PPP模式在河道綜合整治中的應(yīng)用
——以遷安市河道綜合整治PPP項(xiàng)目為例

吳立明李龑高青春

(1.遷安市水利局，河北 遷安 064400；2.遷安市中交生態(tài)建設(shè)有限公司，河北 遷安 064400)

引言

習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的理念，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國。這就要求河道治理工程項(xiàng)目既要有防洪排澇基本功能，還要具備改善水生態(tài)環(huán)境、美化沿河兩岸、實(shí)現(xiàn)人水和諧統(tǒng)一的功能。河道治理工程建設(shè)是公益性基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)資金基本依靠國家財(cái)政資金，投資途徑單一，投入資金不足，且項(xiàng)目收益能力差異性較大。因此，改變傳統(tǒng)的投資模式，探究PPP模式在河道整治工程中的應(yīng)用，對于拓寬河道治理工程建設(shè)融資渠道，緩解財(cái)政壓力，提高服務(wù)質(zhì)量，提升項(xiàng)目投資效益具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 PPP模式的優(yōu)勢

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對價(jià)。PPP是以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，還是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。

1.2 PPP模式應(yīng)用于河道整治工程的優(yōu)勢

1.2.1 拓寬融資渠道，緩解政府財(cái)政壓力

河道整治類水利項(xiàng)目公益性屬性較強(qiáng)，且建設(shè)規(guī)模大、建設(shè)周期長、資金需求量巨大，若僅依靠傳統(tǒng)的融資模式或者政府財(cái)政支出難以滿足工程建設(shè)的需要，很容易出現(xiàn)資金短缺的問題。隨著《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號)、《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號)等一系列政策的出臺，PPP模式逐步應(yīng)用于水利工程項(xiàng)目中。引進(jìn)社會(huì)資本的參與可以為河道整治類水利項(xiàng)目提供多元、可持續(xù)的資金來源，有利于充分利用社會(huì)資源，增強(qiáng)資金配置的科學(xué)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級[1]。

1.2.2 發(fā)揮市場優(yōu)勢，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會(huì)提出要充分發(fā)揮市場在資源中的決定性作用，“十三五”規(guī)劃也指出要深化行政管理、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。河道整治類水利項(xiàng)目因其特殊屬性，政府部門在其建設(shè)管理中長期居于主導(dǎo)地位，這種模式中存在著效率低下、貪污腐敗、浪費(fèi)嚴(yán)重和風(fēng)險(xiǎn)巨大等諸多弊端[2]。在河道整治類水利項(xiàng)目中引入PPP模式，打破了水利類公共項(xiàng)目工程建設(shè)的壟斷性局面，借助市場的資源配置優(yōu)勢吸引有實(shí)力的社會(huì)資本的進(jìn)行投資建設(shè)以及提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，同時(shí)加快政府職能部門從主導(dǎo)者到監(jiān)督者、服務(wù)者的轉(zhuǎn)變。

1.2.3 注重風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，提高項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力

PPP模式的基本原則為“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，基于PPP模式的河道整治類水利項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府部門與社會(huì)資本協(xié)同完成項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、項(xiàng)目驗(yàn)收及后期運(yùn)營移交工作，雙方應(yīng)根據(jù)自身職責(zé)定位承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)[3]。一般來說，政府部門主要承擔(dān)政治、法律及不可抗力方面的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方則承擔(dān)財(cái)務(wù)融資、建設(shè)、運(yùn)營方面的風(fēng)險(xiǎn)。通過對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行科學(xué)構(gòu)建，可以增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營的合理性，提高項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

1.2.4 組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化建設(shè)效率及服務(wù)質(zhì)量

引入社會(huì)資本參與河道整治類水利項(xiàng)目工程建設(shè)，同時(shí)引入了市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制和政府主導(dǎo)的監(jiān)管機(jī)制。在PPP模式下，社會(huì)資本可以介入項(xiàng)目前期規(guī)劃階段，充分發(fā)揮社會(huì)資本“投、融、建、運(yùn)”一體化專業(yè)優(yōu)勢，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)并引入先進(jìn)技術(shù)和高效的管理經(jīng)驗(yàn)，有助于提高項(xiàng)目運(yùn)營管理效率，政府將有更多精力對該項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管，有助于保障項(xiàng)目質(zhì)量；政府和社會(huì)資本優(yōu)勢互補(bǔ)，能夠提高項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)水平，彌補(bǔ)政府運(yùn)營管理方面的不足，讓專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)干專業(yè)的事情，可長期利好項(xiàng)目運(yùn)營。

