徐增陽(yáng),周相宇
(1.華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖北 武漢430079;2.華中師范大學(xué) 中國(guó)人才研究院,湖北 武漢430079)
建設(shè)海南自由貿(mào)易港亟需大量人才。當(dāng)前,隨著全球綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈,人才逐漸成為各國(guó)各地區(qū)爭(zhēng)奪的第一資源。自由貿(mào)易港作為全面深化改革,擴(kuò)大開(kāi)放的戰(zhàn)略舉措,不僅會(huì)是開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)高地,更會(huì)是全球高端人才聚集地?!吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》賦予海南改革開(kāi)放新的重大責(zé)任和使命,根據(jù)中央精神,海南自由貿(mào)易港發(fā)展模式可以概括為“一區(qū)港三支柱兩基礎(chǔ)”①孟廣文,楊開(kāi)忠,朱福林等:《中國(guó)海南:從經(jīng)濟(jì)特區(qū)到綜合復(fù)合型自由貿(mào)易港的嬗變》,《地理研究》2018年第12期,第5-24頁(yè)。?!耙粎^(qū)港”即建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港;“三支柱”即發(fā)展旅游業(yè)、建成國(guó)際旅游消費(fèi)中心,發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、建成國(guó)際總部經(jīng)濟(jì)基地,發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)、建成國(guó)際技術(shù)創(chuàng)新之島;“兩基礎(chǔ)”即國(guó)際旅游者之島、人才薈萃之島。無(wú)論從支柱產(chǎn)業(yè)的定位還是戰(zhàn)略基礎(chǔ)來(lái)看,海南自由貿(mào)易港都會(huì)提升對(duì)相關(guān)領(lǐng)域人才的需求。
但是,人才一直是海南的短板。長(zhǎng)期以來(lái),海南由于經(jīng)濟(jì)總量小、產(chǎn)業(yè)層次不均、教育環(huán)境相對(duì)較差等諸多因素局限,在人力資源市場(chǎng)上一直缺乏競(jìng)爭(zhēng)力,導(dǎo)致海南人才總量不足、高層次人才緊缺、人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力不強(qiáng)等問(wèn)題非常突出②饒思銳:《補(bǔ)齊人才短板,用好人才資源》,《海南日?qǐng)?bào)》2018年12月29日第2版。。因此,海南省人才資源的供給可能無(wú)法滿(mǎn)足人才隊(duì)伍建設(shè)的需求?;诮ㄔO(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港的重大使命,海南的人才供需矛盾也許會(huì)更加突出。
人才資源的競(jìng)爭(zhēng)從某種意義來(lái)說(shuō)是政策和制度的競(jìng)爭(zhēng)。人才開(kāi)發(fā),政策先行,良好的人才政策可以解決人才的供需矛盾問(wèn)題,創(chuàng)造良好的政策環(huán)境,對(duì)于人才的培養(yǎng)、引進(jìn)、激勵(lì)、保障以及流動(dòng)等各個(gè)環(huán)節(jié)都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。早在2000年海南省委就明確提出:“海南要造就一支優(yōu)秀的人才隊(duì)伍。制定和實(shí)施對(duì)優(yōu)秀人才有較強(qiáng)吸引力和凝聚力的政策措施。”③杜青林:《海南要造就一支優(yōu)秀的人才隊(duì)伍》,《今日海南》2000年第1期,第4-5頁(yè)。2002年在人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略下海南陸續(xù)出臺(tái)人才政策,為人才隊(duì)伍建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。
2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出:“完善人才發(fā)展制度。實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略,深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革,實(shí)行更加積極、更加開(kāi)放、更加有效的人才政策?!痹撘庖?jiàn)為人才工作做出了指導(dǎo)。同年海南確定建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港,對(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)提出了更高的要求。因此,以2000年為起始年份,通過(guò)對(duì)海南過(guò)往人才政策的分析,可以揭示海南人才政策的特點(diǎn),并且能夠在海南當(dāng)前深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的背景下,立足自身特點(diǎn)為海南未來(lái)優(yōu)化人才政策提供參考。
