海南自由貿(mào)易港海外引才的機制構(gòu)建與制度探索

肖竹

（中國勞動關(guān)系學(xué)院 法學(xué)院，北京100048）

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會的講話中指出，“事業(yè)因人才而興，人才因事業(yè)而聚”，要支持海南探索建立吸引外國高技術(shù)人才的管理制度和開展國際人才管理改革試點。每個國家在吸引海外人才時都有獨特的動因及目的，包括人口壓力、技能短缺、對創(chuàng)業(yè)活動和推進(jìn)知識發(fā)展的需求、更強大的科研網(wǎng)絡(luò)和逆向移民的全球趨勢①Centre for China and Globalization(CCG),“Attracting skilled international migrants to China:A review and comparison of policies and practices”,EU-China Dialogue on Migration and Mobility Support Project,ILO Country Office for China and Mongolia,2017,p.6.。隨著知識型產(chǎn)業(yè)活動日漸重要，移民遷入地國家正在爭奪高技術(shù)移民②Elizabeth G.Chambers,Mark Foulon,Helen Handfield-Jones,Steven M.Hankin,and Edward G.MichaelsⅢ,“The war for talent”,The McKinsey Quarterly,No.3,1998,pp.44-57.。引進(jìn)用好海外人才是我國人才工作的重要組成部分，也是黨和國家長期堅持的重要戰(zhàn)略方針。

放眼全球，國際上著名的大型自由貿(mào)易港通常是高科技、高素質(zhì)人才的聚集地。海南作為中國內(nèi)地首個自由貿(mào)易港，高水平教育機構(gòu)缺乏和高科技產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致人才培養(yǎng)供給能力不足，難以吸引高層次人才③蘭宜生：《探索中國特色自由貿(mào)易港的高水平建設(shè)路徑——海南自由貿(mào)易港建設(shè)的機遇、挑戰(zhàn)與政策建議》，《學(xué)術(shù)前沿》2019年第11期，第26頁。④趙曙明，魏丹霞，張敏：《海南自由貿(mào)易港人力資源開發(fā)的現(xiàn)實困境與路徑思考》，《海南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2021年第2期，第55-62頁。，“人才是海南建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港最突出的短板、最緊缺的資源”⑤劉賜貴在2018年省委經(jīng)濟(jì)工作上的講話，參見饒思銳：《補齊人才短板用好人才資源》，《海南日報》2018年12月19日A02版。。要實現(xiàn)2025年“百萬人才進(jìn)海南”，基本建立具有中國特色、體現(xiàn)海南特點、與國際接軌的人才發(fā)展體制機制，基本形成人才集聚新高地的目標(biāo)，必須進(jìn)行“一場攻守兼?zhèn)涞娜瞬胖贫仍囼灐雹掮婅ぃ骸逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)是一場攻守兼?zhèn)涞娜瞬胖贫仍囼灐獙ＴL中國人事科學(xué)研究院原院長、亞洲公共行政學(xué)會主席吳江》，《今日海南》2019年第11期，第35頁。。從《習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會的講話》《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》《百萬人才進(jìn)海南行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），到《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），都對海南自由貿(mào)易港的海外引才戰(zhàn)略做出了方向性指引。2021年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中再次強調(diào)了要加大人才引進(jìn)力度，暢通海外科學(xué)家來華工作通道，在職業(yè)資格認(rèn)定認(rèn)可、中國境內(nèi)停居留等方面為外籍高層次人才來華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供便利。因此，對上述海外引才戰(zhàn)略與方向指引做出系統(tǒng)性路徑闡釋、體系性機制構(gòu)建與微觀制度探索，是下一步海外引才工作開展的核心與關(guān)鍵。擁有“先行先試權(quán)”的海南自由貿(mào)易港，應(yīng)在總結(jié)國家與地方已有實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對海外人才引進(jìn)機制及其停居留政策做系統(tǒng)性梳理，以尋找未來制度建設(shè)的關(guān)鍵點與著力點，從而在制度規(guī)范與政策實施上做出符合自由貿(mào)易港發(fā)展實際需求的探索與創(chuàng)新，“大膽試、大膽闖、自主改”，爭取成為海外引才工作制度創(chuàng)新的經(jīng)驗樣本。

二、海南自由貿(mào)易港海外引才機制的基本依據(jù)與路徑展開

（一）海外引才機制的路徑起點——科學(xué)的人才分類管理

我國需要引進(jìn)的“海外人才”是一個隨時間不斷變化的動態(tài)概念，不同時期有不同的內(nèi)涵。1983年《中共中央國務(wù)院關(guān)于引進(jìn)國外智力以利四化建設(shè)的決定》中，提出引進(jìn)“國外各類專業(yè)人才”的標(biāo)準(zhǔn)；1997年《國家外國專家局關(guān)于印發(fā)<聘請外國專家確認(rèn)件管理辦法>的通知》中對“外國專家”予以分類界定；2003年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強人才工作的決定》中首次提出“海外人才”概念和“堅持以我為主、按需引進(jìn)、突出重點、講求實效”的引才方針；2008年中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央人才工作協(xié)調(diào)小組關(guān)于實施海外高層次人才引進(jìn)計劃的意見》，開始實施“海外高層次人才”引進(jìn)計劃。海外人才引進(jìn)是一門科學(xué)，人才流向受經(jīng)濟(jì)動力、政策環(huán)境、科研條件、生活水平等因素的綜合影響。海南自由貿(mào)易港要建立與國際接軌的人才發(fā)展體制機制，首先需要對海外人才建立科學(xué)的分類管理體系，這是海外人才管理機制構(gòu)建的基本邏輯起點，也是世界主要經(jīng)濟(jì)體通行的規(guī)則。不同的人才類別根本上源于不同的社會需求，并成為人才篩選、評估、引進(jìn)、使用等人才引進(jìn)與管理制度設(shè)計的基礎(chǔ)。2017年我國實施統(tǒng)一的外國人來華工作許可制度，將來華工作的外國人分為外國高端人才（A類），外國專業(yè)人才（B類）和其他外國人員（C類），一些地方特別是同樣具有“試驗田”性質(zhì)的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等也根據(jù)自身實踐需求提出相應(yīng)的海外人才分類①例如2016年根據(jù)公安部《關(guān)于支持北京創(chuàng)新發(fā)展有關(guān)出入境政策措施的通知》（公境〔2015〕4076號），為有利于中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)整建制吸引外籍創(chuàng)新研發(fā)團(tuán)隊，吸引戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域外籍技術(shù)人才，從而帶動和促進(jìn)科研創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，區(qū)分“中關(guān)村外籍高層次人才”“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊外籍成員和中關(guān)村企業(yè)選聘的外籍技術(shù)人才”“在中關(guān)村創(chuàng)業(yè)的外籍華人”“外籍華人”“對經(jīng)北京市公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)備案的中關(guān)村企業(yè)邀請前來實習(xí)的境外高校外國學(xué)生”“在京高校的外國學(xué)生”，并在試點實施10項出入境政策措施。。《總體方案》將外籍人才概括分為“高端產(chǎn)業(yè)人才”“外籍專業(yè)技術(shù)技能人員”與“外籍人員”三類，并分別提出實行“更加開放的人才和停居留政策”“放寬停居留政策”與“實行工作許可負(fù)面清單管理”的差別性引才與管理思路。這三類人才與國家層面A、B、C三類人才的對標(biāo)，以及評估篩選機制與停居留規(guī)則，應(yīng)是制度設(shè)計的首要關(guān)注點。