2 PPP模式在河道綜合整治中的應(yīng)用

2.1 河道整治項(xiàng)目PPP模式選擇

社會(huì)資本參與河道整治PPP項(xiàng)目的模式，較為常見的模式有“建設(shè)—運(yùn)營—移交”(Build-Operate-Transfer，BOT)、“建設(shè)—擁有—運(yùn)營”(Build-Own-Operate，BOO)、“轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交”(Transfer-Operate-Transfer，TOT)等，其中BOT是河道整治PPP項(xiàng)目中應(yīng)用最為廣泛的模式。

2.1.1 建設(shè)—運(yùn)營—移交模式(BOT模式)

指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)河道整治項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。

2.1.2 建設(shè)—擁有—運(yùn)營模式(BOO模式)

由BOT模式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，即項(xiàng)目建成后由投資者負(fù)責(zé)運(yùn)營且不涉及項(xiàng)目所有權(quán)移交給政府。

2.1.3 轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交(TOT模式)

TOT模式一般適用于有存量資產(chǎn)的河道整治項(xiàng)目中，政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府。

2.2 PPP模式應(yīng)用分析

以遷安市河道綜合整治PPP項(xiàng)目為例。

2.2.1 遷安市PPP項(xiàng)目實(shí)施背景

為踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)觀，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水方針，河北省唐山遷安市用“治、用、保”理念，通過“用、引、連、疏、治、管”手段，實(shí)施全域治水清水潤城項(xiàng)目，保證防洪、供水、水生態(tài)和地下水安全，境內(nèi)全部消滅劣五類水體和黑臭水體，實(shí)現(xiàn)全域水質(zhì)達(dá)標(biāo)，打贏生態(tài)建設(shè)攻堅(jiān)戰(zhàn)，還給人民群眾清水綠岸，魚翔淺底的景象，大幅提升水安全綜合保障能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和民生改善。由于全域治水清水潤城項(xiàng)目建設(shè)所需資金數(shù)額較大，若采用傳統(tǒng)投資模式，對政府財(cái)政壓力巨大，項(xiàng)目經(jīng)過物有所值評價(jià)及財(cái)政承受能力評價(jià)及實(shí)施方案論證后，本項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作。

2.2.2 遷安市河道綜合整治PPP項(xiàng)目模式分析

2.2.2.1 項(xiàng)目基本情況

遷安市全域治水清水潤城工程分河道綜合治理工程、水源涵養(yǎng)和供水工程、“鄉(xiāng)村振興”水環(huán)境綜合整治工程3大類7個(gè)子項(xiàng)目。建設(shè)內(nèi)容主要包括：西沙河綜合治理項(xiàng)目(河道清淤疏浚、堤防修筑、岸坡防護(hù)、橡膠壩、排澇泵站、橋梁拆除重建)；灤河河道綜合治理項(xiàng)目(左、右支清淤疏浚工程)；青龍河綜合治理項(xiàng)目(河道整理、堤防填筑、邊坡防護(hù)、新建跨河橋梁、穿堤涵洞、堤頂路面硬化綠化)；白羊河、大石河等10條河道清淤項(xiàng)目；冷口沙河右堤堤頂路項(xiàng)目(堤頂路面硬化綠化)；灤河工業(yè)供水項(xiàng)目(新建提水泵站、水廠)；“鄉(xiāng)村振興”水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目(對西沙河沿線的5個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)建污水處理廠實(shí)施污水管網(wǎng)配套工程)。工程概算動(dòng)態(tài)總投資22.20億元，水利工程投資12.17億元，市政工程投資5.03億元，建設(shè)征地移民補(bǔ)償投資3.42億元，水保環(huán)保工程投資0.32億元，建設(shè)期貸款利息1.26億元。自2020年開始，建設(shè)期3a，運(yùn)營期22a。