公共政策的文本分析可以解釋政策演變的特征,為完善政策提供依據(jù)。為了完善海南人才政策,解決海南人才的供需矛盾,本研究用政策文本分析揭示了海南省2000年至2020年間人才政策的特點(diǎn),本節(jié)主要進(jìn)行研究方法及相關(guān)數(shù)據(jù)說(shuō)明。
本研究以搜集到的人才政策文本為研究對(duì)象,運(yùn)用政策范式理論對(duì)海南省人才政策進(jìn)行文本分析,包括了發(fā)文數(shù)量、政策題材、發(fā)文單位和政策覆蓋范圍以及政策工具分析五個(gè)維度。
Peter Hall將政策范式定義為“一個(gè)不僅指明政策目標(biāo)以及用以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的工具類(lèi)別,而且還指明他們需要解決的問(wèn)題的性質(zhì)、各種概念與標(biāo)準(zhǔn)的框架。”①Peter Hall,“Policy Paradigms,Social Learning and the State”,Comparative Politics,Vol.25.No.3.1993,p.329.政策范式理論已經(jīng)發(fā)展為公共政策分析框架的基礎(chǔ)。本研究借鑒已有的范式分析維度,選取五個(gè)維度來(lái)進(jìn)行分析。文本分析的終極目的是為了超越表面化的文本政策,溯及其背后真正的利益動(dòng)因②范逢春:《建國(guó)以來(lái)基本公共服務(wù)均等化政策的回顧與反思:基于文本分析的視角》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期,第46-57頁(yè)。。政策工具對(duì)既定的政策目標(biāo)的達(dá)成具有決定性的作用,也是貫穿政策目標(biāo)和實(shí)施效果兩者之間的重要橋梁。通過(guò)公共政策工具分析和定量方法的結(jié)合,能夠?qū)λ鸭降暮D鲜∪瞬耪咝纬煽陀^系統(tǒng)的認(rèn)識(shí),從而實(shí)現(xiàn)由文本的表層到文本的深層。
人才概念界定的復(fù)雜性決定了人才政策搜集的局限性。人才應(yīng)該是一個(gè)相對(duì)的、發(fā)展的概念,因此對(duì)人才政策的內(nèi)涵存在著多樣化的理解。為了保證人才政策樣本搜集的全面性,本研究首先從《關(guān)于支持海南開(kāi)展人才發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)施方案》中抽取了11個(gè)有效關(guān)鍵詞③有效關(guān)鍵詞是指在政策文本檢索過(guò)程中有結(jié)果的關(guān)鍵詞。在《關(guān)于支持海南開(kāi)展人才發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)施方案》中出現(xiàn)了的人才類(lèi)型關(guān)鍵詞,但在檢索沒(méi)有結(jié)果的不包括在內(nèi)。,包括“人才”“技術(shù)人員”“干部”“企業(yè)家”“管理人員”“專(zhuān)家”“院士”“留學(xué)生”“骨干”“公務(wù)員”“學(xué)者”。再以這些關(guān)鍵詞分別在海南省政府官網(wǎng)、北大法寶、中國(guó)法律知識(shí)資源總庫(kù)法律法規(guī)庫(kù)里為標(biāo)題內(nèi)容進(jìn)行檢索,然后以海南人才工作網(wǎng)中的人才政策作為補(bǔ)充,最后剔除相關(guān)度不高、已廢止和重復(fù)的樣本,共搜集2000年1月至2020年12月的海南省級(jí)人才政策625份。
本研究從海南省人才政策的頒布時(shí)間、題材類(lèi)型、發(fā)文單位、覆蓋范圍和政策工具五個(gè)維度進(jìn)行分析,揭示海南省人才政策的特點(diǎn),為政策優(yōu)化提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。
本研究搜集的625份政策樣本覆蓋了2000年至2020年共計(jì)21年,對(duì)其進(jìn)行“時(shí)間-數(shù)量”變化關(guān)系分析(詳見(jiàn)圖1),可以初步了解政策數(shù)量隨時(shí)間發(fā)展的趨勢(shì)。整體來(lái)看,海南省人才政策呈上升趨勢(shì),逐年攀升,略有波動(dòng),且具有階段性特點(diǎn)。
圖1 海南省2000—2020年人才政策數(shù)量年度分布
1.2000—2006年是海南省人才政策的起步時(shí)期,該時(shí)期出臺(tái)的人才政策較少,共計(jì)15條。因?yàn)檫@一階段是海南省規(guī)劃人才強(qiáng)省戰(zhàn)略的重要時(shí)期。從2002年提出人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略以來(lái),黨和國(guó)家鼓勵(lì)各方的積極性,通過(guò)各種途徑,大力開(kāi)發(fā)人才資源,加快中國(guó)從人口大國(guó)向人才資源強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程,地方也緊跟國(guó)家的步伐,加大了對(duì)人才隊(duì)伍的建設(shè)力度。海南省在意識(shí)到人才在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性、決定性作用之后,開(kāi)始重視人才工作,于2003年頒布《中共海南省委關(guān)于實(shí)施人才強(qiáng)省戰(zhàn)略的決定》,其他配套的人才政策陸續(xù)發(fā)布。