（二）海外引才機制的路徑實現(xiàn)——人才評估與篩選的模式選擇

在人才分類化管理的基本路徑下，以何種模式、何種導(dǎo)向評估、篩選海外人才，是引才機制路徑實現(xiàn)的基本依據(jù)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體傳統(tǒng)上廣泛使用“積分評估”和“雇主導(dǎo)向”兩大模式來篩選外籍人才。前者指針對目標(biāo)人才制定可量化的評估體系，對體系內(nèi)各評估指標(biāo)賦予對應(yīng)分值，以此對目標(biāo)人才綜合能力予以評估，作為人才引進(jìn)與賦予其相應(yīng)居留權(quán)利的基本標(biāo)準(zhǔn)；后者則強調(diào)“雇主需求”，由雇主依政府相關(guān)管理規(guī)則申請吸納海外人才，使得雇主可以挑選符合其自身需要的勞動者。兩大體系各有特點，有研究指出，積分制在吸引和篩選高技術(shù)型移民上比雇主導(dǎo)向模式更加有效，且因透明、靈活及能適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)情況而深受政策制定者的歡迎②Mathias Czaika,Christopher R.Parsons,“The gravity of high-skilled migration policies”,Demography,Vol.54,2017,pp.603–630.。但新移民中以積分制吸納的移民失業(yè)率比例比到達(dá)目的國之前就得到聘用機會的移民高很多，純粹的積分制難以滿足雇主的用人需求③Demetrios G.Papademetriou,Madeleine Sumption,“Attracting and selecting from the global talent pool-Policy challenges”,Bertelsmann Stifting and Migration Policy Institute,Gütersloh and Washington DC,2013,p.14.。鑒于二者的各自優(yōu)劣，目前許多國家開始選擇“混合”篩選模式，一方面繼續(xù)使用積分作為吸納外籍人才的標(biāo)準(zhǔn)，以便容許一定程度的靈活性；另一方面則要求申請者在東道主國持有工作或優(yōu)秀的既往工作履歷，從而優(yōu)先考慮雇主的需求。

2017年以前，我國的外籍人才評估與篩選既非“積分評估”模式，亦非“雇主導(dǎo)向”模式，且存在未建立不同層次人才分類評估實體性標(biāo)準(zhǔn)、高端產(chǎn)業(yè)人才范圍限定過窄或標(biāo)準(zhǔn)過高、一般外籍人員的就業(yè)許可缺乏必要最低標(biāo)準(zhǔn)與限制，以及人才擔(dān)保及評估公示制度缺乏等問題①王世洲：《我國技術(shù)移民法核心制度的建立與完善》，《中外法學(xué)》2016年第6期，第1672-1673頁。。2017年隨著《外國人就業(yè)證》和《外國專家證》“兩證合一”為《外國人工作許可證》的制度落地，以及外專局對外國人就業(yè)相關(guān)職能的統(tǒng)一行使，我國出臺統(tǒng)一的外國人才評估、篩選與引進(jìn)政策具備了現(xiàn)實可能性。外專局頒布的《外國人來華工作分類標(biāo)準(zhǔn)（試行）》提出，要“建立科學(xué)、實用的外國人才評估體系，注重能力、實績和貢獻(xiàn)，突出市場評價、國際同行評價等市場需求導(dǎo)向，綜合運用計點積分制、外國人在中國工作指導(dǎo)目錄、勞動力市場測試和配額管理”，顯然是兼具“積分評估”與“雇主導(dǎo)向”的“混合”篩選模式?！犊傮w方案》提出“以薪酬水平為主要指標(biāo)評估人力資源類別，完善國際人才評價機制，建立市場導(dǎo)向的人才機制”，《行動計劃》更將“市場導(dǎo)向”具體化表達(dá)為“強化市場主體地位，充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的決定性作用，保障和落實用人單位在人才引進(jìn)、培養(yǎng)和使用中的自主權(quán)。”自由貿(mào)易港“市場導(dǎo)向”的引才機制如何能最大程度地吸取“混合”篩選模式的優(yōu)點，有效發(fā)揮市場與用人主體的調(diào)節(jié)與配置作用，是海外人才評估與篩選制度構(gòu)建的重心。

