劃管理信息化、基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便捷化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、社會治理精細(xì)化創(chuàng)造條件。

（二）案例主要做法

A市行政公署授權(quán)地區(qū)國土資源局作為項目實施機(jī)構(gòu)，并通過公開招標(biāo)采購程序選擇社會資本。社會資本（控股90%）和政府授權(quán)本地國有平臺公司（參股10%）合資組建PPP項目公司。項目總體上采用BOT運作方式，合作期限30年（其中運營維護(hù)27年）。項目公司負(fù)責(zé)項目建設(shè)、融資、運營和維護(hù)，涉及地理空間數(shù)據(jù)的采集、開發(fā)及服務(wù)等。項目采用可行性缺口補助的回報機(jī)制，使用者付費部分主要針對企業(yè)和政府，如企業(yè)選址過程中需要的地理數(shù)據(jù)信息服務(wù)，農(nóng)業(yè)項目的勘查、設(shè)計及規(guī)劃等。缺口性補助由市縣兩級財政共同分擔(dān)，項目建設(shè)如大地基礎(chǔ)控制、大數(shù)據(jù)中心云平臺建設(shè)、機(jī)房軟硬件及預(yù)備費等由市級財政承擔(dān)，市縣政府部門及其職能部門（如城市管理部門、旅游管理部門、水資源管理部門、扶貧部門等）為項目運營的主要收入來源。項目運營補貼為17年，后續(xù)項目公司（社會資本）需要自負(fù)盈虧。

為保障項目順利建設(shè)運營，政府部門通過機(jī)構(gòu)調(diào)整、政策法規(guī)設(shè)置等措施建立項目運作良性機(jī)制。一是設(shè)立A市基礎(chǔ)地理信息中心，掛靠在項目公司，負(fù)責(zé)地理空間數(shù)據(jù)的管理核驗。具體包括地理空間信息的存儲、數(shù)據(jù)管理、地圖生產(chǎn)和數(shù)據(jù)應(yīng)用等，履行地理空間數(shù)據(jù)的審核、入庫、保管、維護(hù)、出庫、更新及效驗等職能，保證核心數(shù)據(jù)的純潔性和鮮活性（原則上每年更新一次），建立數(shù)據(jù)提供登記管理制度等。二是改制地區(qū)國土資源勘測規(guī)劃院為有限公司，實行企業(yè)化運作，負(fù)責(zé)區(qū)域基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的有償提供和社會化服務(wù)工作，嚴(yán)格管理數(shù)據(jù)信息向第三方提供或者轉(zhuǎn)讓。三是制定區(qū)域測繪管理辦法實施細(xì)則，對地區(qū)測繪行業(yè)統(tǒng)一管理。四是對項目公司（社會資本）的政策扶持與擴(kuò)大投資激勵。

項目技術(shù)風(fēng)險是IT行業(yè)技術(shù)高速發(fā)展所帶來的風(fēng)險，表現(xiàn)為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)路線、設(shè)備選型、工程質(zhì)量和系統(tǒng)性能等風(fēng)險，如對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲和處理時的風(fēng)險，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)不到位、安全指標(biāo)無法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生的風(fēng)險及數(shù)據(jù)不兼容等風(fēng)險。由于技術(shù)未來發(fā)展前景不明，甚至某種程度上很難預(yù)測，風(fēng)險很難規(guī)避。因此，在應(yīng)對技術(shù)風(fēng)險上，項目組本著項目的實際要求，選用合適、成熟的技術(shù)，避免那些雖然先進(jìn)但并非項目必須且自己不熟悉的技術(shù)。重點關(guān)注項目所需技術(shù)但項目技術(shù)成員不具備或掌握不夠的技術(shù)風(fēng)險，對相關(guān)人員開展好技術(shù)培訓(xùn)工作，必要時尋求外包咨詢服務(wù)。

（三）案例的特點與不足

項目通過引進(jìn)優(yōu)質(zhì)社會資本，創(chuàng)新數(shù)字政府建設(shè)投融資機(jī)制，平滑政府財政支出，緩解地方政府短期內(nèi)財政支出壓力，特別是市縣兩級財政分別對項目公司建設(shè)運營承擔(dān)服務(wù)費用，增加了項目收入來源的保障。項目有效整合地理信息資源，避免數(shù)字政府建設(shè)中的信息孤島。市縣的住建、規(guī)劃、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、公安、交通等行業(yè)都會不可避免地涉及測繪工作，項目的實施有利于建立地理數(shù)據(jù)資源共享機(jī)制，避免重復(fù)建設(shè)，統(tǒng)一了基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，提升了數(shù)據(jù)資源質(zhì)量。項目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與數(shù)據(jù)平臺為其他工作或管理活動提供了有力支撐。其他業(yè)務(wù)如數(shù)字經(jīng)濟(jì)、社會治安、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、人文信息、智慧城市等的空間分析與決策機(jī)制都需要建立在地理信息基礎(chǔ)之上，從而實現(xiàn)政府治理和服務(wù)的空間化、動態(tài)化、可視化。項目通過引進(jìn)專業(yè)的社會資本有效地降低了數(shù)字政府建設(shè)風(fēng)險。社會資本新的技術(shù)與專業(yè)知識優(yōu)化了項目投資和維護(hù)方案，先進(jìn)的經(jīng)營管理經(jīng)驗保障了項目的高質(zhì)量，提升了本地運維平臺的水平和能力。