2.2.2.2 項(xiàng)目運(yùn)作模式

遷安市工程采用“BOT+施工總承包+使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的模式運(yùn)作，社會(huì)資本方中標(biāo)后與政府出資代表共同組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目“投、融、建、運(yùn)”一體化工作，待合作期結(jié)束后將項(xiàng)目資產(chǎn)無償移交給遷安市政府相關(guān)部門。

2.2.2.3 項(xiàng)目融資模式

項(xiàng)目資本金比例為項(xiàng)目總投資的20%(其中，政府出資占比10%，社會(huì)資本方占比90%)。由政府方同項(xiàng)目中標(biāo)社會(huì)資本方共同出資給項(xiàng)目公司；資本金以外的剩余部分資金以項(xiàng)目公司為主體向銀行進(jìn)行融資，建設(shè)期內(nèi)政府財(cái)政部門除資本金外不額外支付其它費(fèi)用，也不承擔(dān)對外融資責(zé)任。

2.2.2.4 項(xiàng)目績效考核及回報(bào)機(jī)制

政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的績效考核評價(jià)工作的實(shí)施，績效考核標(biāo)準(zhǔn)和掛鉤方式按政府與社會(huì)資本方簽訂PPP合同中約定的績效考核內(nèi)容及相關(guān)要求實(shí)施。

項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制采用按可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維服務(wù)費(fèi)原則，并搭配績效付費(fèi)考核。即乙方通過投資、建設(shè)和運(yùn)營本項(xiàng)目，甲方按照本合同的約定向乙方支付可行性缺口補(bǔ)助，乙方依此收回投資并獲取合理回報(bào)。如果乙方提供的服務(wù)未達(dá)到績效考核的標(biāo)準(zhǔn)，政府的付費(fèi)將進(jìn)行相應(yīng)扣減。

可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算公式：

各年度可用性服務(wù)費(fèi)支付額=TC×(1+R1)NR1/[(1+R1)N-1]×K

式中，R1為采購招標(biāo)時(shí)投資人報(bào)出的可用性服務(wù)費(fèi)投資回報(bào)率；N為本項(xiàng)目運(yùn)營年限數(shù)；TC最終以經(jīng)決算審計(jì)確認(rèn)的本區(qū)域項(xiàng)目總投資為準(zhǔn)，原則上總投資不能超過項(xiàng)目投資概算；K為績效考核調(diào)整系數(shù)。

運(yùn)維服務(wù)費(fèi)計(jì)算公式：

運(yùn)維服務(wù)費(fèi)=運(yùn)營維護(hù)成本×K

式中，K為績效考核調(diào)整系數(shù)。

可行性缺口補(bǔ)助計(jì)算公式：

可行性缺口補(bǔ)助數(shù)額=當(dāng)年可用性服務(wù)費(fèi)+當(dāng)年運(yùn)維服務(wù)費(fèi)-使用者付費(fèi)

本項(xiàng)目使用者付費(fèi)主要為各包供水費(fèi)收入和污水處理費(fèi)收入(項(xiàng)目公司可根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容挖掘經(jīng)營性收入計(jì)入項(xiàng)目使用者付費(fèi))。

自開始運(yùn)營日起，運(yùn)營期內(nèi)各年度污水處理廠(站)和供水的基本水量約定：污水處理廠(站)運(yùn)營期第1年度基本水量為設(shè)計(jì)規(guī)模的20%，此后每5a提高10%；供水運(yùn)營期各年度基本水量為設(shè)計(jì)引水量的20%。

3 項(xiàng)目成效分析及經(jīng)驗(yàn)建議

3.1 項(xiàng)目成效分析

3.1.1 有效引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)

社會(huì)資本方作為大型知名企業(yè)，具備優(yōu)質(zhì)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，能夠有效引進(jìn)、吸收國內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)，推動(dòng)科技創(chuàng)新，提供方案設(shè)計(jì)、資產(chǎn)運(yùn)營、增值服務(wù)等方面的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。極大降低了重建設(shè)、輕運(yùn)營現(xiàn)象的發(fā)生頻率，根治綜合治理無法與長期維護(hù)效果相掛鉤的頑癥，實(shí)現(xiàn)了政府盯住效果付費(fèi)的管理方式，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