（三）海外引才機制的重要構(gòu)成——人才評估與篩選的微觀規(guī)則

1.緊缺職業(yè)清單（工作指導(dǎo)目錄）

緊缺職業(yè)清單通常根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和勞動力市場情況制定，能比較準(zhǔn)確地反映或預(yù)測國內(nèi)重要行業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對引進(jìn)人才的需要，幫助移民部門甄別國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)急需的外國人才，并釋放吸引信號，引導(dǎo)海外人才向相應(yīng)行業(yè)與產(chǎn)業(yè)流入，以提高引才的針對性與有效性。不少學(xué)者指出我國應(yīng)對全國高層次人才需求情況進(jìn)行摸底，在國家和地方層面出臺《緊缺職業(yè)清單》②陳敏，劉佐菁，江湧：《我國高層次外國人永久居留制度研究》，《科技管理研究》2016年第14期，第47頁。。但“外國人在中國工作指導(dǎo)目錄”仍屬新鮮事物，地方性實踐中存在采集方法傳統(tǒng)，缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的信息采集分析處理方法與經(jīng)驗等問題③任怡蓮、黃瑩：《基于雙因素理論視角的寧夏海外高層次人才引進(jìn)機制研究》，《寧夏農(nóng)林科技》2018年第10期，第39頁。。未來需著重加強外國人在華工作指導(dǎo)目錄制定的科學(xué)性，以使其準(zhǔn)確反映社會與市場的海外人才需求。

2.積分評估制

積分評估制具有客觀、可量化、準(zhǔn)確、公平、靈活等特點，可有效對目標(biāo)人才進(jìn)行評估，以確保引進(jìn)高層次外國人才對本國有用。在實施積分評估制的國家，積分要素主要包括教育、語言、工作經(jīng)驗、在東道國的學(xué)習(xí)和工作經(jīng)歷，以及工作邀請、需求的職業(yè)、以前或要求的收入水平、配偶特征、近親在該國情況、定居要求等兩個層級④熊纓：《國際技術(shù)移民制度比較及其對我國的啟示》，《中國人力資源開發(fā)》2015年第13期，第65頁。。2016年中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)率先試點實施外籍人才申請永久居留積分評估制度，2017年外專局配合《外國人來華工作分類標(biāo)準(zhǔn)（試行）》頒布《積分要素計分賦值表（暫行版）》，具體對積分要素與分值賦予予以列明。2020年《外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》第8條規(guī)定，國家移民管理部門會同科技部、人社部適時制定積分評估制度，擬正式將其作為海外人才引進(jìn)的基本依據(jù)與規(guī)則。

3.勞動力市場測試

“雇主導(dǎo)向”模式以雇主需求作為引進(jìn)外籍人才的主要依據(jù)，但為了防止外籍人才對本國勞動力形成威脅，東道國通常會實施勞動力市場測試作為重要保護(hù)機制。美國勞動力市場測試制度由《移民和國籍法》（The Immigration and Nationality Act）確立，規(guī)定雇主雇傭外國勞工需進(jìn)行一系列的招聘活動來測試相關(guān)勞動力市場，只有當(dāng)找不到符合最低標(biāo)準(zhǔn)的美國勞工，且需符合外國勞工的就業(yè)不會對本國勞工產(chǎn)生影響時，雇主才能選擇外國勞工⑤Larry A.Sjasstad,“The Cost and Return of human migration”,Journal of Political Economy,Vol.70,1962,pp.80-93.。同時《競爭力和勞動力改善法》（American Competitiveness and Workforce Improvement Act）規(guī)定，如果雇主沒有按照要求進(jìn)行勞動力市場測試，可能會被施以罰款和禁止在一定期限內(nèi)雇傭臨時外國勞工的懲罰⑥Natalie Prescott,“Employers on the Fence:A Guid to the Immigration Workplace”,Campbell Law Review,Vol.29,2007,p.182.。勞動力市場測試制度本質(zhì)上是在東道國勞動者的就業(yè)權(quán)利與雇主雇傭外籍人才的權(quán)利間求得平衡，而為了促使高端、緊缺人才能夠更便捷地進(jìn)入本國，東道國往往會對其豁免測試，并將該制度與緊缺職業(yè)清單與積分評估制相對接。

三、海南自由貿(mào)易港海外引才的模式選擇與分類引才制度規(guī)則

（一）建立國家人才政策與市場需求相結(jié)合的引才“混合模式”

《總體方案》提出了“市場導(dǎo)向”的海外引才戰(zhàn)略方向?！笆袌鰧?dǎo)向”是對我國之前過于倚重以國家人才標(biāo)準(zhǔn)引進(jìn)國際人才，而忽視市場主體需求與用人單位主體責(zé)任的一種矯正。按照國家規(guī)定的專門人才標(biāo)準(zhǔn)與引進(jìn)程序引入的人才，并不一定符合現(xiàn)時急迫的市場需求，而是著眼于未來長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性使用，其標(biāo)準(zhǔn)多符合世界公認(rèn)的杰出性標(biāo)準(zhǔn)；而主要為非公有制、民辦非企業(yè)單位所需要的人才，則主要反映當(dāng)下的市場需求且具有較強的短期性與階段性，人才評估與篩選往往需關(guān)注其具有的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，并考察人才所處行業(yè)的市場發(fā)展、產(chǎn)業(yè)規(guī)模與未來效益。因此，自由貿(mào)易港在海外人才引進(jìn)的評估、篩選與引進(jìn)機制上，需統(tǒng)籌宏觀與微觀，兼顧政府的引才政策和用人單位的實際需求，在人才分類與引入待遇規(guī)則上予以有機結(jié)合。