2.2007—2012年是海南省人才政策的完善時(shí)期。由于政策實(shí)施細(xì)則的制定具有一定的滯后性①李錫元,陳俊偉:《國(guó)家級(jí)高新區(qū)人才政策效能評(píng)估——以武漢光谷、北京中關(guān)村、蘇州工業(yè)園為例》,《科技和產(chǎn)業(yè)》2014年第7期,第114-120,156頁(yè)。,因此在2006年后人才政策的數(shù)量大幅度增長(zhǎng),共137條,政策對(duì)象也更為豐富具體,內(nèi)容上也涵蓋激勵(lì)、培養(yǎng)等各個(gè)方面。例如,在政策對(duì)象上,有針對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的《海南省人民政府關(guān)于印發(fā)海南省吸引高層次專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才暫行辦法的通知》,有針對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的《海南省引進(jìn)高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才辦法》和針對(duì)黨政人才的《2011年考試錄用黨政緊缺專(zhuān)業(yè)人才公告》;在內(nèi)容上,有注重人才激勵(lì)的《海南省人才獎(jiǎng)勵(lì)辦法》,有注重人才培養(yǎng)的《關(guān)于海南省創(chuàng)業(yè)英才培養(yǎng)計(jì)劃實(shí)施辦法》等等。
3.2013—2017年是海南省人才政策的深化發(fā)展時(shí)期,政策數(shù)量再次攀升。2013年,在黨的十八大提出“由人才大國(guó)邁向人才強(qiáng)國(guó)”的背景下,海南省結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)定位、地理優(yōu)勢(shì)頒布了《海南省柔性引進(jìn)人才暫行辦法》,并且相應(yīng)地出臺(tái)了一些具有海南特色的人才政策,例如《關(guān)于舉辦旅游人才示范基地建設(shè)培訓(xùn)班的通知》《海南省教育廳關(guān)于召開(kāi)海南省酒店人才培養(yǎng)創(chuàng)新聯(lián)盟成立大會(huì)的通知》以及《關(guān)于提供建設(shè)行業(yè)“候鳥(niǎo)型”人才信息的通知》。
4.2018年起,海南省人才政策進(jìn)入新時(shí)期。2018年4月,在習(xí)近平總書(shū)記宣布支持建設(shè)海南自由貿(mào)易港之后,海南對(duì)人才表現(xiàn)出前所未有的重視程度,頒布的人才政策數(shù)量在2018年達(dá)到峰值,為94份。在《關(guān)于支持海南開(kāi)展人才發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)施方案》的指導(dǎo)下發(fā)布了《百萬(wàn)人才進(jìn)海南行動(dòng)計(jì)劃(2018—2025年)》等人才政策,體現(xiàn)了海南省希望通過(guò)人才隊(duì)伍的建設(shè)來(lái)推進(jìn)自由貿(mào)易港發(fā)展的決心。
本文提取了14種人才政策題材②題材按照《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中的文種提取,部分文件是復(fù)合型文種,本文提取第二種文種。例如“海南省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《海南省人才就醫(yī)綠色通道服務(wù)實(shí)施方案(試行)》的通知”,提取文種為“方案”。因?yàn)椤肮ぷ饕c(diǎn)”“工作規(guī)范”不在法定公文文種范疇,所以,本研究使用“政策題材”的說(shuō)法。,由于政策題材的分類(lèi)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),本文參考現(xiàn)有研究將14種政策題材歸為6類(lèi),分別是以明確人才法律地位為主的“法規(guī)條例類(lèi)”;以確定人才發(fā)展思路為主的“決議決定類(lèi)”;以提供原則性指導(dǎo)和科學(xué)管理的“指導(dǎo)意見(jiàn)類(lèi)”;以規(guī)劃人才發(fā)展、反映人才政策的力度與支持規(guī)模的“發(fā)展規(guī)劃類(lèi)”;以明晰工作管理規(guī)范為主的“管理辦法類(lèi)”;以落實(shí)工作方向、反映人才政策的實(shí)施力度和可操作性程度的“實(shí)施細(xì)則類(lèi)”③袁永,鄭秋生,李炳超:《基于政策文本視角的廣東“十二五”科技政策研究》,《科技管理研究》2017第11期,第44-48頁(yè)。。同時(shí),不同類(lèi)型的政策題材具有不同的可操作性和規(guī)范性,可操作性的強(qiáng)弱對(duì)人才政策的落地程度產(chǎn)生直接影響①熊勇清,侯玲玲:《傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)促進(jìn)政策的變遷及特征分析——政策文本計(jì)量分析視角》,《軟科學(xué)》2013第5期,第32-36頁(yè)。。
