土地流轉(zhuǎn)視角下農(nóng)村空心化問(wèn)題治理的路徑選擇

緱文學(xué)，韓 靜

（廣西大學(xué)，a.區(qū)域社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心；b.公共管理學(xué)院，南寧 530004）

中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆五中全會(huì)提出，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。要保障國(guó)家糧食安全，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，深化農(nóng)村改革，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接［1］。

廣西壯族自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)廣西）地處華南地區(qū)，少數(shù)民族聚居，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)緩慢，隨著中國(guó)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，廣大農(nóng)村空心化問(wèn)題突出，形成了大量空心村。廣西農(nóng)村空心化問(wèn)題呈現(xiàn)出人口空心化、村莊空心化、產(chǎn)業(yè)空心化、管理空心化以及文化空心化等特征?？招幕瘑?wèn)題帶來(lái)了農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)受影響、土地利用效率低下、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、社會(huì)問(wèn)題突出、基層組織管理弱化以及農(nóng)村文化衰落等不良后果。從社會(huì)轉(zhuǎn)型的視角來(lái)分析，廣西農(nóng)村空心化問(wèn)題的形成主要源于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、農(nóng)村離心力和城市吸引力，在三方面機(jī)制的共同作用下，引發(fā)了當(dāng)前農(nóng)村空心化現(xiàn)象［2］。農(nóng)村空心化問(wèn)題的形成原因是多樣的，形成機(jī)制也是復(fù)雜的，對(duì)農(nóng)村空心化問(wèn)題的治理只有創(chuàng)新思路、多管齊下、對(duì)癥下藥，才能徹底解決由于社會(huì)轉(zhuǎn)型而帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。農(nóng)村土地集約化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，農(nóng)村走合作化道路是關(guān)鍵，農(nóng)村空間統(tǒng)籌規(guī)劃是前提條件，農(nóng)村土地制度改革是當(dāng)前的重點(diǎn)。本研究通過(guò)對(duì)廣西農(nóng)村空心化程度進(jìn)行實(shí)地考察，結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從土地流轉(zhuǎn)的視角提出治理農(nóng)村空心化問(wèn)題的策略，以期為解決“三農(nóng)”問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供理論參考，同時(shí)為提升基層治理的效能和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化探索現(xiàn)實(shí)路徑。

1 加快農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)

1.1 農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇

改革開(kāi)放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制順應(yīng)時(shí)代潮流，喚醒了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了土地利用效率，極大地改善了農(nóng)村當(dāng)時(shí)的落后面貌。但隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，土地細(xì)碎化成為阻礙農(nóng)業(yè)機(jī)械化、集約化的巨大障礙。調(diào)查得知，廣西農(nóng)村每個(gè)家庭的地塊少則五六塊，多則七八塊，有的家庭的地塊甚至在十幾個(gè)分散且不連續(xù)的位置，只能進(jìn)行簡(jiǎn)單粗放的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，極大地浪費(fèi)了勞動(dòng)力，土地回報(bào)率很低，導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動(dòng)力放棄務(wù)農(nóng)而流向城市務(wù)工，農(nóng)村普遍出現(xiàn)土地撂荒、村莊空心化現(xiàn)象。

據(jù)李毅［3］測(cè)算，目前中國(guó)內(nèi)地戶(hù)均農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模為0.5 hm2，約為日本的25%，歐盟的2.5%，美國(guó)的1%。中國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率約為世界平均值的47%，高收入國(guó)家平均值的2%，美國(guó)的1%，換句話(huà)說(shuō)，1 個(gè)美國(guó)農(nóng)民的勞動(dòng)效率相當(dāng)于100 個(gè)中國(guó)農(nóng)民。中國(guó)內(nèi)地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低的主要原因是土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模太小，土地細(xì)碎化嚴(yán)重，分散經(jīng)營(yíng)極大地降低了土地利用效率和農(nóng)民的勞動(dòng)效率。據(jù)估算，目前中國(guó)農(nóng)戶(hù)種地規(guī)模小于0.67 hm2的約占85%；0.67～2.00 hm2約 占10%；2.00～3.33 hm2約 占3%；3.33～6.67 hm2約占1%；6.67～13.33 hm2約占0.35%；13.33 hm2以上僅占0.15%［3］。2002—2017 年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到37%，共完成流轉(zhuǎn)3 413 萬(wàn)hm2，在這些流轉(zhuǎn)土地中，有58%流入其他農(nóng)戶(hù)，22%流入農(nóng)業(yè)合作社，10%流入企業(yè)，10%流入其他途徑。但流來(lái)轉(zhuǎn)去，沒(méi)有增加土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，0.67 hm2以下的農(nóng)戶(hù)，不降反升，2017 年達(dá)到85%。

