深化司法體制行政配套改革的路徑與方法

王飛娜

摘要：伴隨著十九大會議精神的提出，各項改革工作深入推進(jìn)，在司法工作領(lǐng)域，為使得一切的司法工作都能夠適應(yīng)新時代的工作要求，司法體制行政配套的深化改革成為了重點性的工作，雖然在多年來此項改革工作一直在持續(xù)推進(jìn)，但改革成效并不明顯，未來的工作進(jìn)行中，要緊跟國家司法工作的總體布局與戰(zhàn)略要求，保持改革力度并加強方法創(chuàng)新?；诖?，本文從司法體制行政配套改革的重要意義出發(fā)，探析了改革的路徑與方法，有利于提升我國的司法工作成效。

關(guān)鍵詞：司法體制行政配套深化改革路徑方法

司法工作彰顯公平正義，在各種司法案件的處理中有著不可替代的作用，從黨的十五大開始，每次的全國代表大會中都有關(guān)于司法改革的討論與戰(zhàn)略部署，以保障司法改革工作的持續(xù)推進(jìn)，提升司法工作水平。行政配套改革作為司法體制改革中的關(guān)鍵性工作，其改革的難度系數(shù)高、內(nèi)容多，為全面適應(yīng)現(xiàn)代化司法工作的要求，需從多個方面來開展，各級檢察機(jī)關(guān)都要緊跟總體的改革戰(zhàn)略方向，加強在行政配套改革中的資源投入，積極探索正確的改革路徑。

一、深化司法體制行政配套改革的意義

（一）是全面依法治國的主體內(nèi)容。中國特色社會主義的道路下，要求要全面推進(jìn)依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)，而要達(dá)到這一目標(biāo)，就必須要積極推進(jìn)司法體制行政配套改革，只有這樣，才能夠體現(xiàn)司法的公平性和正義性，加快法治國家、法治社會的建設(shè)步伐。全面依法治國的實施中，涉及到的工作內(nèi)容非常多，深化司法體制行政配套改革是其中的關(guān)鍵性工作，其實施的主要作用體現(xiàn)在：完全將司法體制行政配套改革放在了中國特色社會主義法治建設(shè)的總體框架內(nèi)，有利于構(gòu)建完善的法治體系，使得我國的司法工作可以突破傳統(tǒng)的工作模式限制，積極探索嶄新的工作模式和方法。

（二）代表著司法改革任務(wù)的基礎(chǔ)框架大體構(gòu)建完成。從黨的十五大開始，我國就一直在積極探索司法改革，從十五大提出的“推進(jìn)司法改革”到“推進(jìn)司法體制改革”，再到“深化司法體制改革”、“進(jìn)一步深化司法體制改革”等每一次改革目標(biāo)的提出，都意味著我國對司法體制改革所提出的新要求，為彰顯司法在社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的突出作用，司法體制行政配套改革有著現(xiàn)實的必要性[1]。

二、改革過程中的主要任務(wù)

（一）實現(xiàn)“行政配套”體制的完整構(gòu)建。現(xiàn)階段，我國的司法體制改革工作進(jìn)行中，主體框架為“四梁八柱”，為提升司法改革實效，實際的改革工作進(jìn)行中，要始終堅持這一主體框架，但因為司法改革推進(jìn)時涉及的利益關(guān)系調(diào)整和變更內(nèi)容相對較多，意味著我國的司法改革已呈現(xiàn)出縱深發(fā)展的趨勢。作為司法體制改革中的重點性工作，行政配套改革的關(guān)鍵時要建成完善的行政配套體制機(jī)制，但此項工作開展要從以下方面來實施：

1.系統(tǒng)化角度。從本質(zhì)上來看，深化司法體制行政配套改革呈現(xiàn)出系統(tǒng)性的特征，為提升改革成效，各個參與司法改革的主體都要在改革的全過程中遵循系統(tǒng)化原則，并加強整體協(xié)調(diào)性因素的考慮?，F(xiàn)階段，四項基礎(chǔ)性改革工作已經(jīng)取得了明顯的成效，在此基礎(chǔ)上的司法體制行政配套改革，應(yīng)做好各個方面的協(xié)調(diào)考慮，除了要鞏固之前的改革成效，尚未開始的改革工作同樣要加大改革方面的投入[2]。比如，在司法機(jī)關(guān)內(nèi)應(yīng)加大機(jī)構(gòu)改革力度，并實施法官檢察官逐級遴選、單獨職務(wù)序列管理等，以通過系統(tǒng)性的改革工作實施，來保持改革的有效性。