3.1.2 極大提高服務(wù)質(zhì)量與運(yùn)營效率

“激勵(lì)相容”的按效付費(fèi)原則是PPP模式典型的特點(diǎn)，要求社會(huì)資本方以服務(wù)質(zhì)量與運(yùn)營效率為目標(biāo)，以獲得最大收益。以這種監(jiān)督與激勵(lì)方式，推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變，提高了社會(huì)資本方的主觀能動(dòng)性，保證在項(xiàng)目全生命周期中以最優(yōu)的成本實(shí)現(xiàn)高效的公共服務(wù)。

3.1.3 優(yōu)化項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配

項(xiàng)目按照風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則與流程方法，以及財(cái)政部推廣應(yīng)用PPP模式的政策導(dǎo)向，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等和風(fēng)險(xiǎn)可控原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并在PPP合同中予以明確，項(xiàng)目共識別項(xiàng)目全生命周期內(nèi)可能存在的60余項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，涉及政治、法律、財(cái)務(wù)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、不可抗力等，政府方和社會(huì)資本方進(jìn)行了合理的分配，通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，由最有能力管控的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而雙方都不具備條件時(shí)，采取共同承擔(dān)的方式，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

3.2 經(jīng)驗(yàn)及建議

3.2.1 進(jìn)一步完善出臺水利行業(yè)政府與社會(huì)資本合作的相關(guān)制度，用以指導(dǎo)政府方與社會(huì)資本方投資建設(shè)水利項(xiàng)目

盡管財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部委陸續(xù)出臺了關(guān)于政府與社會(huì)資本合作的各項(xiàng)制度、規(guī)章，但水利行業(yè)相關(guān)操作性指南相對較少，考慮到水利行業(yè)的特殊性，需要盡快出臺相關(guān)指導(dǎo)性意見或制度，進(jìn)一步明確水利類項(xiàng)目中社會(huì)資本方選取流程、政府與社會(huì)資本的權(quán)責(zé)分工、項(xiàng)目運(yùn)作模式等一系列問題。

3.2.2 推動(dòng)社會(huì)資本方參與項(xiàng)目前期籌劃工作

河道綜合整治類水利項(xiàng)目建設(shè)周期較長，且傳統(tǒng)的投資模式中從項(xiàng)目立項(xiàng)到設(shè)計(jì)再到建設(shè)運(yùn)營往往由政府作為主導(dǎo)地位實(shí)施。在PPP模式下，應(yīng)鼓勵(lì)推動(dòng)社會(huì)資本方參與到項(xiàng)目的立項(xiàng)規(guī)劃及勘察設(shè)計(jì)工作中，社會(huì)資本更早的介入項(xiàng)目前期工作，可以從全生命周期視角下對項(xiàng)目進(jìn)行合理規(guī)劃，借助社會(huì)資本技術(shù)專業(yè)性，可以對設(shè)計(jì)方案提出有針對性的意見和建議，更有利于提高后續(xù)項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營的高效性和順暢性，進(jìn)一步降低項(xiàng)目成本。

3.2.3 完善補(bǔ)償機(jī)制，確保社會(huì)資本方獲得合理回報(bào)

河道整治類水利項(xiàng)目公益性屬性較強(qiáng)，雖然社會(huì)效益顯著但經(jīng)濟(jì)效益不明顯。因此政府應(yīng)以確保社會(huì)資本能獲得合理回報(bào)為基礎(chǔ)才能有效地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。如，通過多元化項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)姆绞?，?zhǔn)許社會(huì)資本方進(jìn)行部分土地、旅游、物業(yè)等開發(fā)作為額外財(cái)政補(bǔ)償，以此增加項(xiàng)目吸引力。

4 結(jié)語

引入PPP模式進(jìn)行河道綜合整治建設(shè)與管理，可緩解財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)變政府兼任工程實(shí)施與監(jiān)督考核雙重身份的局面，充分發(fā)揮企業(yè)的優(yōu)勢，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變；同時(shí)，提速工程建設(shè)，提高治理標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新建設(shè)模式，將是河道綜合治理工程建設(shè)市場化的有效措施，為河道治理帶來新的活力，為實(shí)現(xiàn)水清、岸綠、河暢、景美目標(biāo)提供保證，具有廣泛的應(yīng)用前景。