基于全域土地綜合整治視角的耕地撂荒問題探究

鄧婷吳家龍

(1.廣東省農(nóng)業(yè)環(huán)境與耕地質(zhì)量保護中心，廣東 廣州 510500；2.廣東省土地開發(fā)整治中心，廣東 廣州 510635)

糧食安全是關(guān)系我國國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題，耕地資源是糧食生產(chǎn)的載體，我國高度重視糧食安全和耕地保護，“十三五”規(guī)劃建議提出實施“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略。然而我國人多地少，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014—2019年因征收、占用、退耕還林等影響，我國耕地面積減少20萬hm2(數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源公報》和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的《全國耕地質(zhì)量等級情況公報》)。此外，耕地經(jīng)營面積也因撂荒、種植方式變化、自然災害等而減少。耕地撂荒是農(nóng)戶權(quán)衡多種因素后作出的理性決策[1]，是指在目前所具備的土地制度及生產(chǎn)環(huán)境條件下，在經(jīng)濟、社會及自然等要素的綜合作用下，種植主體放棄種植或者減少了對耕地的投入，涵蓋勞動與資金投入等，進而使耕地無法獲得充分利用的一種人為活動。通過對全國24個省(市、區(qū))抽取樣本調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國撂荒比例為15%[1]。撂荒不僅會使耕地數(shù)量下降導致資源浪費，還會對耕地質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境造成不良影響[2-4]。廣東省局部地區(qū)撂荒問題較為突出。已有學者從農(nóng)戶尺度[5]、微觀地塊尺度[6]、制度因素[7]、驅(qū)動機制和環(huán)境效益[8]、經(jīng)營規(guī)模與支持政策[9]等方面對耕地撂荒的解決途徑進行相關(guān)探索。然而，撂荒問題與耕地質(zhì)量、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施條件、農(nóng)村勞動力、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、農(nóng)業(yè)收益、自然災害等因素密切相關(guān)，是由一系列政策制度、社會經(jīng)濟發(fā)展、思想意識等因素共同誘發(fā)的綜合性社會問題，故單一的政策引導、制度保障、資金激勵等措施難以從根本上解決耕地撂荒問題?！蹲匀毁Y源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》(自然資發(fā)﹝2019﹞194號)指出，全域土地綜合整治是以科學合理規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū)縣)為基本實施單元，整體推進農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興的一項綜合性活動。目前，關(guān)于從全域土地綜合整治的視角出發(fā)，探索耕地撂荒破解途徑的研究尚未見報道?；诖耍疚囊詮V東省耕地撂荒問題為研究對象，通過分析耕地撂荒產(chǎn)生的原因，結(jié)合全域土地綜合整治，提出破解耕地撂荒問題的思考與建議，以期為廣東省乃至其它地區(qū)的耕地撂荒治理提供借鑒。

1 耕地撂荒的原因分析

1.1 農(nóng)業(yè)種植投入成本高，生產(chǎn)效益低

農(nóng)民主要經(jīng)濟來源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代水平的不斷提升，種子、肥料、農(nóng)藥、農(nóng)膜等物資的價格及人工成本、機械生產(chǎn)成本不斷攀升，種地的成本升高，部分農(nóng)產(chǎn)品價格卻未能同步提升，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不升反降，甚至家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一年的收入不及外出務(wù)工一個月的收入，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿降低，最終導致耕地撂荒。