此外，“市場導(dǎo)向”的人才體系仍需強調(diào)和發(fā)揮政府的積極引才職責(zé)與作用。新加坡能夠作為亞洲唯一進(jìn)入《2019世界人才報告》全球前十的國家，與其2002年設(shè)立“科學(xué)技術(shù)研究局”招募頂級外國科學(xué)家、實施“環(huán)球校園計劃”①Lo,William Yat Wai,“Think global,think local:The changing landscape of higher education and the role of quality assurance in Singapore,Policy and Society,Vol.33,2014,pp.263–273.，特別是建立由人力部和經(jīng)發(fā)局共管的、在全球駐點的專門攬才機構(gòu)“聯(lián)絡(luò)新加坡”承擔(dān)建立海外人才數(shù)據(jù)庫并予以持續(xù)跟蹤與關(guān)注，并作為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)需求與海外人才供給的實時溝通平臺密不可分②Kaori Iwasaki,“Singapore’s strategies for attracting highly-skilled foreign human resources:How does Singapore recruit foreign talent?”,RIM Pacific Business and Industries,Vol.15,No.56,2015,pp.2–27.。我國外專局于2016年開始建立海外人才數(shù)據(jù)庫，建成后將會根據(jù)被雇傭者的專業(yè)領(lǐng)域、行業(yè)和居住城市等，為外籍專家與潛在中國雇主配對提供一個全新數(shù)據(jù)化平臺。海南自由貿(mào)易港應(yīng)積極利用與對接該數(shù)據(jù)庫，根據(jù)自由貿(mào)易港重點發(fā)展行業(yè)、產(chǎn)業(yè)對未來人才技能的需求預(yù)測，定期發(fā)布“關(guān)鍵技能列表”，為海外攬才活動提供工作重點和活動方向。

（二）“高端產(chǎn)業(yè)人才”界定應(yīng)以國家人才政策為主導(dǎo)

根據(jù)《外國人來華工作分類標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，外國高端人才（A類）是指中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才、國際企業(yè)家、專門特殊人才等，符合國家引進(jìn)外國人才重點目錄與條件的“高精尖缺”的人才。這一高端人才標(biāo)準(zhǔn)是對我國之前“海外高層次人才”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的較大擴展，從已有以國內(nèi)人才引進(jìn)計劃和國際公認(rèn)的專業(yè)成就認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為主，擴展至“符合市場導(dǎo)向的鼓勵類崗位需求”“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”“優(yōu)秀青年”以及“符合計點積分”的人才類別，體現(xiàn)了人才認(rèn)定與篩選機制中，國家引才政策與市場用人需求的結(jié)合，這也是其他國家高層次人才界定的主要方式。例如日本2012年推出的高技能外國職業(yè)簽證（HSFP），就是一項結(jié)合市場導(dǎo)向與個人技能基礎(chǔ)的“混合方案”式簽證程序③David Green,“Japan’s Highly Skilled Foreign Professional Visa:An early assessment”,Meiji Journal of Political Science and Economics,Vol.3,2014,pp.11–24.，而德國居留法案第19條，亦將“高技能”的外國人才分為科學(xué)家、大學(xué)學(xué)術(shù)人員以及包括企業(yè)高管在內(nèi)的高端商務(wù)人士，并以年收入最低6.3萬歐元為標(biāo)準(zhǔn)④Federal Ministry for Economic Affairs and Energy(Bundesministerin für Wirtschaft und Energie).n.d.“Settlement permit–Highly qualified professionals”.Available at:http://www.make-it-in-germany.com/en/for-qualified-professionals/visa/living-permanently-ingermany/settlement-per?mit-highly-qualified-professionals.。

需要指出的是，目前試行的A類外國高端人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍有可討論之處，例如“符合市場導(dǎo)向的鼓勵類崗位需求”的人才中包含“平均工資收入不低于本地區(qū)上年度社平工資收入6倍”的外國人，其與該類其他專業(yè)性人才標(biāo)準(zhǔn)相比，僅考慮工資收入是否不妥？以“40歲以下在國（境）外高水平大學(xué)或中國境內(nèi)高校從事博士后研究的青年人才”作為“優(yōu)秀青年人才”標(biāo)準(zhǔn)是否過于寬泛？都還需要在實踐中進(jìn)一步思考。因為在目前的制度設(shè)計下，A類人才來華工作許可無數(shù)量限制并可申請R字簽證，此類人才定位基于國家人才政策而非完全基于市場需求，需符合國家長遠(yuǎn)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)判。因此，建議對A類人才中非符合公認(rèn)職業(yè)成就的專業(yè)人才，應(yīng)結(jié)合來自市場又高于市場、屬于對市場的預(yù)期與未雨綢繆的“工作指導(dǎo)目錄”（緊缺職業(yè)清單）予以動態(tài)擬定。

外國高端人才（A類）標(biāo)準(zhǔn)之一“入選國內(nèi)人才引進(jìn)計劃的”，是與各地人才引進(jìn)工作的主要制度銜接，根據(jù)《外國高端人才公認(rèn)職業(yè)成就認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)說明》，海南省“引進(jìn)高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才辦法”“引進(jìn)科技創(chuàng)新團(tuán)隊實施辦法”“引進(jìn)海外高層次人才實施辦法”以及“海南椰島獎”作為海南省的“國內(nèi)人才引進(jìn)計劃”標(biāo)準(zhǔn)。目前這四項政策中對引進(jìn)人才的標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定整體較為粗放，特別是未結(jié)合地方具體引才需求做細(xì)化要求，不能很好地發(fā)揮人才吸引的指引功能。海南自由貿(mào)易港可根據(jù)發(fā)展需求與實際，針對生物工程、醫(yī)藥、海洋科學(xué)、新能源、新材料、電子信息、熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、金融業(yè)、旅游業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等重點和急需領(lǐng)域，前瞻性地、具體化地制定“高端產(chǎn)業(yè)人才”目錄標(biāo)準(zhǔn)，使其既貼合自由貿(mào)易港的發(fā)展戰(zhàn)略需求，亦為社會引才和使用人才提供指導(dǎo)。作為國家人才政策的體現(xiàn)，“高端產(chǎn)業(yè)人才”可不受年齡、學(xué)歷和工作經(jīng)歷限制，實行“綠色通道”和“容缺受理”服務(wù)，在人才評估和篩選環(huán)節(jié)一般無需接受勞動力市場測試，并在居留與出入境管理上享受優(yōu)先與便捷的安排。

（三）外籍專業(yè)技術(shù)技能與一般人員的引進(jìn)應(yīng)以市場需求為導(dǎo)向

《外國人來華工作分類標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中規(guī)定的“外國專業(yè)人才”（B類）是指符合外國人來華工作指導(dǎo)目錄和崗位需求，屬于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的人才；“其他外國人員”（C類）是滿足國內(nèi)勞動力市場需求，符合國家政策規(guī)定的其他外國人員，這兩類人才來華工作許可數(shù)量限制分別根據(jù)市場需求和國家有關(guān)規(guī)定決定與執(zhí)行。對這兩類人才的引進(jìn)機制，需將強化市場主體地位，充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的決定性作用作為制度構(gòu)建的基點。