就長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，村落的消逝無(wú)法挽回，無(wú)論有著多么強(qiáng)烈的鄉(xiāng)土情懷，也無(wú)法阻擋社會(huì)發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)，因此，加快農(nóng)村土地的集約化經(jīng)營(yíng)是必經(jīng)之路。目前阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最大的障礙來(lái)自耕地的小片分散經(jīng)營(yíng)和宅基地的建新不拆舊。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，進(jìn)鎮(zhèn)平村、進(jìn)縣（市）撤村、平村還耕需加大力度。據(jù)粗略估算，目前全國(guó)空心村進(jìn)行全面整治后，僅宅基地就可以還原耕地至少233 萬(wàn)hm2，如果再加上逐漸消逝的村莊面積，這個(gè)數(shù)字只能更加可觀。隨著時(shí)間的推移、城鎮(zhèn)化的加速，留守老人逐漸逝去，二代、三代農(nóng)民工將不愿返回農(nóng)村居住，大量的宅基地和房屋會(huì)荒廢、倒塌，村莊逐漸凋敝，農(nóng)村人口會(huì)進(jìn)一步減少。預(yù)計(jì)到21 世紀(jì)中葉，中國(guó)將建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，農(nóng)村常住人口將不足1 個(gè)億，按照全國(guó)2 萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)來(lái)測(cè)算，到時(shí)候每個(gè)鎮(zhèn)還不到5 000 人，屆時(shí)居民全部居住在鎮(zhèn)中心，教育、文化、娛樂(lè)、社保將和城市居民一樣，最為關(guān)鍵的是原先村莊的耕地經(jīng)過(guò)平整、復(fù)墾后將會(huì)大面積增加，這為農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；瘨叱司薮笳系K。因此，農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)既是可行之路，又是必行之路。

1.2 農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)的益處

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)和《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》整理可知，截至2019 年，中國(guó)約有9 000 萬(wàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在農(nóng)村直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，還有4 億多農(nóng)村居民，8 億多戶(hù)籍農(nóng)民，農(nóng)村人口依然很多。按照目前中國(guó)12 000萬(wàn)hm2的耕地保有量，農(nóng)村只要有5 000萬(wàn)直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民就可以保障全國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品需求。因此，農(nóng)村空心化的治理不能簡(jiǎn)單地讓農(nóng)民返鄉(xiāng)，而要更加注重提升城市化的質(zhì)量，提高城市的容納能力，只有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，徹底解決農(nóng)村問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，培養(yǎng)現(xiàn)代新型農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。

土地集約化經(jīng)營(yíng)是當(dāng)前國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展實(shí)踐的總體趨勢(shì)，許多發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家也都不約而同地走上了農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)的“社會(huì)主義模式”。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)有很多益處，也是最適宜中國(guó)國(guó)家體制與土地制度的經(jīng)營(yíng)模式。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，可以大大解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，彌補(bǔ)目前工業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力不足的大難題；實(shí)現(xiàn)高效利用土地資源，宜種則種、宜林則林、宜果則果、宜棉則棉、宜菜則菜，徹底改變目前種地農(nóng)民糧賤傷農(nóng)、棉賤傷農(nóng)、果賤傷農(nóng)、菜賤傷農(nóng)和一家一戶(hù)單打獨(dú)斗種地賠錢(qián)的被動(dòng)局面；有效保證糧食安全、棉花安全、主要農(nóng)作物安全，確保農(nóng)村土地的科學(xué)利用、高效利用和長(zhǎng)期水土保持，從而確保農(nóng)業(yè)、農(nóng)村真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；推動(dòng)廣大農(nóng)村向城鎮(zhèn)化、田園化方向發(fā)展，能使更多農(nóng)民通過(guò)更多渠道切實(shí)增加家庭收入；徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念，治理農(nóng)村環(huán)境，改變農(nóng)村面貌，為全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供可靠保障、奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