1.2 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，生產(chǎn)條件差

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件差造成的耕地撂荒因素主要包括水源缺乏或不足、排灌渠和機耕路以及農(nóng)田輸配電設(shè)施不完善、耕地質(zhì)量低、耕地碎片化等。廣東省地處熱帶亞熱帶地區(qū)，雨量充沛，但降雨過于集中，常誘發(fā)季節(jié)性干旱，在粵西臺地等特殊地形區(qū)域難以儲存雨水，地表水無法滿足農(nóng)業(yè)灌溉，需要打井30m以上才能抽取地下水，甚至有些地區(qū)電壓不夠無法抽取地下水。而部分區(qū)域，特別是一些瘠薄地、邊遠零星地，雖有水源，但當?shù)剞r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善，部分農(nóng)田缺乏排灌設(shè)施和機耕道路，原有設(shè)施遭到災毀或是年久失修等，無法引水至田間地頭，增加了農(nóng)民耕種的難度，也降低了抵抗洪澇災害的能力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的最后“一公里”問題未能得到有效解決?；洊|地區(qū)人多地少，耕地碎片化嚴重，無法形成規(guī)?；?jīng)營是導致撂荒的一個重要原因。此外，部分耕地受海水倒灌、周邊蝦場養(yǎng)殖用水的污染、重金屬污染、肥料的不合理利用等影響，導致耕地撂荒。

1.3 土地流轉(zhuǎn)機制不健全，農(nóng)民土地情結(jié)重

耕地流轉(zhuǎn)不暢是導致耕地撂荒的一個重要因素。耕地碎片化嚴重，受土地權(quán)屬問題限制，耕地呈過度切割狀態(tài)，農(nóng)業(yè)機械化難度大，經(jīng)濟效益不高，耕地承包商意愿不高。耕地流轉(zhuǎn)機制不健全，部分農(nóng)村土地是農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益難以得到有效保障，易引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛。缺乏高效的服務(wù)市場，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺不健全，服務(wù)隊伍業(yè)務(wù)水平參差不齊。農(nóng)民土地情結(jié)重，存在土地流轉(zhuǎn)后失去原有土地的顧慮，寧可撂荒也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。

1.4 城市虹吸效應顯現(xiàn)，農(nóng)村勞動力人口流失

進入中國特色社會主義新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當前我國經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，農(nóng)民生活成本不斷加大，“在家種田，不如外出掙錢”現(xiàn)實問題依然存在。以珠三角為例，廣州、深圳、佛山、東莞等地經(jīng)濟發(fā)達，就業(yè)機會大，城市虹吸效應明顯，農(nóng)村尤其是泛珠三角地區(qū)的農(nóng)村勞動力人口流向城市，導致農(nóng)村勞動力人口流失嚴重，農(nóng)村成為了以老人、婦女、小孩為主的“空心村”，家庭勞動力不足。此外，隨著我國教育水平的提升，升學、當兵等引起的舉家外遷現(xiàn)象，更加劇了農(nóng)村人口勞動力的急劇減少，進而導致耕地撂荒。

2 建議與思考

我國人多地少，加之當前復雜的國際形勢，耕地撂荒已成為威脅我國糧食安全的重要風險點。為解決耕地撂荒問題，各地采取了加大耕種宣傳力度、引導農(nóng)民復耕復種、加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)、培育新型經(jīng)營主體、促進土地流轉(zhuǎn)、加大種植補貼力度等措施，然而保障糧食安全是長久之計，上述措施只是對耕地復耕復種的補救型措施，難以從根本上解決撂荒問題。筆者認為，解決耕地撂荒問題的落實主體是農(nóng)民，焦點是農(nóng)業(yè)種植，核心是農(nóng)村發(fā)展，如不能從政策制度、社會經(jīng)濟發(fā)展、思想意識等方面系統(tǒng)性解決“三農(nóng)”問題，解決耕地撂荒問題則無從談起。2019年，自然資源部啟動了全域土地綜合整治試點工作，截至目前廣東省共有20個試點獲批。全域土地綜合整治通過釋放土地政策紅利，盤活土地資源，引入產(chǎn)業(yè)和社會資本，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進經(jīng)濟發(fā)展，其最終目標是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。全域土地綜合整治還可以結(jié)合國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，對鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)空間進行全局優(yōu)化布局，統(tǒng)籌田、水、路、渠、林全面綜合整治，以實現(xiàn)耕地連片提質(zhì)改造[10]。全域土地綜合整治可通過以下功能，為耕地撂荒提供思路。