首先，與A類人才不同，B類與C類人才的引進(jìn)以市場需求為主要標(biāo)準(zhǔn)，因此在制度設(shè)計上應(yīng)對其適用“勞動力市場測試”。我國目前并未建立系統(tǒng)化的勞動力市場測試制度，海南自由貿(mào)易港可發(fā)揮“先行先試”的制度試點作用，考慮由用人單位對空缺職位進(jìn)行勞動力市場測試，并在制度規(guī)則上對測試期限與區(qū)域、選擇的媒體渠道等做出明確規(guī)定。

其次，在我國目前的A類和B類人才標(biāo)準(zhǔn)中，積分評估制作為市場化評價的主要體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，成為對國家人才政策標(biāo)準(zhǔn)的補充與通道。對于“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需”的B類人才，其積分評估制要素與權(quán)重的賦予應(yīng)著重體現(xiàn)其“急需”性。有學(xué)者認(rèn)為作為權(quán)重最高計分項的“國內(nèi)聘用單位支付年薪”的高低與其所從事的工作是否符合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求并無必然聯(lián)系①李伯軒：《引智新形勢下外國人來華工作法律監(jiān)管機制革新的原則與路徑》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》2019年第7期，第11-12頁。。但從國際經(jīng)驗來看，年薪水平往往在積分體系中占有較大權(quán)重。而積分體系下“工作定向”與“地方性鼓勵加分”則可成為未來自由貿(mào)易港在國內(nèi)海外人才爭奪市場上取得競爭優(yōu)勢的制度通道，需在目前“工作定向”區(qū)域僅限于“西部地區(qū)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地、國家級貧困縣等特別地區(qū)”上予以突破，并對作為“地方性鼓勵加分”所要求的“地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求緊缺特殊人才”盡快做出區(qū)別于“高端產(chǎn)業(yè)人才”標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化規(guī)定，可考慮以行業(yè)或職業(yè)作為基本分類依據(jù)，細(xì)化人才類別與名額，出臺“緊缺特殊人才”的具體標(biāo)準(zhǔn)。

最后，對于“外籍專業(yè)技術(shù)技能人才”與“一般外籍人才”的引入，基于其市場需求導(dǎo)向的本質(zhì)屬性，天然需要發(fā)揮用人單位的主體作用，既要保障和落實用人單位在人才引進(jìn)、培養(yǎng)和使用中的自主權(quán)，也要強化其用人責(zé)任。有學(xué)者提出的要讓非研究型人才的認(rèn)定權(quán)和部分資源配置權(quán)回歸市場主體②鐘瑜：《法治先行是自由貿(mào)易港建設(shè)的制勝法寶——專訪中國南海研究院院長吳士存》，《今日海南》2020年第3期，第14頁。，已隨著積分評估制等外國人來華工作許可工作的展開而逐步得以實現(xiàn)。在目前的地方性實踐中，“雇主擔(dān)保函件”與“單位推薦”已成為外國人才獲得簽證、居留或永居資格的重要保證性文件，然而目前的這種擔(dān)保函件僅針對外國人才的資質(zhì)真實性，旨在降低其引進(jìn)成本與風(fēng)險，“雇主擔(dān)保制”應(yīng)具有更豐富的內(nèi)涵與制度設(shè)計，即以承擔(dān)責(zé)任的方式讓雇主發(fā)揮作用引進(jìn)其認(rèn)為最具有價值的海外人才，雇主對人才篩選與評估負(fù)責(zé)，以便確保其能盡快融入本國的勞動力市場。自由貿(mào)易港在“外籍專業(yè)技術(shù)技能人員”與“一般外籍人員”的引入機制規(guī)則中，應(yīng)明確用人單位擔(dān)保義務(wù)的內(nèi)容、范圍與具體責(zé)任承擔(dān)，并與外國人來華工作許可申請與在華管理機制相互對接。

（四）對外籍華人人才應(yīng)建立務(wù)實的特別引進(jìn)機制

外籍華人是外國人才的絕對主力和引才政策最重要的服務(wù)對象，只有涵蓋和突出外籍華人優(yōu)秀人才政策，外國人才政策才是完整和現(xiàn)實的①劉國福：《引進(jìn)外國人才政策：嚴(yán)峻形勢、重大挑戰(zhàn)和未來發(fā)展》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第4期，第25頁。。我們的引才政策要務(wù)實、充分地體現(xiàn)外籍華人是海外人才絕對主力的特點，區(qū)分外籍華人與其他外國人，為其歸國就業(yè)提供便利。鄰國印度就針對散居在海外的大量人才積極推動了一系列措施，特別是通過向外籍印度人派發(fā)海外公民卡，而使其歸國后享有和當(dāng)?shù)毓褚粯拥拇觫贘an Peter Wogart,Margot Schüller,“The EU’s Blue Card:Will it Attract the Highly Skilled?”,GIGA Focus,No.3,2011,p.4.。自由貿(mào)易港未來的引才政策中，應(yīng)對此做出相應(yīng)的政策設(shè)計與傾向，吸收國內(nèi)已有對外籍華人申請永居和長居給予突破性便利的實踐經(jīng)驗，對外籍華人的來瓊就業(yè)與出入境管理做出具有特別吸引性與便利性的規(guī)定。

四、海南自由貿(mào)易港海外引才機制中的海外人才停居留規(guī)則

以人才分類為基本路徑，結(jié)合國家人才政策與市場需求的海外分類引才具體制度規(guī)則，需與海外人才的入境及停居留規(guī)則相互呼應(yīng)、有機配合，并將其納入海外引才機制中作為重要的制度組成部分。公安部于2016年推出支持北京創(chuàng)新發(fā)展的20項出入境政策措施，在為中關(guān)村吸引聚集更多海外高層次人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才上提供了較好的制度樣本，海南自由貿(mào)易港需在其立法權(quán)限內(nèi)根據(jù)地方實際與需求，對海外人才的出入境與停居留予以相應(yīng)制度設(shè)計、突破與創(chuàng)新。