從表1可以看出,在6大類(lèi)別中,占比最高的是指導(dǎo)意見(jiàn)類(lèi),高達(dá)67.52%,保障了政策能夠有較好的規(guī)范性與約束性。不難發(fā)現(xiàn),海南省人才政策中實(shí)施細(xì)則類(lèi)和管理辦法類(lèi)占比較少,兩類(lèi)合計(jì)17.74%,可見(jiàn)海南省級(jí)人才政策更注重宏觀的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,這也與搜集到的政策的發(fā)文級(jí)別有一定關(guān)系。
表1 海南省人才政策的可操作性和規(guī)范性
1.單位發(fā)文的數(shù)量
人才引進(jìn)和人才管理是一項(xiàng)復(fù)雜的、系統(tǒng)的工作。本研究對(duì)海南省發(fā)布10份以上政策的單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)(詳見(jiàn)表2),得出以下結(jié)論:首先,參與人才政策制定的單位多,發(fā)文數(shù)量超過(guò)10份的單位就有14個(gè)。其次,發(fā)文單位的定位清晰。不僅包括省委、省政府制定人才規(guī)劃的藍(lán)圖,頒布全省人才綱領(lǐng)性文件,還有不同單位各司其職,從不同層面對(duì)人才工作提出政策建議和制度保障。其中,海南省參與發(fā)布人才政策數(shù)量居于首位的是海南省教育廳,為136份,占比21.76%,海南省人力資源和社會(huì)保障廳緊隨其后,為97份,接著是海南省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì),有62份。
表2 海南省各政策單位參與發(fā)布人才政策的數(shù)量(>10)
2.聯(lián)合發(fā)文的單位數(shù)量
政策發(fā)文的單位數(shù)量能夠顯示單位間的合作程度。如表3所示,多單位聯(lián)合發(fā)文的政策合計(jì)89份,占總量的14.24%,其中兩個(gè)單位聯(lián)合發(fā)文的政策最多,占11.36%,發(fā)文單位超過(guò)3個(gè)的政策僅7份。這說(shuō)明海南省人才政策以單獨(dú)發(fā)文為主,存在少量的多單位聯(lián)合發(fā)文。從時(shí)間上來(lái)看,自2000年開(kāi)始,每個(gè)時(shí)期都有多單位聯(lián)合發(fā)文的政策,2007年陸續(xù)出現(xiàn)3個(gè)單位聯(lián)合發(fā)文的情況,最多有8個(gè)單位聯(lián)合頒布政策,2013年開(kāi)始聯(lián)合發(fā)文次數(shù)明顯增多,說(shuō)明海南省人才政策頒布總量增加的同時(shí),多單位聯(lián)合發(fā)文也愈加頻繁。
表3 海南省人才政策聯(lián)合發(fā)文單位數(shù)量時(shí)間趨勢(shì)
依據(jù)《中國(guó)人才發(fā)展報(bào)告》的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)①潘晨光:《中國(guó)人才發(fā)展報(bào)告No.2(藍(lán)皮書(shū))》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005版,第25頁(yè)。,人才政策可以分為人才評(píng)價(jià)、人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)、人才激勵(lì)、人才保障、人才流動(dòng)六種政策類(lèi)型,結(jié)合實(shí)際情況,本文增加部署人才全局工作的綜合類(lèi)人才政策。海南人才政策以人才評(píng)價(jià)、人才培養(yǎng)、人才引進(jìn)為主,占比分別為37.28%、28.96%、16.80%,合計(jì)占人才政策總量超過(guò)80%(詳見(jiàn)圖2)。這表明海南省當(dāng)前的人才政策集中于評(píng)價(jià)、認(rèn)定人才,重視引進(jìn)人才,提供豐富的人才培養(yǎng)項(xiàng)目。然而,海南省在人才保障方面關(guān)注醫(yī)療等服務(wù)保障,但在為人才提供子女配偶落戶(hù)和舒適生活方面仍有提升空間。此外,人才流動(dòng)政策占2.40%,重點(diǎn)鼓勵(lì)人才向西部偏遠(yuǎn)地區(qū)流動(dòng)。
圖2 海南省人才政策覆蓋范圍及數(shù)量(比例)分布