2.精細(xì)化角度。改革中涉及到的要素多、范圍廣，為提升改革成效，需在各項改革工作的探索中都始終堅持精細(xì)化原則與要求，以通過精細(xì)化管理來保持改革的有序性。比如，以浙江省的《框架意見》為例，其中有著明確的分工方案，在方案中將25項改革措施細(xì)化以后，形成了117項改革任務(wù)。

3.科學(xué)化角度。科學(xué)性同樣是司法體制行政配套改革中需堅持的重要原則，要求相關(guān)的改革人員需嚴(yán)格遵循對應(yīng)的司法規(guī)律，且要注重處理好司法、市場經(jīng)濟(jì)、社會生活之間的關(guān)系，為達(dá)到這一改革目標(biāo)，需加強先進(jìn)司法技術(shù)的應(yīng)用，以通過這些技術(shù)的應(yīng)用來維持司法權(quán)相對的自主運行狀態(tài)。

（二）司法責(zé)任制度的全方位落實。另一主要改革任務(wù)便是對于司法責(zé)任制度的確切落實，從黨的十八大開始，我國的司法工作領(lǐng)域就越來越重視司法責(zé)任制度，最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》等相應(yīng)文件，這些文件的陸續(xù)出臺和實施，使得司法責(zé)任制度在我國的實施范圍明顯擴(kuò)大，為保障司法體制行政配套改革工作的全面實施，應(yīng)將司法責(zé)任制度貫穿于改革的全過程，以此來充分保持司法工作在國家社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中具有一定的獨立性以及權(quán)威性[3]。

三、改革實施的基本路徑與具體措施

（一）對法官檢察官員額制加以改進(jìn)。為了能夠讓司法體制行政配套改革的方向可以和國內(nèi)司法整體改革的任務(wù)保持統(tǒng)一戰(zhàn)線，當(dāng)在實際開展改革工作過程中，可從法官檢察官員額制這一角度著手，對其加以優(yōu)化與改進(jìn)，以現(xiàn)有的機(jī)制內(nèi)容作為基礎(chǔ)，分析其中尚且存在的不足之處，以此構(gòu)建完善的員額配置、選聘和退出制度，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)組建專業(yè)化法官檢察官團(tuán)隊。具體的改革工作實施可從以下方面來開展：

1.創(chuàng)建合理、公正的員額配置與管控機(jī)制?，F(xiàn)如今員額配置系根據(jù)在編人數(shù)比例確定的，但和案件數(shù)量、譬如，可以將案件與崗位職能作為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)來實行員額配置，從而確保人員配置的最優(yōu)性，以此確保檢察機(jī)關(guān)得以高效運作。

2.落實入額領(lǐng)導(dǎo)干部辦案制度。科學(xué)合理確定入額領(lǐng)導(dǎo)干部辦案數(shù)量要求，實行領(lǐng)導(dǎo)干部辦案通報機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭辦理重大、疑難、復(fù)雜案件已成常態(tài)。根據(jù)2018年的工作情況，全省法院院庭長辦案數(shù)占 43.7%，全省三級檢察院部門負(fù)責(zé)人承辦案件占受案總數(shù)的 25% 左右。譬如，浙江省的檢察機(jī)關(guān)中，成立了專門的管理機(jī)構(gòu)，在其管理和監(jiān)督過程中，對領(lǐng)導(dǎo)的辦案數(shù)量、質(zhì)量等提出了明確的規(guī)定，要求檢察機(jī)關(guān)中的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要嚴(yán)格根據(jù)這些硬性規(guī)定來履行各自的職責(zé)，并將領(lǐng)導(dǎo)辦案的數(shù)量和質(zhì)量都納入績效考核中，使得檢察機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)有足夠的責(zé)任心來各項案件的承接與處理，提高領(lǐng)導(dǎo)的工作積極性。