2 大力發(fā)展合作化道路

2020 年7 月22 日，習(xí)近平總書(shū)記來(lái)到吉林省四平市梨樹(shù)縣盧偉農(nóng)機(jī)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，在考察農(nóng)業(yè)合作化發(fā)展情況時(shí)提到，走好農(nóng)業(yè)合作化的道路，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)不同的地區(qū)實(shí)施不同的農(nóng)業(yè)合作化道路［4］。這是中國(guó)農(nóng)村改革以來(lái)，中央領(lǐng)導(dǎo)第一次提出中國(guó)農(nóng)業(yè)要走合作化道路，這也順應(yīng)了中國(guó)農(nóng)業(yè)目前的發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展水平，同時(shí)也指出了中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。

2.1 個(gè)體化經(jīng)營(yíng)的弊端

勞動(dòng)力外流與土地個(gè)體化經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致村民原子化和村落組織化程度降低，這是限制當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村無(wú)法大踏步向前發(fā)展的主要瓶頸，然而在短期內(nèi)依靠高素質(zhì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)達(dá)到鄉(xiāng)村振興是有難度的。個(gè)體化、分散化的經(jīng)營(yíng)在改革開(kāi)放初期促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了最大程度的釋放，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)跨越式發(fā)展，但隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，一些新問(wèn)題新矛盾也暴露出來(lái)。當(dāng)前，農(nóng)民個(gè)體化經(jīng)營(yíng)，無(wú)論是小戶(hù)狀態(tài)還是大戶(hù)狀態(tài)，都不能真正解決核心問(wèn)題。小戶(hù)狀態(tài)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力大幅度下降，機(jī)械化、規(guī)?；y以實(shí)現(xiàn)；大戶(hù)狀態(tài)在一定程度上導(dǎo)致多數(shù)資源被少數(shù)人占有，引發(fā)兩極分化、破壞生產(chǎn)關(guān)系。因此，個(gè)體化經(jīng)營(yíng)的局限性越來(lái)越明顯。

1）個(gè)體化分散經(jīng)營(yíng)不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)應(yīng)該是建立在工業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化、科技化和社會(huì)化基礎(chǔ)上的發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)，不同于傳統(tǒng)的小型化、分散化的經(jīng)營(yíng)，這就要求必須將現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代科技、現(xiàn)代管理應(yīng)用到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中。而當(dāng)前的個(gè)體化“小打小鬧”在人力、智力、機(jī)械設(shè)備以及管理理念上根本無(wú)力完成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本需求。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民在人手、財(cái)力上都難以匹配農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的條件，最常見(jiàn)的現(xiàn)象是，很多農(nóng)戶(hù)能堅(jiān)持進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力嚴(yán)重不足，能置備全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械的更是寥寥無(wú)幾，更不用說(shuō)滿(mǎn)足標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、生態(tài)化以及智能化等更高端的條件和要求。

2）個(gè)體化分散經(jīng)營(yíng)很難應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的變化和風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前很多農(nóng)民單純從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還行，一旦需要和市場(chǎng)發(fā)生聯(lián)系，就明顯力不從心。現(xiàn)代市場(chǎng)運(yùn)作是復(fù)雜且有風(fēng)險(xiǎn)的，即便是專(zhuān)業(yè)人員也常常有重大失誤，更不用說(shuō)大量信息閉塞、觀念保守、接受新事物緩慢的個(gè)體農(nóng)民。近些年，谷賤傷農(nóng)、菜賤傷農(nóng)、果賤傷農(nóng)的事件頻繁發(fā)生，主要是由于無(wú)組織的農(nóng)民個(gè)體根本無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜的市場(chǎng)變化。只有將他們組織起來(lái)成立合作社，安排有特長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)人員收集有關(guān)信息，聯(lián)系銷(xiāo)售渠道，有計(jì)劃地安排種植品種，才能很好地解決個(gè)體農(nóng)民盲目跟風(fēng)的問(wèn)題。此外，作為一個(gè)組織，其抗風(fēng)險(xiǎn)的能力自然比一家一戶(hù)要強(qiáng)大得多。

