“十四五”時期支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財政政策研究

陳麗莎,孫健夫

(河北大學(xué) 管理學(xué)院,河北 保定 071002)

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署。2019年4月15日,中央發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》,對城鄉(xiāng)融合發(fā)展作出了更加具體的規(guī)劃安排。面對“十四五”時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新形勢要求,認(rèn)真總結(jié)已有的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn),以創(chuàng)新性思維提出更具合理性的財政支持政策,是值得財政理論界和實際工作者共同思考的重大課題。

一、“十四五”時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的主要任務(wù)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個系統(tǒng)性工程,它必將貫穿于“十四五”乃至更長的時空當(dāng)中。其總體目標(biāo)就是通過深化改革以及體制機制的建立和完善,重塑城鄉(xiāng)關(guān)系,真正實現(xiàn)融合發(fā)展基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)共同繁榮?；谶@樣的目標(biāo)和既有的城強鄉(xiāng)弱的現(xiàn)實矛盾狀況,“十四五”時期,圍繞城鄉(xiāng)融合發(fā)展需重點完成以下主要任務(wù)：

第一,在繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的同時,加大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施力度。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是在中國進(jìn)入中國特色社會主義新時代背景下提出的,必須將其置于國家總體發(fā)展戰(zhàn)略之下進(jìn)行審視。按照十九大的戰(zhàn)略部署,中國將于2020年底實現(xiàn)小康社會的偉大目標(biāo),之后將乘勢而上,向著建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的目標(biāo)繼續(xù)邁進(jìn)?；仡櫢母镩_放以來的發(fā)展進(jìn)程,中國經(jīng)濟能夠保持長達(dá)40多年大約9%的年均增長速度,得益于黨中央正確果敢地大力推進(jìn)一系列有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展決策,其中城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施尤其發(fā)揮了不可替代的作用。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略打破了長期束縛幾億農(nóng)民手腳的戶籍制度,讓大量剩余農(nóng)村勞動力有機會從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中解放出來進(jìn)入城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè),空前釋放了潛藏在農(nóng)業(yè)勞動力中的巨大生產(chǎn)力,為全國經(jīng)濟增長創(chuàng)造了舉世罕見的“人口紅利”。但與此同時,農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展卻受到了嚴(yán)重沖擊。從人均可支配收入對比看,2019年城鎮(zhèn)居民為42 359元,農(nóng)村居民為16 021元,兩者相差26 338元,城鎮(zhèn)居民是農(nóng)村居民的2.64倍。該數(shù)據(jù)雖然比2018年的2.69倍降低了0.04,但絕對差額卻擴大了1 704.19元。如果和六年前的2013年相比較,兩者相差的倍數(shù)也僅下降了0.17,絕對差額卻擴大了11 120.59元。再從農(nóng)村發(fā)展的情況來觀察,農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境退化等[1]已經(jīng)成為專家學(xué)者對農(nóng)村落后局面的共識性描述。無疑,這種局面與欣欣向榮的城鎮(zhèn)經(jīng)濟形勢相比是極不協(xié)調(diào)的。因此,切實重視“三農(nóng)”問題的解決,讓農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展重新煥發(fā)生機,是建設(shè)小康社會道路上必須加快補上的突出短板。

毫無疑問,要真正解決“三農(nóng)”問題,客觀上就要求在國民經(jīng)濟發(fā)展的格局上將財富的蛋糕更多地從城鎮(zhèn)切給農(nóng)村。只有讓農(nóng)村有了經(jīng)濟發(fā)展的動力和后勁,才能夠吸引資本和勞動力重新流入農(nóng)村。那么,在這樣的背景下就自然地會提出另一個問題,加大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施力度,是否就要讓城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略停下來呢?答案是否定的。隨著中國經(jīng)濟從高速增長向新常態(tài)轉(zhuǎn)變,城鎮(zhèn)化腳步已明顯放緩。但是,從國際經(jīng)驗看,中國的城鎮(zhèn)化仍有15%左右的空間,而且所謂城鎮(zhèn)化并非只是人口數(shù)量從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的聚集,農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)能否真正享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇和發(fā)展機會,才是城鎮(zhèn)化發(fā)展的真經(jīng)。在這個意義上說,中國的城鎮(zhèn)化道路也依然面臨著繁重的任務(wù)[2]。因此,“十四五”期間乃至此后更長的時間內(nèi)要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,并不是要翻轉(zhuǎn)過來,擱置城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略讓路,而是要以國家整體發(fā)展為目標(biāo),強化雙方的相互協(xié)調(diào)和共同發(fā)展。只有這樣,國家的經(jīng)濟增長才不會受到二元結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施才能夠有堅實的保障。