3.創(chuàng)建完善的績效評估機(jī)制。績效評估機(jī)制的實施能夠全方位提升司法人員對于所處職位的責(zé)任意識，讓其能夠在日常工作中以更加嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致的態(tài)度遵照相關(guān)法律法規(guī)條例辦事，并且能夠在自身的崗位上嚴(yán)格執(zhí)行工作規(guī)定。對于績效評估機(jī)制指標(biāo)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)包含辦案數(shù)目、質(zhì)量水平等內(nèi)容，要全面貫徹“優(yōu)績優(yōu)酬”這一基礎(chǔ)原則，保證在實行評估工作過程中，評估方式不宜過于復(fù)雜，而且所設(shè)置的評估指標(biāo)體系也要做到盡量合理、全面、可行，使得在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)，辦案數(shù)量多、質(zhì)量高的人員可獲得最大的崗位效益[4]。

（二）創(chuàng)建健全的司法權(quán)運行監(jiān)管制度。司法體制行政配套改革工作的進(jìn)行同樣要從司法權(quán)運行監(jiān)管制度的完善和構(gòu)建出發(fā)，因為在當(dāng)下的工作進(jìn)行中，司法責(zé)任制成為了改革中需堅持的一大要點，司法工作開展時常常存在著不敢、不遠(yuǎn)和不善監(jiān)督的情況，為解決這些問題，就需要從根本上建立司法權(quán)運行監(jiān)管機(jī)制，在適當(dāng)放權(quán)的同時也要開展嚴(yán)格監(jiān)管。司法權(quán)運行監(jiān)管機(jī)制的完善需從以下方面來開展：

1.建立健全體制機(jī)制。主要包含法官檢察權(quán)責(zé)細(xì)則、履職指導(dǎo)程序、案件質(zhì)量評價體系、專業(yè)法官交談會等內(nèi)容，使得在這些制度的限制與引領(lǐng)作用下，委員會、檢查會的職能水平得以全面提升。比如，浙江省法院所出臺的“四類案件”監(jiān)督方法，使得在相應(yīng)的檢察人員在自身的工作崗位上，加強了對“四類案件”的監(jiān)管，強化了辦案能力。

2.加強在監(jiān)管工作中的現(xiàn)代化技術(shù)應(yīng)用?，F(xiàn)代技術(shù)的先進(jìn)性比較突出，經(jīng)由現(xiàn)代化技術(shù)的應(yīng)用，也就可以改變傳統(tǒng)的人工監(jiān)管模式，提升監(jiān)管效率的同時也可提升監(jiān)管可靠性，比如，現(xiàn)代化信息技術(shù)支持下的網(wǎng)絡(luò)分案智能化系統(tǒng)，可使得檢察機(jī)關(guān)能夠在案件的立案、分案、審理、審限、結(jié)案、歸檔和上訴等全過程中都實現(xiàn)動態(tài)化監(jiān)管，形成一體化的監(jiān)管平臺。

3.加強 “三非”工作機(jī)制的創(chuàng)新力度。結(jié)合檢察機(jī)關(guān)案件辦理中的流程和特點，專業(yè)的改革機(jī)構(gòu)需在改革工作開展時，對審判、執(zhí)行等重點崗位的廉政風(fēng)險點等加以精細(xì)化審核，在識別出了對應(yīng)的風(fēng)險以后，進(jìn)行有針對性的工作創(chuàng)新，在這些基礎(chǔ)上探索建立定期報告非因正常辦案需要、非正常時間地點會見案件關(guān)系人、非因履行職責(zé)過問案件情況的工作機(jī)制，避免檢察機(jī)關(guān)在工作中出現(xiàn)各種的違法違規(guī)情況，開展事前、事中和事后的監(jiān)管機(jī)制，利用監(jiān)管機(jī)制來識別和解決檢察機(jī)關(guān)案件辦理中出現(xiàn)的各種違規(guī)情況，確保工作的規(guī)范性。

（三）深化以審判為中心的刑事訴訟制度改革。深化以審判為中心的刑事訴訟制度改革，同樣是司法體制行政配套改革中的重點性工作，在黨的司法工作部署中，很多檢察機(jī)關(guān)都將刑事庭審實質(zhì)化作為了新的工作方向，而且已經(jīng)在一部分地區(qū)中設(shè)立了試點，在獲得了較為良好的效果之后，開始了更大范圍的推廣，此項改革工作的實施，使得檢察機(jī)關(guān)的案件辦理過程中，能夠全面發(fā)揮庭審在事實調(diào)查、證據(jù)判定、訴訟保障等多個方面的突出效果，以經(jīng)由這些工作方法來刺激崗位人員來提高其專業(yè)素質(zhì)和工作能力，盡可能的減少冤案、錯案的發(fā)生。對于刑事訴訟制度的改革工作具體實施，需要注重下述幾項內(nèi)容：