基于海外人才分類而對不同類別人才在永居、居留、簽證與工作許可上，采取不同的待遇標(biāo)準(zhǔn)與管理是世界通行的做法。上述停居留規(guī)則與緊缺職業(yè)清單、勞動力市場測試與積分評估等人才篩選與評估制度也應(yīng)有機關(guān)聯(lián)、協(xié)同設(shè)計。新加坡對EP、Q、S、WP準(zhǔn)證的持有人，在永居申請、就業(yè)配額限制、雇主是否需繳納外籍工人稅上給予不同對待③Kaori Iwasaki,“Singapore’s strategies for attracting highly-skilled foreign human resources:How does Singapore recruit foreign talent?”,RIM Pacific Business and Industries,Vol.15,No.56,2015,pp.2–27.，日本HSFP簽證持有者比其他簽證持有者在簽證有效期、永居權(quán)申請及手續(xù)的優(yōu)先處理上享有更多的便利與優(yōu)惠④David Green,“Japan’s Highly Skilled Foreign Professional Visa:An early assessment”,Meiji Journal of Political Science and Economics,Vol.3,2014,pp.11–24.。我國目前A、B、C三類外國人才的分類僅針對來華工作許可制度，尚未與永居、居留與簽證制度相關(guān)聯(lián)。《總體方案》針對三類海外人才分別提出“更加開放的人才和停居留政策”“放寬停居留政策”“實行工作許可負(fù)面清單管理”的不同引進(jìn)方針。因此如何在人才分類的基礎(chǔ)上，對差別化的停居留與人才開放政策予以制度展開與細(xì)化，是引才工作落地的當(dāng)務(wù)之急。

（一）引才性與社會需求性相結(jié)合的永久居留制度

永久居留權(quán)作為不受居留期限限制的一種資格，是東道國給予移民的最大福利和海外引才最重要的制度吸引。完善的永居權(quán)制度是我國有自信與能力廣納天下英才的體現(xiàn)，也是提升我國人才制度國際競爭力的重要基礎(chǔ)。我國目前實施的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》存在永久居留資格審批缺乏客觀公開的標(biāo)準(zhǔn)、以職位職稱作為評估基礎(chǔ)，以及高層次外國人來華任職單位范疇較窄等突出問題⑤陳敏，劉佐菁，江湧：《我國高層次外國人永久居留制度研究》，《科技管理研究》2016年第14期，第45-46頁。。2016年我國《關(guān)于加強外國人永久居留服務(wù)管理的意見》，以放寬外國人才申請永久居留條件，吸引和集聚更多優(yōu)秀人才為基本思想，以市場為導(dǎo)向作為人才永久居留申請的基本標(biāo)準(zhǔn)。對此《外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）依據(jù)上述指導(dǎo)思想，將永居申請分為“引才性”與“社會需求性”兩大類，并從總體上放寬了永居權(quán)申請標(biāo)準(zhǔn)?！缎袆佑媱潯穼⒃试S外籍和港澳臺地區(qū)技術(shù)技能人員按規(guī)定在瓊就業(yè)、永久居留，作為探索構(gòu)建與國際接軌的技能人才評價體系的有機制度組成。因此，與海外人才篩選與評價體系科學(xué)接軌，設(shè)立永居資格申請的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而體現(xiàn)擴大開放與立足國情、計劃與市場、服務(wù)與管理、國家需要與社會需要相結(jié)合的基本原則，是自由貿(mào)易港永居制度創(chuàng)新與突破的基本方向。

1.“引才性”永居

“引才性”永久居留制度聚焦于國家人才戰(zhàn)略，突出“高精尖缺”重點，是世界永久移民體系中最重要的移民類別之一?！缎袆佑媱潯诽岢?，對符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的外籍和港澳臺地區(qū)高層次人才及其配偶、未成年子女可直接申請永久居留，更是對“直接申請永久居留”的引才性永居提出了明確制度需求。

將“可直接申請”永久居留權(quán)賦予國家與市場亟需的高端人才，是國際人才競爭中最重要的人才政策舉措。而對有申請權(quán)的高端人才的范圍界定，則需對國家人才政策與市場需求予以統(tǒng)籌，并向前者傾斜。該類人群應(yīng)屬于最高層次的A類人才，但是否所有A類人才均有權(quán)直接申請，則取決于國家人才分類的目標(biāo)指向與永居制度的容納度。在德國，居留法案第19條所規(guī)定的“高技能人才”均可直接獲得永居許可資格；而美國移民局對已獲勞工部批準(zhǔn)的永久勞工證申請案都予以批準(zhǔn)①Roger Waldinger,Christopher L.Erickson,“Temporarily Foreign?The Labor Market for Migrant Professional in High-Tech at The Peak of the Boom”,Comparative Labor Law and Policy Journal,Vol.24,2013,p.484.?！墩髑笠庖姼濉穼⒕哂杏谰淤Y格直接申請人擴展為“為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)”“取得國際公認(rèn)杰出成就”，以及“因國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要引進(jìn)且符合一定條件”的外國人，后兩項的具體標(biāo)準(zhǔn)由國家移民管理部門與外交、發(fā)展改革、教育、科技、人社等相關(guān)部門會商擬定，但目前其與“高端外國人才”（A類）的范疇關(guān)系尚不明確。