從表4可以看出,在時(shí)間演變趨勢(shì)上,2000—2006年,海南省人才政策集中于人才保障政策和人才評(píng)價(jià)政策,對(duì)人才引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵(lì)等方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃;2007—2012年,這一階段出現(xiàn)了第一批人才流動(dòng)和人才激勵(lì)政策;2013年后,人才引進(jìn)政策逐漸增加,引進(jìn)人才的力度明顯提高,說(shuō)明海南省適當(dāng)傾斜了人才政策重心,制定了更多人才引進(jìn)相關(guān)的政策;2018—2020年,人才政策集中于人才引進(jìn)、人才評(píng)價(jià)和人才培養(yǎng),此外,人才保障政策占比明顯提升,說(shuō)明在此階段,海南省不僅重視引進(jìn)、評(píng)價(jià)和培養(yǎng)人才,同時(shí)也采取更多的保障和獎(jiǎng)勵(lì)措施留住人才。
表4 海南省2000—2020年人才政策覆蓋范圍演變特征
Rothwell和Zebveld將政策工具分為供給型政策、需求型政策、環(huán)境型政策②Rothwell R,Zegveld W,“Reindusdalization and technology”,London:Logman Group Limited,1985,pp.83-104.,這一劃分方式得到眾多研究者的認(rèn)同,并在后續(xù)研究中充分運(yùn)用和實(shí)踐這一分類(lèi)方式。本文在這一基礎(chǔ)上,為了保證較高的可操作性,將政策文本的相關(guān)條款作為分析單元,將人才政策工具分為推動(dòng)人才政策調(diào)整與發(fā)展的供給型政策、拉動(dòng)政策發(fā)展等需求型政策和對(duì)人才政策產(chǎn)生影響的環(huán)境型政策三種,其中,供給型政策包括教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)建設(shè)、資金投入、公共服務(wù)和信息支持5個(gè)子維度,需求型政策分為公開(kāi)招聘、服務(wù)外包、海外機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)4個(gè)子維度,環(huán)境型政策分為法制法規(guī)、金融稅收和策略性措施3個(gè)子維度,具體分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)及統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表5。
如表5所示,從政策工具的類(lèi)型分布及數(shù)量權(quán)重來(lái)看,海南省的三類(lèi)政策工具以供給型政策工具居多,占比接近60%;環(huán)境型政策工具次之,需求型政策工具最少,僅占12%。在供給型政策工具中,教育培訓(xùn)占比最多,達(dá)到23.55%,體現(xiàn)了海南省高度重視人才的培養(yǎng)工作,這其中包括了強(qiáng)化人才技能的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、深化人才法律意識(shí)的普法培訓(xùn)等;信息支持和公共服務(wù)類(lèi)的供給型政策工具占比都超過(guò)了10%,表明海南省建立了比較完善的人才信息共享平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù),在人才的衣食住行方面能夠提供基本的保障;相對(duì)缺乏的是針對(duì)人才設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)基金以及改善人才工作環(huán)境的措施。在環(huán)境型工具中,金融稅收占比最多,達(dá)15.40%,這其中不乏稅收優(yōu)惠措施、技能培訓(xùn)補(bǔ)貼和專(zhuān)門(mén)為人才設(shè)立的融資綠色通道等等,極大地減輕了海南人才的生活負(fù)擔(dān);側(cè)重人才長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的策略性措施占比12.17%,基本覆蓋了定居落戶(hù)、子女教育、社會(huì)保障等方面;最缺乏的是法律法規(guī)類(lèi)政策工具,僅占2.23%,極少出臺(tái)能夠確保人才公平競(jìng)爭(zhēng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施和防止人才工作出現(xiàn)貪腐的法律制度。需求型工具是占比最小的工具類(lèi)型,主要依靠公開(kāi)招聘的措施來(lái)吸引人才,包括了企業(yè)通過(guò)人才市場(chǎng)招聘和政府通過(guò)考試選拔等,極少有借助校企平臺(tái)合作、國(guó)際合作和政府購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品的方式來(lái)引進(jìn)人才的措施。
表5 海南省人才政策工具分類(lèi)及占比
通過(guò)分析發(fā)現(xiàn),海南省頒布的人才政策有種類(lèi)豐富、覆蓋范圍廣泛等特點(diǎn)。但海南省人才政策還存在諸多問(wèn)題,包括協(xié)同性不強(qiáng)、缺乏可操作性、缺乏流動(dòng)和保障措施、政策工具不均衡。