第二,將產(chǎn)業(yè)融合作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心任務(wù)。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展差別固然體現(xiàn)在很多方面,但是任何地方的繁榮發(fā)展都與產(chǎn)業(yè)的興衰直接相關(guān)。歷史和現(xiàn)實都充分證明,沒有產(chǎn)業(yè)的支撐,就沒有財富的創(chuàng)造平臺；沒有產(chǎn)業(yè)的競爭力,就沒有吸引人才、留住人才的條件。農(nóng)村為什么會在市場經(jīng)濟發(fā)展的大潮中衰退?看看農(nóng)村流入城鎮(zhèn)和留在農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu),就會得到直觀的結(jié)果。筆者近年來多次到農(nóng)村進(jìn)行社會調(diào)查,發(fā)現(xiàn)許多村莊的留守人口只有戶籍人口的40%左右,而在留守人口中,老弱病殘和婦女兒童又占了60%以上,凡是有點技能的勞動力或者體力比較強的青壯年勞動力都出去打工了,剩下的極少數(shù)勞動力只能從事著傳統(tǒng)的大田作物耕種。這種情況在貧困地區(qū)尤為嚴(yán)重。之所以出現(xiàn)這樣的情況,除了城鎮(zhèn)生活對農(nóng)村青年人的吸引力以外,很重要的原因就在于依靠土地種植難以得到在城鎮(zhèn)打工賺到的更多的收入。城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展就是第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,其相比于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的先天競爭優(yōu)勢至少到目前為止依然表現(xiàn)得淋漓盡致。農(nóng)業(yè)不只是勞動生產(chǎn)率大幅度低于工業(yè)和服務(wù)業(yè),農(nóng)產(chǎn)品的價格脆弱性亦很明顯,極易受到國際市場上農(nóng)產(chǎn)品價格的壓制。因此,城鄉(xiāng)融合發(fā)展不解決好城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合問題,一切都不可能向前推進(jìn)。