3）個(gè)體化分散經(jīng)營(yíng)無(wú)法適應(yīng)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的普及和應(yīng)用。有機(jī)、綠色、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系是建立在現(xiàn)代工業(yè)和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)之上的，由憑借傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為依靠科學(xué)技術(shù)，是科學(xué)化的農(nóng)業(yè)。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村地塊零碎分散，難以引進(jìn)新品種、新技術(shù)；一家一戶(hù)也沒(méi)有應(yīng)用高科技的實(shí)力和能力，嚴(yán)重延緩了中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐。

2.2 合作化道路的探索

農(nóng)業(yè)合作化是用合作社的組織形式，把個(gè)體的、分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變成比較大規(guī)模的、集體的社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)［5］。農(nóng)業(yè)合作化能夠?qū)崿F(xiàn)村民的組織化與土地的集約化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化以及未來(lái)智能化，徹底打通農(nóng)民與市場(chǎng)之間的信息不對(duì)稱(chēng)壁壘，提升農(nóng)民在市場(chǎng)中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。但中國(guó)地域廣袤、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境條件、生態(tài)資源基礎(chǔ)，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式、農(nóng)民對(duì)合作化的認(rèn)知及接受程度等，都具有明顯的地域差異性。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)合作化道路的探索一定要因地制宜，各地要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)不同地區(qū)探索不同的農(nóng)業(yè)合作化道路。

1）建立村一級(jí)集體化合作社。中華人民共和國(guó)成立之初，黨帶領(lǐng)人民通過(guò)實(shí)踐摸索出了一條適合中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展道路。從互助組到合作社，從合作社再到人民公社。盡管如今仍然存在大量對(duì)人民公社持批判態(tài)度的人，但人民公社的確解決了幾千年以來(lái)農(nóng)民原子化的問(wèn)題，就是農(nóng)民有了自己的組織，從一盤(pán)散沙變成了一個(gè)拳頭。盡管到20 世紀(jì)70 年代末期，人民公社顯現(xiàn)出眾多的弊端，但實(shí)際上人民公社時(shí)期中國(guó)農(nóng)業(yè)在異常艱苦的條件下卻創(chuàng)造了大量的世界奇跡，農(nóng)業(yè)水利工程、梯田的休整、農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推進(jìn)，這些都?xì)w功于集體化。雖然分田到戶(hù)符合當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需求，但隨著深入推進(jìn)同時(shí)解構(gòu)了農(nóng)民的集體組織，農(nóng)民的個(gè)體化導(dǎo)致“三農(nóng)問(wèn)題”在20 世紀(jì)80 年代逐漸突顯，機(jī)械化更是受到嚴(yán)重阻礙。當(dāng)然，如今所提倡的農(nóng)業(yè)合作化道路并非簡(jiǎn)單地重走人民公社道路，而核心是建立集體化的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，摒棄農(nóng)民個(gè)體化帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)不確定性，提升整個(gè)農(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和市場(chǎng)適應(yīng)能力。

2）堅(jiān)持黨支部在合作化道路中的領(lǐng)導(dǎo)地位。農(nóng)村空心化是由于青壯年勞動(dòng)力外流引發(fā)的，但關(guān)鍵在于農(nóng)村缺少帶領(lǐng)群眾發(fā)展致富的“帶頭人”。作為有見(jiàn)識(shí)、有魄力、有能力的個(gè)體，帶頭人經(jīng)常出現(xiàn)在媒體上，但這種鄉(xiāng)村賢達(dá)的出現(xiàn)具有不可預(yù)測(cè)的偶然性和不確定性，并且容易受到多種外界因素的影響。在市場(chǎng)化逐漸深入人心的當(dāng)代農(nóng)村，尤其是通過(guò)精準(zhǔn)扶貧以后群眾對(duì)黨組織在扶貧攻堅(jiān)中的作用和影響力是有目共睹的。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，堅(jiān)持加強(qiáng)黨組織在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果中的地位，是農(nóng)村全面發(fā)展的關(guān)鍵。只有堅(jiān)持黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，才能保障農(nóng)業(yè)合作化道路的集體性，實(shí)現(xiàn)全體村民的共同致富。探索成立由村黨支部組織的村級(jí)合作社，由合作社組織村民去開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，在合作社內(nèi)部進(jìn)行分工協(xié)作。集體化的農(nóng)業(yè)合作社成立后的經(jīng)營(yíng)模式實(shí)質(zhì)上要采用工業(yè)化的模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的工業(yè)化、規(guī)?；?、自動(dòng)化，這是農(nóng)業(yè)合作社的初步構(gòu)想。如果撇開(kāi)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，讓私人去組織農(nóng)民，農(nóng)村最終的局面是黨的領(lǐng)導(dǎo)全面弱化，合作社也容易蛻變?yōu)檗r(nóng)村“強(qiáng)人”積累個(gè)人財(cái)富的工具。如塘約村的合作社，煙臺(tái)市、安順市、畢節(jié)市整區(qū)推進(jìn)的合作社，都是實(shí)行黨支部領(lǐng)辦合作社，這是對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的改造與升華，是基層基于政策可行性的重大創(chuàng)新，也是值得借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)?？傊r(nóng)業(yè)合作社只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證其公有性和集體性，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3 加強(qiáng)農(nóng)村空間統(tǒng)籌