在我國的一些地方性實踐中，對直接申請永居資格的人才予以界定成為引才創(chuàng)新的重大制度突破，例如根據(jù)《關(guān)于支持北京創(chuàng)新發(fā)展有關(guān)出入境政策措施的通知》，經(jīng)中關(guān)村管委會推薦，對符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的“外籍高層次人才”及其配偶、未成年子女開通申辦永久居留直通車，而“外籍高層次人才”的界定則根據(jù)中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求予以細(xì)化規(guī)定。具有永居直接申請資格的高端人才，應(yīng)屬于且低于A類人才標(biāo)準(zhǔn)，在國家工作許可人才分類標(biāo)準(zhǔn)之下，發(fā)揮海南自由貿(mào)易港先行示范區(qū)立法優(yōu)勢，將“高端產(chǎn)業(yè)人才”分類直接與永居直接申請資格相掛鉤，通過科學(xué)的人才篩選與評估機制，保證“永居直通車”資格的享有者成為海南自由貿(mào)易港發(fā)展的重要人力資源，并能以“永居資格”的制度優(yōu)勢真正吸引到該類高層次人才群體。

2.“社會需求性”永居

以市場需求為主導(dǎo)的外國專業(yè)人才的永居制度的構(gòu)建，同樣需與其人才篩選與評估機制掛鉤，推動建立以市場為導(dǎo)向的永居申請標(biāo)準(zhǔn)?！蛾P(guān)于加強外國人永久居留服務(wù)管理的意見》指出，要積極發(fā)揮市場在外國人才和智力資源配置中的主體作用，掛鉤工資、稅收和社會信用等市場評價要素，探索計點積分制等評價機制以市場為導(dǎo)向的人才永久居留申請標(biāo)準(zhǔn)。需要明確的是，在我國目前工作許可體系下的人才分類與評估機制中，積分評估僅為標(biāo)準(zhǔn)之一，而對于專業(yè)人才的永居資格申請中，積分評估應(yīng)成為主要考核標(biāo)準(zhǔn)，二者分屬不同制度體系發(fā)揮不同的功能。目前我國國家層面尚未正式出臺永居資格積分評估制度的具體規(guī)范，海南自由貿(mào)易港對外籍專業(yè)技術(shù)技能人才永居資格申請的積分評估制設(shè)計，應(yīng)在國家工作許可積分評估的大框架下，結(jié)合地方特定市場、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)需求，有針對性地設(shè)計積分要素與權(quán)重賦予，在滿足工作許可準(zhǔn)入的一般條件下，通過永居資格的賦予吸引與調(diào)節(jié)外來專業(yè)人才。

同時，在社會需求性永居體系下，也需對外籍華人的永居資格予以特殊考量，對其進(jìn)一步簡化申請條件和審批流程，符合一定條件的或同等條件下優(yōu)先獲得審批。對自由貿(mào)易港重點支持的行業(yè)和領(lǐng)域工作的外國人，暢通從工作居留向永久居留的轉(zhuǎn)換機制，根據(jù)實際需求，取消在瓊就業(yè)外國人申請永久居留對單位類別和職務(wù)級別的限制，放寬居住時限要求。放寬外國優(yōu)秀留學(xué)生在瓊工作限制，為其畢業(yè)后在海南自由貿(mào)易港境內(nèi)工作和申請永久居留提供渠道，并對投資移民和家庭人員團(tuán)聚需求的永居予以主動調(diào)整和回應(yīng)。

（二）“市場需求”主導(dǎo)的居留許可與便利的簽證規(guī)則

1.“市場需求”主導(dǎo)的居留與工作許可制度

我國的社會發(fā)展趨勢與現(xiàn)實國情，不應(yīng)以永久性移民而應(yīng)以臨時移民為主，建設(shè)好客的新型移民國家或者中國現(xiàn)代的“客卿”制度②王世洲：《我國技術(shù)移民法核心制度的建立與完善》，《中外法學(xué)》2016年第6期，第1670頁。。目前我國非永久性居留許可在國家層面仍由2004年的《外國人簽證與居留許可規(guī)范》予以調(diào)整而未有實質(zhì)性修改，其規(guī)定在中國境內(nèi)工作的外國人，需按規(guī)定取得工作許可和工作類居留證件。然而，《，《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》將向一般外籍人員發(fā)放工作許可時，“依勞動力市場的需求狀況進(jìn)行核準(zhǔn)”的權(quán)力賦予勞動行政部門或其指定的專門機構(gòu)（發(fā)證機關(guān)），該許可事項后經(jīng)整合由外專局負(fù)責(zé)統(tǒng)一實施“外國人來華工作許可”①《關(guān)于整合外國專家和外國人來華工作兩項行政許可征求意見函的復(fù)函》（人社部函（2015）264號）。，并以《工作許可指南》的形式，確立了A類人才無數(shù)量限制、B類人才根據(jù)市場需求限制、C類人才數(shù)量限制按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行的工作許可基本原則，通過與外國人才分類關(guān)聯(lián)而間接考察市場需求?！犊傮w方案》明確提出“對外籍人員赴海南自由貿(mào)易港的工作許可實行負(fù)面清單管理”，該清單是以行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域還是以人才類別為基本標(biāo)準(zhǔn)，與國家層面B類、C類人才的市場需求與國家限制規(guī)定如何自洽則需謹(jǐn)慎探索思考。從實施工作許可的一般制度經(jīng)驗看，其具有較強的動態(tài)性、時間性與個案性，例如德國移民法明確規(guī)定頒發(fā)工作許可的審查內(nèi)容，就包括雇傭外國人對就業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)和經(jīng)濟(jì)部門的負(fù)面影響、雇傭外國人在雇主崗位上的不可替代性、雇主給雇傭外國人的工作條件與德國人相比的公平性等要素②陳迪：《德國移民法有關(guān)條款設(shè)計》，《國際人才交流》2012第11期，第44頁。。因此，以“清單”的方式統(tǒng)一劃定工作許可范圍，且“負(fù)面清單”本身所具有的極大包容性是否符合工作許可制度的本質(zhì)，值得深思。因此筆者認(rèn)為，工作類及相關(guān)類型的居留制度應(yīng)與工作許可做好制度對接，使二者有大致相當(dāng)?shù)倪m用人群范圍。