海南省人才政策的發(fā)文單位不僅豐富,而且逐步涉及多個(gè)單位,日漸全面。海南省人才政策涉及大量職能部門(mén),比如教育廳、人力資源和社會(huì)保障廳、財(cái)政廳等等。從時(shí)間上來(lái)看,在2007年之前,聯(lián)合發(fā)文數(shù)量較少,且全部為2個(gè)單位聯(lián)合發(fā)文,在此之后聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量不斷增加,陸續(xù)出現(xiàn)3個(gè)或3個(gè)以上的單位聯(lián)合發(fā)文的情況,表明單位之間的協(xié)同性不斷增強(qiáng)。海南處于建設(shè)自由貿(mào)易港的初期,人才資源的爭(zhēng)奪是當(dāng)務(wù)之急,缺乏系統(tǒng)性的人才政策容易導(dǎo)致政策龐雜和政策沖突,從而使海南在“搶人大戰(zhàn)”中失去先機(jī)。需要指出的是,盡管海南的人才政策協(xié)同性在不斷提升,但是聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量?jī)H占全部的14.24%,并且其中大部分是2個(gè)單位聯(lián)合發(fā)文,更多單位聯(lián)合發(fā)文的情況較少,這也說(shuō)明了海南省人才政策的協(xié)同性還不夠強(qiáng)。
從政策題材類(lèi)型來(lái)看,不同的題材可以反映出政策的規(guī)范性、約束性、強(qiáng)制性和可操作性。海南省人才政策包含了14個(gè)題材類(lèi)型,從整體上實(shí)現(xiàn)了規(guī)范性、約束性、強(qiáng)制性和可操作性的均衡,但是缺乏一定的強(qiáng)制性和可操作性。實(shí)施細(xì)則類(lèi)和管理辦法類(lèi)政策具有更高的可操作性,有利于落實(shí)人才工作;而決定決議類(lèi)政策和指導(dǎo)意見(jiàn)類(lèi)政策針對(duì)性較弱,更注重對(duì)人才工作的指導(dǎo)和統(tǒng)籌部署。在海南省人才政策中,指導(dǎo)意見(jiàn)類(lèi)是占比最多的題材,占比超過(guò)60%,這類(lèi)政策雖然從宏觀上為海南人才奠定了良好的制度環(huán)境,但是實(shí)際操起來(lái)彈性較大,缺乏明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),可操作性不強(qiáng)。引進(jìn)人才是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,涉及的事務(wù)廣、事項(xiàng)多,一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)型政策需要一系列可操作性強(qiáng)的配套政策去落實(shí)。因此,今后海南省在制定人才政策時(shí)應(yīng)該更多地頒布“細(xì)則”“方案”等形式的政策文本,更好地為海南人才隊(duì)伍的發(fā)展壯大提供具體有效的實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)。
從時(shí)間階段上來(lái)看,海南省的人才政策在6個(gè)環(huán)節(jié)上不斷發(fā)展,政策內(nèi)容也越來(lái)越全面,基本形成了在保障、激勵(lì)、引進(jìn)、流動(dòng)、培養(yǎng)和評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)的制度規(guī)范。在人才引進(jìn)方面,其占比在四個(gè)階段中大體上逐漸上升,在2018年后達(dá)到了24%,且引才方式豐富,包括“柔性”引才,設(shè)立“候鳥(niǎo)”人才工作站等等。海南省本身人才存量小,獲取人才最便捷、有效的方式,是走出島外廣攬人才①?gòu)埑闪郑骸堆a(bǔ)齊最突出短板,用好最緊缺資源》,《海南日?qǐng)?bào)》2019年3月14日第5版。。完善的政策引導(dǎo)和支持,能為海南自由貿(mào)易港的發(fā)展提供大量?jī)?yōu)質(zhì)人才資源。人才評(píng)價(jià)和人才激勵(lì)政策始終分別維持在30%和5%左右,其發(fā)展趨勢(shì)較為穩(wěn)定。從整體上來(lái)看,人才保障政策僅占5.92%,重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。完善的人才保障政策是免除人才后顧之憂(yōu)、留住人才的關(guān)鍵,人才工作不僅要重視“引”,還要保證人才能夠“留”得下來(lái),否則就會(huì)造成人才流失。建設(shè)海南自貿(mào)港作為一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略,在引才的同時(shí)還要“堅(jiān)守”住人才。最后,人才流動(dòng)政策僅占2.40%。人才之間的交流是激發(fā)人才科研創(chuàng)新潛力的重要因素,在海南人才流動(dòng)政策中,大部分是組織機(jī)構(gòu)人員的調(diào)整和派遣人才去偏遠(yuǎn)地區(qū)扶持工作,缺乏通過(guò)搭建平臺(tái)鼓勵(lì)人才交流互動(dòng)的政策。