農(nóng)村空心化是廣大農(nóng)村地區(qū)由傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)耕作方式向先進(jìn)集約的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式變革的必然結(jié)果。各地應(yīng)該在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，利用“十四五規(guī)劃”的大好機(jī)遇，根據(jù)空心村不同的特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，從空間統(tǒng)籌的角度實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的一次“飛躍”。

3.1 遷居重建

對(duì)于改建難度大、發(fā)展受到限制等空心化嚴(yán)重的村莊，應(yīng)在充分尊重農(nóng)民改建意愿的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)管理等各方面的因素，動(dòng)員具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)能力和改建意愿的農(nóng)民，采用政府相關(guān)部門(mén)、村集體組織和村民共同出資的方式，在交通、用地條件較好和安全的地區(qū)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并不意味著村莊的簡(jiǎn)單翻新或者人口的簡(jiǎn)單聚集，而意味著在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中，要不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，讓農(nóng)民過(guò)上城里人的生活，并享受城市居民的公共服務(wù)［6］。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須遵循農(nóng)民群眾自愿的原則，以高效利用土地、提升土地利用效率為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)管理，并提高農(nóng)民的生活水平。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化統(tǒng)一管理之后，農(nóng)民既可以不遠(yuǎn)離土地，又能集中享受城市化的生活環(huán)境。同時(shí)，社區(qū)建設(shè)應(yīng)構(gòu)建一套層級(jí)分明、布局科學(xué)合理的城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)體系，使各種要素能在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，使得農(nóng)村土地得以高效、集約利用。遷居重建具體實(shí)施時(shí)，必須以新農(nóng)村社區(qū)選址可行性分析為前提，綜合考慮各種因素后制定切實(shí)可行的搬遷計(jì)劃，以解決廣大農(nóng)民的各種困難，避免引起農(nóng)民的不滿(mǎn)。

3.2 舊村改造

隨著農(nóng)民生活水平的不斷提高，相當(dāng)一部分農(nóng)民將新居安置在村莊或城鎮(zhèn)附近交通比較便捷的區(qū)域，原有的宅基地被大量閑置，宅基地利用率低下，農(nóng)村土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。但是，仍存在較多具備一定發(fā)展空間、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)較好的村莊，針對(duì)這類(lèi)村莊，需要遵循“生態(tài)、集約、高效”的新理念，以因地制宜、量力而行為原則，在尊重當(dāng)?shù)乜招拇灏l(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)匾?guī)劃、建設(shè)主管部門(mén)編制相關(guān)規(guī)劃，對(duì)原有舊民居實(shí)施舊村改造，并按規(guī)劃實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施改造、公共服務(wù)配套、環(huán)境綜合治理和綠化美化亮化工程，從而真正順應(yīng)村莊發(fā)展的要求。在改造過(guò)程中，相關(guān)單位、部門(mén)要統(tǒng)一思想，加快村莊改造進(jìn)程，使村莊就地改造工作與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展同步。通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施條件的優(yōu)化，如整治水環(huán)境、改善灌溉條件、硬化、拓寬道路、改善農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸條件等，為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)奠定基礎(chǔ)。此外，村莊改造時(shí)應(yīng)充分挖掘當(dāng)?shù)靥赜械漠a(chǎn)業(yè)、自然風(fēng)光與人文特色，積極改善農(nóng)村基礎(chǔ)配套設(shè)施和生態(tài)環(huán)境，為開(kāi)發(fā)文化旅游業(yè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.3 村莊整合