2.1 提高種植效益，促進農(nóng)民增收

通過農(nóng)用地整理，實現(xiàn)耕地集中連片，盤活耕地資源，提高耕地質(zhì)量和數(shù)量。通過農(nóng)用地權(quán)屬調(diào)整，進一步優(yōu)化耕地空間布局，如浙江開展“百畝方、千畝方、萬畝方”永久基本農(nóng)田集中連片整治，提高耕地數(shù)量和質(zhì)量，恢復耕地功能，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田集中連片、規(guī)模種植和高水平保護。通過吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進耕地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)耕地規(guī)模化經(jīng)營。通過騰退農(nóng)村建設(shè)用地，提供農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，開展農(nóng)產(chǎn)品深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加農(nóng)業(yè)種植效益。

2.2 推進高標建設(shè)，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施

通過全域土地綜合整治高標準農(nóng)田建設(shè)，開展土地平整、土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配電以及其它工程建設(shè)，綜合治理田、土、水、路、林。促進“小田并大田”，實現(xiàn)農(nóng)田集中連片，破解農(nóng)田碎片化問題，提高耕地數(shù)量和質(zhì)量。此外，完善農(nóng)田排灌渠和機耕路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)耕作田面平整，提升耕地宜機化水平，提高農(nóng)田旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、防災減災能力。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。

2.3 釋放政策紅利，健全土地流轉(zhuǎn)機制

結(jié)合全域土地綜合整治釋放政策紅利，如調(diào)整永久基本農(nóng)田、增設(shè)獎補資金、獎勵地方建設(shè)用地指標等，吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承包耕地，享受土地流轉(zhuǎn)獎補相關(guān)政策紅利，提高政策扶持力度，進而促進土地流轉(zhuǎn)。同時，完善土地流轉(zhuǎn)管理制度，加強土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺及隊伍建設(shè)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，保障流轉(zhuǎn)各方合法權(quán)益，探索“委托代理、土地托管、股份合作、土地出租”等多種流轉(zhuǎn)模式，拓寬土地流轉(zhuǎn)渠道，提高土地流轉(zhuǎn)效率。此外，加大土地流轉(zhuǎn)宣傳力度，消除農(nóng)民思想顧慮，引導農(nóng)民思維轉(zhuǎn)變，增強農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識，鼓勵農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)，提高土地流轉(zhuǎn)率。

2.4 振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，改善人居環(huán)境

通過全域土地綜合整治，為產(chǎn)業(yè)引入和發(fā)展提供空間，創(chuàng)造農(nóng)民在當?shù)鼐蜆I(yè)機會，留住當?shù)剞r(nóng)村人口并兼顧耕地種植，增加農(nóng)民收入，減少耕地撂荒。同時，通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，結(jié)合古驛道、古村落等歷史文化活化利用，結(jié)合當?shù)孛袼藓吞厣r(nóng)產(chǎn)品等大力發(fā)展農(nóng)業(yè)與休閑旅游業(yè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入。此外，綜合整治鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，完善交通路網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)民生產(chǎn)生活品質(zhì)，吸引農(nóng)民返鄉(xiāng)，促進耕地復耕復種。

3 結(jié)語

耕地撂荒實質(zhì)上是多因素導致的社會問題，與當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)，需要多部門聯(lián)合發(fā)力，相關(guān)部門應勇于擔當，深入學習全域土地綜合整治相關(guān)內(nèi)容，積極利用現(xiàn)有政策，打破部門之間的政策壁壘，加強部門間的溝通協(xié)調(diào)，積極探索解決耕地撂荒的有力措施。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應聯(lián)合多部門統(tǒng)籌推進，摒棄“等、靠、要”的傳統(tǒng)思維模式，釋放土地政策紅利，吸引社會資本，引入產(chǎn)業(yè)，吸納外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，有助于保護和開發(fā)利用耕地，盤活耕地資源，激活耕地蘊含的價值，以此大大提升耕地種植效益，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和耕地規(guī)?；?jīng)營，解決耕地碎片化和農(nóng)村勞動力問題，方可從根本上解決耕地撂荒問題。