1.清晰分配庭前會議的法律效力。經(jīng)由庭前會議的開展，也就可解決傳統(tǒng)案件辦理中的程序化問題，使得在庭前會議階段，專業(yè)的辦案人員可在這一時間段內(nèi)嚴(yán)格針對案件情況來進(jìn)行事實的梳理、爭議點分析，圍繞這些爭議點開展詳細(xì)的分析，避免在后續(xù)的庭審工作中出現(xiàn)錯位情況。但庭前會議要規(guī)范實施，檢察機(jī)關(guān)需制定科學(xué)的庭前會議操作規(guī)范，明確指出庭前會議的內(nèi)容、流程和要求，并科學(xué)執(zhí)行庭前會議報告制度，使得庭前會議筆錄有相應(yīng)的約束力，保持庭前會議、庭審程序之間的可靠銜接。

2.及時排除非法證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)的案件處理中，可嚴(yán)格推行“兩步法”排非程序，這一程序?qū)嵤r，可嚴(yán)格按照庭前說明和庭審調(diào)查的規(guī)定來實施，將“排非”事項作為庭前會議中的一項關(guān)鍵性工作，控辯雙方在庭前會議階段，應(yīng)就證據(jù)合法性達(dá)成一致性意見，使得在后續(xù)的庭審工作開展時，不需要再走“排非”流程。

3.關(guān)鍵證人出庭應(yīng)盡量做到應(yīng)出盡出。檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過程中，常常面臨著證人出庭作證困難的局面，針對這一情況，現(xiàn)階段的司法體制行政配套改革的過程中，可采取多樣化的方式來解決這些問題，使得證人出庭作證成為常態(tài)性的工作。在對應(yīng)的工作制度中，要明確規(guī)定公安民警、鑒定人等在出庭作證方面的工作規(guī)范，針對在作證過程中的可能存在風(fēng)險的情況，給予一定的保護(hù)。

4.突出當(dāng)庭認(rèn)證和當(dāng)庭宣判。在檢察機(jī)關(guān)的案件處理和工作改革過程中，都應(yīng)該始終堅持“四個在法庭”的基本工作前提，使得調(diào)查、辯論等一切工作均可以圍繞案件的爭議點來實施。在條件允許的情況下，盡可能實現(xiàn)當(dāng)庭宣判，如果難以達(dá)到這一目的，需及時做好證據(jù)鏈的補充和完善[5]。

（四）積極引入大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建智能化的辦案體系。信息時代到來以后，司法體制行政配套的改革工作推進(jìn)中，同樣要加大信息技術(shù)在司法工作職工的應(yīng)用，以保障現(xiàn)代科技與司法工作的融合度。由省級部門組織創(chuàng)建行政性的大數(shù)據(jù)智能管理平臺，基于對此平臺的應(yīng)用，能夠收集匯總?cè)「鱾€相關(guān)部門的卷宗資料與信息，從而使得各級檢察機(jī)關(guān)均能靈活使用此平臺，做到對信息與數(shù)據(jù)的實時調(diào)用，達(dá)成平臺全方位、多層級聯(lián)通的目的，以此使得各個部門的辦事效率獲得有效提升。要想構(gòu)建大數(shù)據(jù)智能管理平臺，可以從下述幾點予以著手：

1.在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建全流程標(biāo)準(zhǔn)化體系。構(gòu)建全流程標(biāo)準(zhǔn)化體系，提供對應(yīng)的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)支撐，讓相關(guān)工作人員在日常工作過程中的行為受到這些標(biāo)準(zhǔn)的約束，讓工作的質(zhì)量得以提升，同時還要加強平臺構(gòu)建中的制度完善、人員調(diào)配與技術(shù)基礎(chǔ)支撐，以確保在實際辦案期間能夠把證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)合理的轉(zhuǎn)化成數(shù)據(jù)模型，同時結(jié)合至辦案系統(tǒng)之中。

2.加強不同工作流程和環(huán)節(jié)之間的工作銜接與聯(lián)動。相關(guān)部門在建成了智能輔助辦案平臺以后，應(yīng)立即對各個工作細(xì)節(jié)加以規(guī)范化處理，出臺對應(yīng)的工作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并在后續(xù)的工作開展時，嚴(yán)格執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，保持工作的高效性。比如，應(yīng)當(dāng)對交互文書清單實行完整、詳盡、正確的列舉，使得檢察機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行時，各項案卷、資料與檔案等均可以在需要調(diào)用的部門間做到高效率、及時性的調(diào)取。