針對(duì)一些規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施落后、零散分布的村莊，通過(guò)比較它們?cè)诮?jīng)濟(jì)、人口、區(qū)位等方面的差異，選擇一個(gè)具有明顯優(yōu)勢(shì)的村莊，將附近幾個(gè)空心化現(xiàn)象嚴(yán)重的村莊合并成為一個(gè)新的大村莊，并將原來(lái)那些村莊的用地進(jìn)行退耕還林。村莊合并要做好各項(xiàng)規(guī)劃的宣傳解釋工作，增強(qiáng)廣大村民的規(guī)劃意識(shí)；加強(qiáng)村莊合并規(guī)劃的執(zhí)法管理工作，健全規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)村民主動(dòng)遷居；合理調(diào)整行政區(qū)劃，改變現(xiàn)有的土地利用規(guī)定。各地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源、風(fēng)俗習(xí)慣的差異，在村莊合并時(shí)，遵循的原則和提出的條件應(yīng)有所差別，但是總體上要滿(mǎn)足“方便農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活、符合建筑規(guī)范、集約用地”的要求。村莊合并可以在一定程度上轉(zhuǎn)變農(nóng)村居民傳統(tǒng)落后的思想觀念，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供思想基礎(chǔ)。同時(shí)，村莊合并有利于廣大農(nóng)村地區(qū)土地集約化利用和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，有利于農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，能有力推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且可以在一定程度上改變二元經(jīng)濟(jì)體制的格局，推進(jìn)農(nóng)村走上集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)道路。

4 推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

農(nóng)村人口空心化是空心問(wèn)題的根源，而土地的閑置和拋荒則是空心村的直觀表現(xiàn)。因此，要從根本上治理空心化問(wèn)題，就必須進(jìn)行農(nóng)村的土地制度改革。農(nóng)村土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)土地制度采取分類(lèi)管理的辦法，城市土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民享有自留地、宅基地的使用權(quán)以及承包耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。城鄉(xiāng)土地性質(zhì)不同，城市土地可以自由買(mǎi)賣(mài)，而農(nóng)村土地則不能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。近年來(lái)，中央和自治區(qū)出臺(tái)了一系列法規(guī)和政策，這些法規(guī)和政策都有一個(gè)明確的指向，就是提倡農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但必須要保障農(nóng)民的合法權(quán)益，保障耕地的用途不變。2015 年1 月，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入試點(diǎn)階段，農(nóng)村土地征收、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地收益分配制度更加規(guī)范。

4.1 完善土地征收制度

土地征收和農(nóng)房拆遷以及補(bǔ)償是個(gè)敏感又棘手的問(wèn)題，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益、干群關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定。針對(duì)目前存在的頻繁征地、征地范圍過(guò)大、征地拆遷過(guò)程不規(guī)范、任意性加大，以及征地拆遷農(nóng)戶(hù)利益補(bǔ)償不到位等問(wèn)題，要嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)，嚴(yán)防基本農(nóng)田非農(nóng)化利用，控制建設(shè)用地規(guī)模。土地主管部門(mén)應(yīng)該探索建立征收信息發(fā)布、土地征收目錄和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，規(guī)范土地征收程序，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范和多元化的保障。

4.2 制定農(nóng)村建設(shè)用地入市制度

推進(jìn)建設(shè)用地市場(chǎng)化改革，逐步建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用要和集體利益相掛鉤，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，完善集體用地的劃撥、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押使用權(quán)益分配制度，保障集體和農(nóng)民的利益。2019 年中央一號(hào)文件繼續(xù)聚焦“三農(nóng)”工作，提出將深化農(nóng)村土地制度改革，全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)［7］。2020 年1 月1 日起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體土地可直接入市。自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)在新聞發(fā)布會(huì)上提到，新修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》把農(nóng)村三塊地改革的成功經(jīng)驗(yàn)全部吸收到土地管理法，在農(nóng)村土地管理方面作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性的規(guī)定［8］。在上市制度還不成熟的地方，可以嘗試借鑒重慶的“地票”制度進(jìn)行地方創(chuàng)新，盡快將農(nóng)村資源轉(zhuǎn)化為有收益的農(nóng)業(yè)資本，助力農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4.3 改革完善農(nóng)村宅基地制度