此外，《，《總體方案》指出要放寬外籍專業(yè)技術(shù)技能人員停居留政策，《，《行動計劃》更明確提出在瓊工作的外籍華人可按規(guī)定簽發(fā)有效期5年以內(nèi)的居留許可。在居留制度的放寬與突破上，海南自由貿(mào)易港可借鑒我國已有的一些地方性實踐做系統(tǒng)性籌劃，對5年有效期的工作類居留許可，外國高端產(chǎn)業(yè)人才可直接申請簽發(fā)（加注“人才”）；外國專業(yè)技術(shù)技能人員和外籍華人可憑工作許可和雇主擔(dān)保函件直接申請，外籍華人還可憑創(chuàng)業(yè)計劃等直接申請5年有效的私人事務(wù)類居留許可（加注“創(chuàng)業(yè)”）。在瓊工作的外國人，如已連續(xù)兩次申請辦理工作類居留許可且無違法違規(guī)問題的，第三次申請工作類居留許可，可以申請有效期不超過5年的工作類居留許可。

2.凸顯“便利原則”的簽證規(guī)則

總體而言，我國給予海外人才的相互、單方、過境免簽，以及口岸簽證等入境待遇的適用范圍、對象和期限都比較有限?！犊傮w方案》提出要逐步實施更大范圍適用免簽入境政策，逐步延長免簽停留時間；《；《行動計劃》也進(jìn)一步明確指出其他外籍人才可憑工作許可證明在口岸申請工作簽證入境。從有利于外國人才便捷赴瓊工作的基本主旨出發(fā)，自由貿(mào)易港海外人才簽證制度可做如下嘗試與實踐：（：（1）以外國高端人才（A類）標(biāo)準(zhǔn)為簽發(fā)對象的R字簽證，未來應(yīng)與自由貿(mào)易港“外國高端產(chǎn)業(yè)人才”類別相對接，并應(yīng)積極爭取向?？?、三亞等市科技工業(yè)信息化局，下放向本轄區(qū)內(nèi)邀請單位和受邀人才發(fā)放《高端人才確認(rèn)函》的審發(fā)權(quán)限。（2）符合自由貿(mào)易港內(nèi)高等學(xué)校、科研院所邀請的國外高校、科研院所、智庫等單位相當(dāng)于副教授、副研究員及以上職位的外籍知名專家學(xué)者，以及在境外設(shè)立分支機構(gòu)的自由貿(mào)易港企業(yè)，其境外分支機構(gòu)聘任的外籍員工，經(jīng)由學(xué)校、科研院所及企業(yè)所在地政府相關(guān)部門出具推薦函，可以申請換發(fā)入境有效期不超過5年、停留期不超過180天的多次入境有效訪問F簽證。（3）對我國目前口岸簽證條件予以制度突破，對外國高端產(chǎn)業(yè)人才未持簽證來華的，可以向抵達(dá)口岸簽證機關(guān)申請人才簽證，持其他簽證來華的，入境后可以申請變更為人才簽證或者按規(guī)定辦理居留許可；對外國專業(yè)技術(shù)技能人才，提前辦妥工作許可證明的，可在抵達(dá)口岸申請工作簽證入境，來不及辦理工作許可證明的，可在抵達(dá)口岸憑受雇企業(yè)出具的邀請函件申請人才簽證入境；對經(jīng)海南省公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)備案的在瓊企業(yè)邀請前來實習(xí)的境外高校外國學(xué)生，可以向口岸簽證機關(guān)申請短期私人事務(wù)簽證（加注“實習(xí)”）入境進(jìn)行實習(xí)活動，持其他種類簽證入境的，也可在境內(nèi)申請變更為短期私人事務(wù)簽證（加注“實習(xí)”）進(jìn)行實習(xí)活動。

除海外人才引進(jìn)與出入境管理的實體性條件與政策外，公開、高效與人性化的管理體制也是海外人才引進(jìn)中至關(guān)重要的問題。海南自由貿(mào)易港應(yīng)在《行動計劃》提出的“高層次人才服務(wù)工作小組”的統(tǒng)一協(xié)調(diào)之下，就海外人才引進(jìn)政策予以整合，協(xié)同作為小組成員的各相關(guān)政府部門，示范性地推出海外人才工作許可、簽證與居留的“信息共享和聯(lián)審聯(lián)檢”機制，并在海外人才管理職能整合的有利基礎(chǔ)上，試點《被授權(quán)單位邀請函》《外國人工作許可通知》、Z或R字簽證、《外國人工作許可證》、工作類居留證件的“三證”“四證”或“五證”合一①劉國福：《引進(jìn)外國人才政策：嚴(yán)峻形勢、重大挑戰(zhàn)和未來發(fā)展》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第6期，第26頁。，從而作為深化海外人才管理體制改革的突破點和制度創(chuàng)新點。

五、結(jié)語

全球正面臨百年未有之大變局，全球秩序重構(gòu)背景下此消彼長的大國競爭的根本動力，是技術(shù)與生產(chǎn)力的變革。海外人才的引進(jìn)不僅能帶來重要的知識溢出效應(yīng)，也能促進(jìn)中外交流合作，推動各國共同發(fā)展和人類命運共同體建設(shè)。海南自由貿(mào)易港作為全面深化改革開放試驗區(qū)，具有先行先試構(gòu)建“具有全球競爭力的人才制度體系”的戰(zhàn)略優(yōu)勢。以科學(xué)的人才分類管理為路徑起點，建立國家人才政策與市場需求相結(jié)合的海外引才“混合模式”，針對外籍高端產(chǎn)業(yè)人才、專業(yè)技術(shù)技能人員與一般人員構(gòu)建對應(yīng)性分類引才制度規(guī)則，并在停居留管理上予以制度配合，是海南開展國際人才管理改革試點需首先解決的問題，也是本文所討論的重點。當(dāng)然限于篇幅，本文未做討論的海外人才使用、管理、服務(wù)保障機制，以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)良好氛圍等，也是國際人才管理改革的重要制度組成部分，亦需在海外人才分類、引才的基本路徑與制度選擇架構(gòu)下，進(jìn)行協(xié)同化的制度創(chuàng)新與探索性的制度改革，從而作為分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系的重要內(nèi)容，彰顯海南自由貿(mào)易港全面深化改革和擴大開放試驗田的重要作用。