第三,繼續(xù)加大農(nóng)村公共服務(wù)的供給。如果說產(chǎn)業(yè)融合是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的市場機制整合,那么,加大農(nóng)村公共服務(wù)的供給就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的政府力量體現(xiàn)。應(yīng)該看到,政府對農(nóng)村提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)自改革開放以來始終有著明確的態(tài)度和行動。我們不僅為農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)給予投資支持,向農(nóng)民提供了農(nóng)產(chǎn)品價格補貼、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼等,而且還取消了農(nóng)業(yè)稅,在財政支持下建立了農(nóng)村居民社會保障制度,實施了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境、教育環(huán)境、交通道路環(huán)境達(dá)到了前所未有的發(fā)展水平。從2013開始,在習(xí)近平的親自領(lǐng)導(dǎo)下,在農(nóng)村實施了大規(guī)模的精準(zhǔn)扶貧政策,為農(nóng)村居民整體擺脫絕對貧困狀態(tài)投入了巨大的人力和財力。在十九大報告中,習(xí)近平向世界莊嚴(yán)宣告,中國將在2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn),全面進(jìn)入小康社會。2020年底,這一莊重承諾已經(jīng)變?yōu)閭ゴ蟮默F(xiàn)實。但是,客觀地說,到目前為止,城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)水平還存在著顯著差距。農(nóng)村落后于城市,既是經(jīng)濟發(fā)展水平的落后,也是公共服務(wù)水平的落后。從教育到醫(yī)療衛(wèi)生、從居住環(huán)境到社會保障,城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平的整體差異是顯而易見的。張華博士采用2000—2016年的數(shù)據(jù)測算了全國33個新型城鎮(zhèn)化試點地區(qū)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差異,其中幾組有代表性的指標(biāo)測算結(jié)果表明,農(nóng)村人均基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資/城鎮(zhèn)人均基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資的比重為0.249 7；農(nóng)村每萬名小學(xué)生擁有教師數(shù)/城鎮(zhèn)每萬名小學(xué)生擁有教師數(shù)比重為0.282 1,農(nóng)村普通初中教師本科及以上文化比重/城鎮(zhèn)普通初中教師本科及以上文化比重為0.221 8；農(nóng)村每萬人擁有醫(yī)生數(shù)(執(zhí)業(yè)醫(yī)師+執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師)/城鎮(zhèn)每萬人擁有醫(yī)生數(shù)(執(zhí)業(yè)醫(yī)師+執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師)比重為0.221 6,農(nóng)村每萬人擁有衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)/城鎮(zhèn)每萬人擁有衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)比重 為0.232 8；農(nóng)村參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)占農(nóng)村人口總?cè)藬?shù)比重/城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)占城鎮(zhèn)人口總?cè)藬?shù)比重為0.208 6[3]。其結(jié)果,為尋求自身公共服務(wù)的受益水平,很多農(nóng)村居民一旦有了經(jīng)濟上的能力,就往往選擇進(jìn)入城鎮(zhèn)社會去追求他們夢寐以求的理想生活方式。在這樣的情境下,要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,就必須進(jìn)一步加大滿足農(nóng)村公共服務(wù)需求的力度,用公共服務(wù)的供給縮小城鄉(xiāng)居民的福利差別,改善農(nóng)村居民愿意留在農(nóng)村、建設(shè)農(nóng)村的必要條件。

二、制約“十四五”時期財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的關(guān)鍵因素

“十四五”時期是中國在小康道路上繼續(xù)向前邁進(jìn),開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的偉大歷史時期。選擇這樣一個窗口期推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,這無疑是黨中央善于把握有利時機而采取的一項重大行動,事關(guān)國家和民族長遠(yuǎn)發(fā)展大計,必將會得到全國人民的積極擁護。但是,我們也必須清醒地看到,在這一進(jìn)程中,國內(nèi)外經(jīng)濟和社會發(fā)展的諸多因素都會帶給我們不同程度的影響,這對財政實施支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策也會產(chǎn)生可預(yù)見的挑戰(zhàn)。