從整體上來(lái)說(shuō),海南省的人才政策工具涉及了供給型、環(huán)境型和需求型三個(gè)方面,且類(lèi)目多元,但是供給型政策占比接近60%,超過(guò)了總量的一半,而需求型政策僅占12%,嚴(yán)重不足。盡管大量的供給型政策工具能夠直接為人才提供生活便捷和配套服務(wù),但是需求型政策工具不足會(huì)導(dǎo)致缺乏推動(dòng)人才工作發(fā)展的動(dòng)力,不利于人才的引進(jìn)。在具體的政策類(lèi)目上,同樣存在不均衡的問(wèn)題。在供給型政策工具中,大部分是對(duì)現(xiàn)有人才的技能培訓(xùn)和再教育,缺少針對(duì)人才科研的專(zhuān)項(xiàng)資金投入和物質(zhì)激勵(lì);人才工作環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施保障也存在不足,難以為今后海南招攬人才提供吸引力。在需求型工具中,通過(guò)考試和招聘會(huì)引進(jìn)人才是主要手段,而服務(wù)外包、政府采購(gòu)和海外機(jī)構(gòu)的設(shè)立幾乎沒(méi)有涉及,這樣會(huì)導(dǎo)致帶動(dòng)人才需求的牽引力不足。環(huán)境型工具中,基本上是在金融、社保、住房和子女教育等方面實(shí)質(zhì)性的優(yōu)惠措施,但缺少相關(guān)的法律法規(guī),無(wú)法為人才工作和人才發(fā)展?fàn)I造嚴(yán)格管理和監(jiān)督的環(huán)境。
人才是海南自由貿(mào)易港發(fā)展的關(guān)鍵要素,人才政策是人才工作的重要保障。針對(duì)海南省人才政策的特點(diǎn)以及存在的問(wèn)題,并根據(jù)海南省建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港的目標(biāo),對(duì)海南省人才政策的可操作性、政策發(fā)文單位的協(xié)調(diào)性、人才保障和流動(dòng)政策的完善性以及政策工具使用的合理性提出以下建議。
人才隊(duì)伍建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,不僅需要發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)類(lèi)政策的頂層設(shè)計(jì),更需要管理辦法類(lèi)政策來(lái)明細(xì)人才建設(shè)的工作管理規(guī)范,否則就會(huì)出現(xiàn)政策的“懸空”。支持海南自由貿(mào)易港的建設(shè),是國(guó)家層面的一項(xiàng)重大決策和規(guī)劃,海南省政府在黨和國(guó)家重大方針政策的指導(dǎo)下,要積極落實(shí)人才建設(shè)規(guī)劃,海南省可頒布更多操作性強(qiáng)的細(xì)則和方案,以配合海南省級(jí)人才政策中的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。并注重政策的操作流程固定化,實(shí)現(xiàn)“精細(xì)化”管理,從實(shí)際上推動(dòng)政策落地生效。針對(duì)具有海南特色的人才,如“銀發(fā)人才”“候鳥(niǎo)人才”“度假人才”等,除了靠海南獨(dú)有的自然環(huán)境來(lái)吸引他們,更應(yīng)該用“精細(xì)化”的政策來(lái)為他們的生活起居提供服務(wù)和便捷,提升人才對(duì)海南的歸屬感和認(rèn)同感。
單位之間協(xié)調(diào)性的增強(qiáng)可以提升人才政策的系統(tǒng)性和整體性。海南作為國(guó)內(nèi)較晚規(guī)劃的自貿(mào)港之一,應(yīng)該努力避免在“搶人大戰(zhàn)”中因部門(mén)間溝通不暢帶來(lái)的低效率,防止人才政策出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象。首先,各個(gè)單位應(yīng)打破邊界,通過(guò)構(gòu)建政府內(nèi)部信息共享和管理協(xié)同機(jī)制來(lái)完善人才政策體系,使各級(jí)政府和職能部門(mén)在科技人才引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵(lì)、保障等工作中形成強(qiáng)大的整體合力。其次,制定政策時(shí),較多的發(fā)布單位容易導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)和組織之間的政策出現(xiàn)趨同化現(xiàn)象,即每個(gè)部門(mén)都按自己的需求與偏好來(lái)制定人才計(jì)劃,缺乏協(xié)同性和交流溝通①鄭代良,鐘書(shū)華:《中國(guó)高層次人才政策現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策》,《科研管理》2012年第9期,第130-137頁(yè)。。為了避免這一現(xiàn)象,應(yīng)該先明確頒布人才政策的主要發(fā)文單位,再選擇合適的聯(lián)合制定單位。最后,可以嘗試政策發(fā)文單位多元化,擴(kuò)大政策發(fā)文單位的范圍,鼓勵(lì)民間組織如人才協(xié)會(huì)等主體參與人才政策的制定,這些社會(huì)組織可以為海南省人才政策的制定提供更全面的信息和參考。