改革宅基地審批制度，合理規(guī)劃村莊建設(shè)用地，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，探索進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民宅基地自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓制度，大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，改善農(nóng)業(yè)用地條件，推進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提高集體土地利用效率。對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶(hù)多宅等情況，探索實(shí)行有償使用。一是嘗試建立農(nóng)村宅基地退出有效運(yùn)作平臺(tái)，開(kāi)展宅基地利用狀況調(diào)查，實(shí)地調(diào)查、核實(shí)、認(rèn)定退出宅基地的面積和房屋狀況。房屋拆遷復(fù)墾后，應(yīng)達(dá)到當(dāng)?shù)赝鹊赜蚋刭|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。形成宅基地退出的潛力臺(tái)賬，為宅基地管理、擴(kuò)大權(quán)能和有償退出奠定基礎(chǔ)。二是嘗試建立農(nóng)村宅基地收回補(bǔ)償制度，對(duì)于宅基地取得不合法的，原則上應(yīng)無(wú)償收回。三是建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，本著鼓勵(lì)農(nóng)民將閑置宅基地退出的理念，引導(dǎo)農(nóng)民自愿放棄或退出閑置宅基地。新安排的宅基地面積低于原宅基地面積的，對(duì)其差額部分進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償保障機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益［9］。

4.4 改革土地增值收益制度

農(nóng)村土地增值收益主要源于2 個(gè)方面，即土地流轉(zhuǎn)和土地租賃收益。中國(guó)對(duì)農(nóng)村土地用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者商業(yè)開(kāi)發(fā)，一般采取征收補(bǔ)償?shù)男问?，農(nóng)民在獲得土地征收方一次補(bǔ)償以后不再擁有其他任何權(quán)利，這種制度使得農(nóng)民實(shí)際上失去最后的生活保障，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。所以，在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展土地需求的前提下，必須兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人之間的利益，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高農(nóng)民的個(gè)人收益。土地增值收益計(jì)算可以按照土地在商業(yè)開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的資本比例，獲取一定合理比例的利潤(rùn)分配。

5 小結(jié)

中國(guó)農(nóng)村空心化整治問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，是現(xiàn)實(shí)生活中不可回避的熱點(diǎn)問(wèn)題，并且這一問(wèn)題會(huì)隨著工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)而動(dòng)態(tài)變化。在不斷變化過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)許多新問(wèn)題、新現(xiàn)象，這就需要更多的人參與進(jìn)來(lái)，廣泛交流，共同探討，不斷實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，從而推動(dòng)城鎮(zhèn)化模式越來(lái)越適宜中國(guó)國(guó)情和符合人類(lèi)發(fā)展要求。廣西壯族自治區(qū)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，同時(shí)也是一個(gè)勞務(wù)輸出大省，這種打工經(jīng)濟(jì)雖然為改善農(nóng)村落后面貌做出了一定貢獻(xiàn)，但實(shí)際上依然是城市對(duì)鄉(xiāng)村人力資源的一種汲取和剝奪，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于農(nóng)村的發(fā)展。近些年，學(xué)者們就相關(guān)話(huà)題展開(kāi)了較為豐富的研究，其中多以個(gè)案研究形式進(jìn)行深入挖掘，產(chǎn)出了一系列卓有成效的成果，這些都為本研究奠定了基礎(chǔ)。本研究從整體上對(duì)廣西農(nóng)村空心化進(jìn)行了全面的考察和深入的分析，進(jìn)而提出了一些相對(duì)比較宏觀，甚至可以在全國(guó)借鑒的措施。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的進(jìn)一步推進(jìn)，國(guó)家政策的進(jìn)一步優(yōu)化，關(guān)于農(nóng)村空心化的研究結(jié)論都會(huì)發(fā)生動(dòng)態(tài)變化。因此，農(nóng)村空心化問(wèn)題的研究不應(yīng)止步于此，未來(lái)學(xué)術(shù)界應(yīng)在鄉(xiāng)村振興與基層治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略背景下繼續(xù)深入研究，為農(nóng)村發(fā)展、基層治理提出更多有針對(duì)性的建議。