因素之一是財政能否穩(wěn)健運行。首先,國內(nèi)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型成功與否從根本上決定著財政收支形勢的好壞。沒有穩(wěn)固的收入就無法保證積極地投入。中國正在經(jīng)歷著經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量增長的轉(zhuǎn)變,這從長遠(yuǎn)來說對財政收入的穩(wěn)定是一個十分積極的變量。但是,在現(xiàn)行稅制模式下,經(jīng)濟增長規(guī)模仍然是稅收收入最可靠的來源,經(jīng)濟增長速度的下降對于稅收的增長會形成不利影響,如果要保證速度下降過程中稅收的穩(wěn)定,就必須確保高質(zhì)量增長帶來的效率提升和收益提升能夠彌補速度下降的損失。其次,減稅降費對財政收入有持續(xù)性影響。為應(yīng)對經(jīng)濟增長對企業(yè)投資和就業(yè)帶來的不利影響,近年來國家實行了包括增值稅改革、小微企業(yè)普惠性減稅、個人所得稅專項附加扣除、降低社保繳費等減稅措施。2018年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負(fù)擔(dān)近2萬億元,這被稱為“史上規(guī)模最大的減稅降費”[4]。這些減稅措施有的屬于過渡性減免,有的則屬于長期性減免,包括增值稅率的下調(diào)、個人所得稅扣除額項目的擴大,都是稅制改革性質(zhì)的減免,由此形成的稅負(fù)下降將成為常態(tài),將會帶入“十四五”時期及更長的發(fā)展階段。再次,國際貿(mào)易環(huán)境的惡化趨勢在短期內(nèi)不會消失。自特朗普上任以來,中美貿(mào)易形式出現(xiàn)惡化局面,致使中國出口產(chǎn)品的競爭力受到打壓,進(jìn)而對國內(nèi)部分企業(yè)的生產(chǎn)和投資也產(chǎn)生了不利的連鎖反應(yīng)。而且問題的復(fù)雜性還在于,美國的霸權(quán)主義大棒不僅揮向了中國,同時也揮向了歐盟和其他許多國家,攪亂了以WTO規(guī)則為主導(dǎo)的國際貿(mào)易框架體系。隨著拜登政府的上臺,雖然已經(jīng)出現(xiàn)了美國貿(mào)易政策的調(diào)整,但美國對中國的打壓政策卻依然故我。這些新的情況勢必會反映到中國的經(jīng)濟增長和財政收入上來。最后,“十四五”時期的財政支出剛性增長壓力將難以緩解。一方面,國家需要繼續(xù)推進(jìn)積極財政政策,以保證經(jīng)濟的合理增長。盡管中國的積極財政政策已經(jīng)進(jìn)入到第11個年份,但從其運行環(huán)境看還無法退出。另一方面,為有效解決社會主要矛盾變化提出的新要求,政府必須在收入分配制度改革和分配政策的協(xié)調(diào)上做出更大努力。正在全國范圍內(nèi)實施的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、高質(zhì)量發(fā)展、科技創(chuàng)新、保障和改善民生等重大工程都不僅僅是當(dāng)下的任務(wù),而是要貫穿未來長時期發(fā)展的戰(zhàn)略行動。即使是到2020年底要打贏的三大攻堅戰(zhàn),其結(jié)果也不是一勞永逸的,每一個方面都需要政府在2020年底之后保持政策的連續(xù)性,也就是要求政府繼續(xù)拿出真金白銀來滿足和鞏固各項公共政策的成果。此外,我們還有可能遭遇一些未知因素對財政收支的影響。2019年底爆發(fā)的新冠疫情使全球的公共衛(wèi)生體系遭受了極為嚴(yán)峻的重大挑戰(zhàn),各國政府的財政收入隨同經(jīng)濟大幅下降,而財政支出又急劇擴大,財政赤字達(dá)到了歷史上新高度。綜上所述,我們認(rèn)為,“十四五”時期中國財政收支不平衡的矛盾是嚴(yán)峻的,對此要保持足夠的警醒。

因素之二是財政政策如何科學(xué)把控。支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財政政策是否科學(xué),其檢驗標(biāo)準(zhǔn)是政府能否按照公共財政的性質(zhì)和要求制定出令社會公眾滿意的政策體系。應(yīng)該說,要真正達(dá)到這樣的水平絕非易事。一方面,社會公眾有多元化的利益和立場,城鄉(xiāng)都要求有自己的發(fā)展空間和保障,對資源的競爭是客觀存在的。如何在城鄉(xiāng)之間尋求利益權(quán)衡的最大公約數(shù),對政策的出臺是一個考驗。而且,由于城鄉(xiāng)資本投入存在著客觀的效率差異,地方政府如何去權(quán)衡經(jīng)濟發(fā)展速度與推動鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實現(xiàn),有可能出現(xiàn)決策的短期性行為。事實上,越是在經(jīng)濟發(fā)展落后的地方,就越是對經(jīng)濟增長與發(fā)達(dá)地區(qū)的落差感到焦慮,也就越容易出現(xiàn)偏向經(jīng)濟增長速度的決策行為。另一方面,城鄉(xiāng)融合發(fā)展的著力點在農(nóng)村,但農(nóng)村本身的情況也是千差萬別。如山區(qū)農(nóng)村與平原區(qū)農(nóng)村不同,在山區(qū)農(nóng)村,又有淺山區(qū)、半山區(qū)和深山區(qū)之別,各地的資源情況決定了與其相適應(yīng)的發(fā)展基礎(chǔ)。什么地方可以搞旅游產(chǎn)業(yè),什么地方可以搞農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè),什么地方可以搞林果蔬菜產(chǎn)業(yè),什么地方可以搞養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)等,都不能脫離本地的資源條件去設(shè)計發(fā)展項目。而且,財政的支持也不是越多越好,不能把什么方面的發(fā)展都交給財政來解決,讓受援對象過度依賴政府的資助,從而喪失內(nèi)生動力。因此,面對如此復(fù)雜的支持對象,財政支持政策形成機制要保證精準(zhǔn)發(fā)力,對各級政府和財政部門無疑都會提出更高的要求。