高質(zhì)量的公共服務(wù)能夠?yàn)槿瞬派钐峁┍憬荩獬瞬诺纳钬?fù)擔(dān)。首先應(yīng)該制定更多可操作性強(qiáng)的,有關(guān)人才落戶(hù)、簽證辦理、醫(yī)療衛(wèi)生、購(gòu)車(chē)購(gòu)房、子女入學(xué)的實(shí)施細(xì)則和管理辦法,為人才創(chuàng)造舒適的生活環(huán)境。其次,在科研工作中,一是要繼續(xù)從工作上加大科研資金的保障投入,制定更多的高層次人才個(gè)人所得稅優(yōu)惠等政策,充分調(diào)動(dòng)人才的研發(fā)積極性。二是要出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)保障科研工作者的知識(shí)產(chǎn)權(quán)不受別人侵犯。最后,除了物質(zhì)上的保障以外,也要加大精神層面的保障,加強(qiáng)對(duì)人才的關(guān)懷,尤其是對(duì)“候鳥(niǎo)型”人才,要進(jìn)一步地細(xì)化服務(wù)流程,在重大節(jié)日期間,組織開(kāi)展走訪慰問(wèn)、座談交流和文體健身等系列活動(dòng),讓“候鳥(niǎo)型”人才感受到海南省黨委政府的關(guān)心和溫暖,營(yíng)造善待善用“候鳥(niǎo)型”人才的濃厚氛圍。
人才的合理流動(dòng)和科學(xué)配置是人才聚集效應(yīng)產(chǎn)生和提升的重要前提,一般來(lái)說(shuō),人才的流動(dòng)往往與人才的不斷學(xué)習(xí)和知識(shí)積累共生②牛沖槐,崔靜,高風(fēng)蓮:《人才流動(dòng)與人才聚集效應(yīng)的作用機(jī)理研究》,《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期,第72-75頁(yè)。。人才流動(dòng)不僅能夠提升人才的專(zhuān)業(yè)能力,還可以吸納新的人才,加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為海南建設(shè)自由貿(mào)易港的“三大產(chǎn)業(yè)”之一,科技人才的流動(dòng)與交流是推進(jìn)其發(fā)展的重要力量。建立完善的人才流動(dòng)機(jī)制,一是要搭建人才交流的平臺(tái)與合作機(jī)制,例如海內(nèi)外校友會(huì)、學(xué)術(shù)會(huì)議和項(xiàng)目合作等,吸納海內(nèi)外人才來(lái)海南建言獻(xiàn)智。二是可以打通高校、科研院所和企業(yè)之間人才雙向流動(dòng)通道,這樣不僅能夠加強(qiáng)對(duì)未來(lái)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)人才的培養(yǎng)力度,還能激發(fā)科技人才的創(chuàng)造活力,帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的研究。三是要實(shí)施人才外出訪問(wèn)交流計(jì)劃,支持優(yōu)秀人才去國(guó)內(nèi)外一流大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)開(kāi)展科研交流、學(xué)術(shù)進(jìn)修、項(xiàng)目合作等。四是要打破戶(hù)籍、地域、人事關(guān)系物理化剛性制約,推進(jìn)人才運(yùn)用動(dòng)態(tài)化、柔性化的廣義人才引進(jìn)策略,通過(guò)聘請(qǐng)“周末專(zhuān)家”“假期教授”“項(xiàng)目借調(diào)”“定期指導(dǎo)”等方式,實(shí)時(shí)邀請(qǐng)專(zhuān)家、學(xué)者到海南各建設(shè)領(lǐng)域工作①鄭遠(yuǎn)強(qiáng),郭君,朱麗軍:《海南自貿(mào)區(qū)引才困境及廣義人才引進(jìn)機(jī)理研究》,《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019第6期,第46-51頁(yè)。。
統(tǒng)籌合理地使用政策工具能夠更高效地達(dá)成政策目標(biāo)。在供給型工具中,除了重視對(duì)現(xiàn)有人才的培訓(xùn)工作之外,還要積極改善人才工作的硬件條件并加強(qiáng)物質(zhì)激勵(lì),特別是對(duì)高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)的人才來(lái)說(shuō),科研經(jīng)費(fèi)和科研環(huán)境對(duì)其工作至關(guān)重要,這樣才能在未來(lái)吸引更多高科技產(chǎn)業(yè)人才來(lái)海南自由貿(mào)易港。對(duì)于環(huán)境型政策工具,要增強(qiáng)海南省人才工作的法律制度保障,將人才工作納入法制化軌道,防止出現(xiàn)貪污腐敗和惡性競(jìng)爭(zhēng)。最后,對(duì)于需求型工具,首先要加大其使用力度,使三個(gè)層面的政策工具數(shù)量達(dá)到協(xié)調(diào)均衡;其次,要增加其多元性,通過(guò)強(qiáng)化人才服務(wù)外包、政府購(gòu)買(mǎi)技術(shù)和產(chǎn)品以及建立海外機(jī)構(gòu)等方式來(lái)拓寬海南省人才引進(jìn)的渠道,實(shí)現(xiàn)從需求上拉動(dòng)人才工作的發(fā)展。
海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2021年6期