案例項目可以在三個環(huán)節(jié)進(jìn)一步完善：一是可以在運作方式上進(jìn)一步精細(xì)化。PPP模式其實就是不同程度的私有化[6]，不同程度私有化對應(yīng)不同的運作方式。雖然運作方式是BOT，但公共品或服務(wù)的控制權(quán)配置卻有多種，需要詳盡項目運作中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，細(xì)化項目運作規(guī)則，特別是涉及公共安全或敏感性強的公共數(shù)字信息資源，但項目在運作模式的描述上與傳統(tǒng)PPP項目相差不大。二是項目的市場化收入較少，項目公司收入大部分來源于政府。雖然付費主體分散在不同層級政府部門及不同職能部門，但總體上擠占了公共財政空間。項目收入來源主體應(yīng)盡量拓展至企業(yè)甚至個人或通過其他途徑實現(xiàn)補償。三是政府對項目的監(jiān)管與項目公司獨立性難以平衡。為了對項目運營過程實現(xiàn)監(jiān)管，地方政府專門改制當(dāng)?shù)剡\維機(jī)構(gòu)掛靠項目公司，而且還有對具體業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)，這顯然會影響項目公司運作中的專業(yè)性與獨立性。

四、結(jié)論與建議

數(shù)字時代，我國提出建設(shè)數(shù)字中國的戰(zhàn)略，數(shù)字政府的建設(shè)是其應(yīng)有之意。PPP模式建設(shè)數(shù)字政府有其必要性，在合理開發(fā)利用數(shù)字資源、減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、分散數(shù)字政府建設(shè)風(fēng)險及提升數(shù)字政府建設(shè)水平等方面都能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。建設(shè)數(shù)字政府是PPP模式運用的新領(lǐng)域，存在諸多挑戰(zhàn)。PPP模式的物有所值追求決定其適合的行業(yè)或領(lǐng)域，從公共品（服務(wù)）的特性來看，數(shù)字政府中的公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)存在優(yōu)先運用PPP模式的可能，案例研究支持了這一點。公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、篩選及存儲等不僅具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而且技術(shù)相對簡單成熟，PPP模式下政企雙方合作的交易成本較小，合作效率易于保障。相對于傳統(tǒng)項目，數(shù)字政府項目PPP模式依然存在具體運作方式不精細(xì)、政府監(jiān)管不合理、項目市場化收入較少及項目安全風(fēng)險處置不當(dāng)?shù)戎T多困難，導(dǎo)致PPP實踐中數(shù)字政府類項目占比很小。

為充分發(fā)揮PPP模式在創(chuàng)新公共品供給方式上的作用，同時滿足地方政府在數(shù)字政府建設(shè)中的需求，有必要完善PPP模式在數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用機(jī)制，探索PPP模式建設(shè)數(shù)字政府的有效路徑。首先，根據(jù)數(shù)字產(chǎn)品特性對政企合作具體運作方式作精細(xì)化規(guī)定。數(shù)字產(chǎn)品的快速更迭特點使得政企合作對產(chǎn)品（服務(wù)）的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)或詳細(xì)要求界定存在困難，從而影響社會資本效率、政府監(jiān)管及績效考核等一系列行為。實踐中可以嘗試運用PPP模式調(diào)整機(jī)制盡量抵消數(shù)字技術(shù)變革對合作產(chǎn)生的負(fù)面影響，把數(shù)字系統(tǒng)的更新?lián)Q代作為政企雙方再談判的觸發(fā)條件。當(dāng)然要充分考慮其中的交易成本，否則PPP就失去了優(yōu)勢。進(jìn)一步明確政企合作模式中涉及的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以明晰合作各方的行為邊界。其次，借鑒案例中對技術(shù)風(fēng)險的處置方式，盡量運用成熟的技術(shù)，重視對技術(shù)人員的培訓(xùn)及項目的安全保障措施。嚴(yán)格控制項目公司（社會資本）的運營外包或委托運營行為，壓實風(fēng)險承擔(dān)主體責(zé)任。再次，鼓勵項目公司增加市場化收入，在數(shù)字資源的商業(yè)化運用上進(jìn)行挖掘和創(chuàng)新，探求與合作項目相關(guān)的商業(yè)項目，盡量減少政府支出負(fù)擔(dān)。最后，建立項目全過程監(jiān)管機(jī)制，積極尋求第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜业牧α?。設(shè)置與項目數(shù)字產(chǎn)品（服務(wù)）相關(guān)的考核指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮績效監(jiān)管的作用。必要時限定投標(biāo)社會資本的特性或政府方對敏感的項目進(jìn)行控股。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]