因素之三是財政政策能否有效落實。大量實踐證明,財政政策設(shè)計即使是科學(xué)的,也只是邁出了政策有效性的第一步,要讓政策切實發(fā)揮作用,還必須保證政策的真正落地?？梢栽O(shè)想,要支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,從宏觀到微觀,點多面廣,財政政策必須是一套組合拳。怎樣讓成千上萬的項目按照設(shè)計的政策方案發(fā)揮出應(yīng)有的效應(yīng),減少以至于杜絕財政資金的損失浪費,違規(guī)挪用,甚至惡意套取,這對各級財政管理工作提出了更高的要求。

三、“十四五”時期財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的完善與創(chuàng)新

(一)群策群力,科學(xué)制定財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策體系

這里提出三點建議。一是建立綜合性的政策協(xié)調(diào)機構(gòu)。“十四五”時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展既有有利條件,也有不利因素。作為前瞻性的政策抉擇,政府發(fā)改部門、財政部門、農(nóng)業(yè)部門、工信部門等是政策制定的主要參與者,他們有著自己長期積累的工作經(jīng)驗,能夠更清楚地把握中央制定的戰(zhàn)略思想。但是,不同部門所掌握的信息資源和政策出發(fā)點各有側(cè)重,這不利于形成一個指向明確、重點突出、有絕對權(quán)威的政策聲音,尤其是在省級以下政府部門應(yīng)特別注意防止這種情況的出現(xiàn)。建議在各級政府層面成立一個穩(wěn)定的政策協(xié)調(diào)機構(gòu),為共同出臺可予以執(zhí)行的政策提供組織保障。二是充分發(fā)揮專家的政策智庫作用。作為今后五年期的政策方案,需要有大量數(shù)據(jù)分析工作,才能得出合理的預(yù)測分析結(jié)果。專家在這方面擁有自己的一定優(yōu)勢。我們認(rèn)為,發(fā)揮專家的作用,需要改變以往的一般性研究課題的套路,不能把這種咨詢研究看作是形式上的東西?？梢钥紤]在專家群里以競爭為基礎(chǔ),實行政府專項購買方式確定承擔(dān)研究任務(wù)的人選,重在加強研究者的質(zhì)量保證意識和調(diào)查研究時間投入,使專家智庫確實能夠?qū)φ臎Q策提供有價值的參考文本。三是注重政策的目標(biāo)的先進(jìn)性和合理性?！笆奈濉睍r期支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財政政策作為一個五年期的政策,其目標(biāo)設(shè)定既要考慮到城鄉(xiāng)發(fā)展的實際情況和現(xiàn)實矛盾,又要與黨中央對建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的總體設(shè)計目標(biāo)相銜接,與中央關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見相適應(yīng)。政策要體現(xiàn)出先進(jìn)性,明確優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)思想,讓農(nóng)村群眾得到應(yīng)有的經(jīng)濟利益和社會地位,以堅定農(nóng)村群眾對未來發(fā)展的信心。基于此我們認(rèn)為,“十四五”時期支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財政政策目標(biāo)基本可以設(shè)定為：以財政收支穩(wěn)健協(xié)調(diào)運行為依托,進(jìn)一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮公共財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的職能,全力支持協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,助力加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,使城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距得到明顯縮小。四是財政支持政策要體現(xiàn)出政府力量與社會力量的整合與協(xié)同。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個宏大戰(zhàn)略工程,只靠政府的力量難以奏效。要以政府財政、稅收、土地政策為杠桿,以國有企業(yè)、行政事業(yè)單位、社會公益組織為扶持力量,充分動員商業(yè)資本、金融部門、農(nóng)村經(jīng)濟組織共同參與到城鄉(xiāng)融合發(fā)展中來,形成共謀發(fā)展的合力。

