森林面積占補平衡的實現路徑及保障措施

張曉偉

（遼寧省建平縣林業(yè)和草原局，遼寧建平 122400）

隨著我國林業(yè)產業(yè)的轉型發(fā)展，市場對于林業(yè)資源提出了更高要求，而資源的供給需要有充足的森林面積作支撐。因此，要加強對林地的保護，確保森林面積不減少，為林業(yè)產業(yè)轉型發(fā)展提供資源基礎，緩解社會需求與資源供給矛盾。實施森林面積占補平衡，可以確保林地資源得到合理利用，對于促進當前生態(tài)文明建設具有重要意義。

1 森林面積占補平衡

1998年，《土地管理法》中提出了耕地占補平衡制度，指出非農項目用地后要補充同數量且質量相當的耕地[1]。這一舉措緩解了社會需求與土地資源供給的矛盾，同時也很好地遏制了我國耕地減少過快的趨勢。之后，原國家林業(yè)局為更好地實現林地保護規(guī)劃綱要的各項既定目標，在《全國林地保護利用規(guī)劃綱要》中提出，要實施森林面積占補平衡，確保規(guī)劃期內林地保有量不減少，林地的各項指標不降低。林地被占用后收繳的森林植被恢復費用要優(yōu)先用于森林面積恢復，恢復后的森林面積不能少于項目建設占用的面積，而且森林質量也不能降低。

2 遼寧省森林占補平衡現狀

第一，占補平衡壓力大。隨著城市化進程不斷加快，遼寧省的城鎮(zhèn)人口快速增加，建設用地的規(guī)模不斷擴大。近年來，遼寧省在工業(yè)建設的基礎上，加大了對于沿海經濟帶以及遼西北經濟區(qū)的建設力度，在一定程度上增加了用地規(guī)模，而新農村建設也需要新增建設用地。在既要保護耕地又要保障建設用地供給的背景下，要實現森林面積占補平衡壓力很大。第二，技術推廣不足。在森林資源補平過程中，由于技術推廣不足，新造林分質量不高，成活率及保存率低，降低了林地生產力，導致森林質量不高。

3 遼寧省森林面積占補平衡的實現路徑

3.1 落實占補平衡各地方政府要重視森林占補平衡，認真履行監(jiān)管職責。凡因合法建設需要征用林地的，項目建設單位除辦理正規(guī)的林地使用手續(xù)外，還要在本縣域內選擇合適的造林地塊，補平因項目用地減少的森林資源。占用林地的審批部門要嚴格把關，確保每個流程合法，實現先補后占。對于已經開工的項目，要讓造林責任單位申報造林方案，上級林業(yè)部門要評估造林方案，監(jiān)督項目流程，確保造林項目科學有序開展。對于一些特殊的項目，比如省級重點項目或者國家級項目，占用林地面積較大的，可以實行邊補邊占。此外，也可以通過對低產低效林的改造來提高林地質量，將改造的面積按照一定的比例折算成補充森林面積?？傊趯嶋H工作中，要靈活運用方法，通過多途徑落實森林面積占補平衡。

3.2 加強技術指導林業(yè)部門要擔負起技術指導的責任，切實提高補充森林的質量。技術指導除了確保前期造林流程符合造林技術規(guī)范外，還要加大對林木的后期管護力度。如果補充林地的土壤貧瘠，要先進行土壤改良，提高土壤肥力。應根據具體造林地的情況，采取合理的造林措施，加強苗木監(jiān)管，確保造林所用苗木為Ⅰ、Ⅱ級苗。應遵循適地適樹原則，優(yōu)先采用抗性強的鄉(xiāng)土樹種，加強造林后幼樹的水肥、松土除草撫育以及病蟲害防治工作。通過對幼樹的有效管護，提高造林的成活率及保存率，進而逐步提高森林質量，實現森林面積增加、質量提升[2]。