（五）不斷深化改革司法行政人員的管理模式。司法體制行政配套改革的過程中，不可避免的造成業(yè)務(wù)部門和行政部門之間的落差，員額檢察官的工資待遇、職業(yè)地位、晉升機(jī)會均高于行政部門工作人員，而行政部門工作人員多為法律專業(yè)，本身符合入額條件，如何讓行政部門的留的住人才，刺激行政部門人員的工作積極性和主動性，是當(dāng)下司法體制改革需要重視的問題。

1.加強業(yè)務(wù)部門、行政部門動態(tài)輪崗制度?，F(xiàn)階段對于員額法官檢察官的要求越來越高，不再僅是就案辦案，需要更多的參與社會行政治理，以精品案例的要求做深做細(xì)案外延伸工作，提升辦案實效。但僅有業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗的人，往往大局意識比較弱，容易陷入就案辦案的錯誤思路，導(dǎo)致案件辦理僅有法律效果，而政治效果和社會效果不佳。因此需要將業(yè)務(wù)部門人員輪崗至行政部門鍛煉，培養(yǎng)大局觀、政治觀，提升文字功底和緊扣中心大局工作的能力，提高為民辦實事、為人民司法的成效。建議在入額條件中增加至少有一年行政部門工作經(jīng)驗的要求，搭建交流轉(zhuǎn)任平臺，暢通職業(yè)發(fā)展通道，培養(yǎng)全面發(fā)展的檢察人才。

2.完善落實員額退出機(jī)制。完善司法行政人員管理制度，建立以業(yè)績考核為主，配套落實檢察官員額退出機(jī)制，讓員額能進(jìn)能出。但員額退出機(jī)制中“不能勝任辦案”應(yīng)退出員額的規(guī)定，操作性不強。何謂“不能勝任辦案”此等問題有待進(jìn)一步規(guī)范解釋，否則具體執(zhí)行過程中會出現(xiàn)主觀判斷，不利于檢察機(jī)關(guān)日常工作的開展。實踐中，基于一崗雙責(zé)的追責(zé)體系，員額無法勝任辦案工作但又不想退出，領(lǐng)導(dǎo)并不會以此認(rèn)定“不能勝任辦案”，更不會放任其出錯，而是依人設(shè)崗，由其辦理一些簡單速裁案件，防止出錯。這就導(dǎo)致員額隊伍里出現(xiàn)分案不均、工作量不等等問題，造成“能者多勞，弱者得閑”的惡性循環(huán)，不利于工作的開展。嚴(yán)禁將員額當(dāng)成干警福利，要真正的選拔一批業(yè)務(wù)精英充實辦案一線，建議進(jìn)一步完善員額退出機(jī)制，對僅能勝任簡案的員額檢察官開展末尾淘汰制，倒逼員額主動提升自身業(yè)務(wù)能力，勝任員額工作。

3.提高行政部門的職業(yè)待遇。每個崗位都有存在的必要，都不可或缺。在司法改革后，增加員額的辦案終身責(zé)任制，同時也提高了薪資待遇，特別是在基層，檢察官等級兩年晉升一級，而行政人員晉升時間各地不等，有些地方晉升年限高達(dá)10年，套改成行政職級對應(yīng)的福利待遇就會相差甚大。同時，在各種中層競選、職業(yè)晉升中，行政人員也毫無優(yōu)勢。建議適當(dāng)提高行政部門人員的薪資待遇和服務(wù)水平，盡可能縮小行政部門和業(yè)務(wù)部門人員的工資和福利差異。如若受限于當(dāng)?shù)氐男劫Y待遇，可以從職務(wù)晉升方面對行政人員有所傾斜，平衡兩類人員的差距。

結(jié)束語：

司法工作關(guān)乎本，司法工作的開展可彰顯公平正義，隨著國家對司法體制行政配套改革所提出的新要求，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合自身的工作特點和要求，加大在此項改革工作進(jìn)行時的制度改革、人才配置，緊跟新時代下司法工作改革的新要求和總體思路，確保改革實效，推進(jìn)我國司法工作的全面變革。

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