(二)以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點,力促城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本問題是產(chǎn)業(yè)融合問題,是城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)如何帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。鑒于農(nóng)村資源要素的短缺和單向流入城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象,當(dāng)務(wù)之急是要讓資本、技術(shù)、勞動力合理地反向流入農(nóng)村產(chǎn)業(yè),形成農(nóng)村產(chǎn)業(yè)對資源要素的吸引力。土地作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要生產(chǎn)資料,目前已經(jīng)完成了新一輪的承包經(jīng)營確權(quán)工作,為放活土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)造了前提條件,也為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合提供了良好的發(fā)展環(huán)境。城鄉(xiāng)融合發(fā)展在本質(zhì)上說應(yīng)該屬于市場機制作用的領(lǐng)域。但是,在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)回報率偏低、投資風(fēng)險較大的情況下,城鎮(zhèn)資本所有者和經(jīng)營者對發(fā)展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合項目還是會存在較大的顧慮。這決定了政府需要從社會效益的角度出發(fā),推出有明確指向性的財政激勵政策。原則上來說,財政政策應(yīng)以對各類投入要素的補貼性支持為主,以股權(quán)投資性支持為輔。在“十四五”時期,應(yīng)重點選擇五個維度作為主攻方向。一是圍繞各地資源優(yōu)勢,通過項目直接補貼和政策性金融方式引導(dǎo)社會資本進(jìn)入有廣泛市場需求的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和經(jīng)營領(lǐng)域,確保投資項目獲得穩(wěn)定發(fā)展,使商業(yè)資本和農(nóng)村群眾都能獲得有預(yù)期保障的收益。對于農(nóng)村旅游資源開發(fā)與經(jīng)營,財政政策的關(guān)注點應(yīng)該主要放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,防止過度開發(fā)和盲目開發(fā),促進(jìn)旅游資源有序利用。二是通過政府購買服務(wù)的方式,鼓勵城鎮(zhèn)技術(shù)力量與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合,推動技術(shù)下鄉(xiāng),加強科技成果轉(zhuǎn)化,提升特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的品質(zhì)和競爭力。三是通過人才專項激勵政策,引導(dǎo)有志于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的專業(yè)人才投身農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,引導(dǎo)有市場經(jīng)營經(jīng)驗和一定技術(shù)專長的農(nóng)村勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。四是鼓勵農(nóng)民發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、民俗經(jīng)濟和健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài),改善農(nóng)民創(chuàng)業(yè)環(huán)境,創(chuàng)新就業(yè)方式,開辟更多適合本地就業(yè)且有收益保障的新途徑。五是大力支持農(nóng)村信息技術(shù)的普及應(yīng)用,為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場拓展提供可靠的信息平臺。

(三)以健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系為宗旨,提升新時代農(nóng)村公共服務(wù)供給水平