3.3 提高森林植被恢復費用標準由于物價上漲，加上有的補充林地立地條件較差，前期的土壤改良以及后期的撫育管護成本不斷提高，而且項目建設占用了原來林分狀況好且經濟以及生態(tài)效益好的林分，即使完成了森林面積補充，想要達到被占林地的質量等級還需要很長的時間，補充林地也需要較長的周期才能發(fā)揮經濟、生態(tài)效益。因此，要適當提高森林植被恢復費用標準，緩解代為履行森林資源補充義務的林業(yè)部門的資金壓力。提高植被恢復費用標準也在一定程度上限制了項目建設占用林地的行為[3]。

3.4 加強土地整理，結合林地質量等級劃分，實現占補平衡省內的各級政府要通過土地整理工作，整理區(qū)域內的農田、水利以及林地等，合理規(guī)劃土地，為林業(yè)的長遠用地提供保障，確保后續(xù)的補充森林地塊性質產權清晰，無爭議。此外，將林地按照區(qū)域及營林目標劃分為不同的質量等級，既可以實現科學保護林地的目標，也能為森林面積的占補平衡提供依據。在森林資源補充的過程中，相關單位要將被占森林的區(qū)域特點、保護等級以及質量等級充分考慮在內，結合補充林地的條件，綜合考量地區(qū)發(fā)展對林業(yè)生態(tài)環(huán)境的要求，確保補充的森林質量和數量都滿足社會發(fā)展要求，使補充林地能夠發(fā)揮生態(tài)價值，促進區(qū)域經濟發(fā)展。

4 實現遼寧省森林面積占補平衡的保障措施

4.1 合理規(guī)劃補平地塊各級政府要根據區(qū)域內土地整理及上年度的森林面積占補平衡開展情況，結合遼寧省的定額目標，協(xié)調好本區(qū)域內交通以及水利等部門與林業(yè)間的用地情況，通過科學規(guī)劃，提供森林面積補平地塊。首先，落實退耕還林，補平森林資源。將區(qū)域內的陡坡耕地以及沙化的土地等進行整理，供項目建設占用林地單位優(yōu)先選擇，既可以補充森林面積，又可以改善脆弱的生態(tài)環(huán)境。其次，合理利用及整治宜林地，補平森林資源。政府回收的閑置土地中，原屬于林地性質的，要優(yōu)先進行造林。此外，對于廢棄的礦場、荒漠化土地要加強整治，按照宜林則林的原則用于造林，補平項目占用的森林資源。最后，利用重點林業(yè)工程補平森林資源。利用遼寧省規(guī)模造林綠化以及青山工程等重點林業(yè)生態(tài)建設工程，加大森林資源的培育及管護力度，把林地資源補充與省內重點林業(yè)生態(tài)工程建設有效結合起來，補充森林資源[4]。

4.2 加大處罰力度，建立誠信檔案對于占用林地的單位，應該履行森林補充義務而未履行的，或者是補充森林不合格的，要責令其進行整改，并對相關單位或責任人進行處罰，同時建立誠信檔案來限制森林補充不合格單位審批。如果是代履行補充森林義務的林業(yè)部門補充的森林資源不合格，也要追究相關負責人責任，同時還要在全省范圍內進行通報批評，限制該地區(qū)的后期林地占用行為。

4.3 規(guī)范補平森林面積的考核流程在對補平森林面積的考核中，占補平衡保證金、論證、造林方案以及具體的造林、驗收等環(huán)節(jié)，都要嚴格按照相關規(guī)定進行管理，確保森林質量。對于實際造林過程中受客觀條件影響不能達到被占用林地等級的，要通過科學核算來補充森林面積，通過提高造林數量來彌補質量，確保不降低林地生產力。對于考核不達標的，要責令其限期整改，到期整改仍不合格的，要追究相關單位及負責人責任[5]。

4.4 加大宣傳力度，提高公眾意識加強宣傳，提高公眾占用林地后實施占補平衡的意識。通過宣傳，讓公眾明白要占用林地就要做到有補有占，不補不占，不能通過損害林地資源來換取經濟收益。同時，加強對于多占林地以及占優(yōu)補劣等非法現象的打擊力度，加強用地源頭控制。此外，除了必需的基礎設施建設用地外，要盡可能減少非基礎設施建設及商業(yè)用地審批，減小森林占補平衡壓力。