要在鞏固近年來已經(jīng)實施的政策基礎(chǔ)上,繼續(xù)補齊農(nóng)村公共服務(wù)短板,進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。一是農(nóng)村義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的不足目前主要表現(xiàn)為優(yōu)秀師資和優(yōu)秀醫(yī)生的缺乏,在城鄉(xiāng)工資制度趨向一致的情況下,財政政策應(yīng)著力通過制定提高優(yōu)秀人才待遇的機制,促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育師資隊伍和醫(yī)務(wù)人員隊伍建設(shè),包括擴大隊伍人員規(guī)模和提高人員素質(zhì)。應(yīng)考慮建立縣級城鄉(xiāng)教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)嵭幸猿菐оl(xiāng)的基本制度,將服務(wù)鄉(xiāng)村的時間和業(yè)績作為職稱評審和享受財政補貼水平的重要指標(biāo)。此外,要增加財政對教育和醫(yī)療衛(wèi)生信息資源共建共享平臺建設(shè)的投入,發(fā)揮優(yōu)秀師資和優(yōu)秀醫(yī)生遠(yuǎn)程指導(dǎo)作用。二是農(nóng)村社會保障領(lǐng)域的不足在居民社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助和養(yǎng)老服務(wù)方面也都有不同程度的表現(xiàn)。“十四五”期間的財政支持政策應(yīng)堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度改革的總體方向。完善居民基本養(yǎng)老保險制度,鼓勵多繳多得和長繳多得,提高參保率；整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度,適當(dāng)提高政府補助標(biāo)準(zhǔn)和個人繳費標(biāo)準(zhǔn)及受益水平；完善農(nóng)村貧困家庭的低保制度,做到應(yīng)保盡保,鞏固精準(zhǔn)扶貧成果；城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)具有廣泛的社會需求,但是供給的對接能力和費用限制了需求的實現(xiàn)程度。財政政策應(yīng)考慮在分類支持的情況下,引導(dǎo)社會資本、社區(qū)、家庭更廣泛地擴大社會養(yǎng)老服務(wù)能力,對農(nóng)村家庭的老年人應(yīng)與社會救助協(xié)調(diào)設(shè)計。此外,基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的背景和未來發(fā)展趨勢,還要考慮加快研究出臺支持新型職業(yè)農(nóng)民對接城鎮(zhèn)社保的政策,在有條件的地方積極探索支持新型職業(yè)農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障。三是農(nóng)村公共文化與城市相比存在明顯落差。財政政策需要根據(jù)目前農(nóng)村公共文化的實際需要加大資源配置力度,擴大政府購買公共文化服務(wù)的范圍,強化公共文化服務(wù)與文化產(chǎn)業(yè)的融合力度,將從事公共文化服務(wù)的社會承接組織納入文化產(chǎn)業(yè)范疇,享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠。四是基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要載體,也是關(guān)系到鄉(xiāng)村振興能否順利實現(xiàn)的重要條件。在中國多年來對基礎(chǔ)設(shè)施投入持續(xù)大幅度增長的支持下,就全國整體而言,基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有水平對整個國民經(jīng)濟發(fā)展的保障能力已經(jīng)達(dá)到世界先進(jìn)水平。但農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施在大部分領(lǐng)域還處于比較初級的水平。特別是以公路為代表的交通設(shè)施和以供水、排水、垃圾處理為代表的環(huán)境設(shè)施,其掣肘現(xiàn)象還比較突出?！笆奈濉逼陂g,這些基礎(chǔ)設(shè)施的改善應(yīng)該納入財政支持政策的范疇。

(四)以加強監(jiān)督和績效評價為手段,提高財政支持政策的效果

要想讓財政資金的支持在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中起到四兩撥千斤的作用,就必須重視政策執(zhí)行監(jiān)督和績效評價。應(yīng)該認(rèn)識到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財政政策中包含的許多項目,都直接關(guān)聯(lián)著基層群眾的切身利益,每項政策實際上都代表了政府對公共利益的一份莊重的承諾。讓政策實實在在地得到執(zhí)行,不搞形式主義,不搞無法兌現(xiàn)的政策,是政府義不容辭的責(zé)任。社會發(fā)展到今天,基層的群眾在理解政策的能力上已經(jīng)有了很大進(jìn)步。近年來,筆者通過參加精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧項目的績效評價工作,親身體會到廣大農(nóng)村群眾對政府一項好的政策多么期待,而對于無法兌現(xiàn)的政策是多么失望,對于財政支持的濫用是多么的反感。因此,加強對財政支持政策的監(jiān)督和績效評價,借以發(fā)現(xiàn)政策決策和執(zhí)行中的問題,堵塞政策漏洞,及時糾正損害群眾利益的行為,有必要成為財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的重要一環(huán),抓緊抓好。