公海保護區(qū)與沿海國外大陸架主權權利的沖突與協調

趙 融

（哈爾濱工程大學人文社會科學學院，哈爾濱150001)

1982年《聯合國海洋法公約》（UNCLOS)以距離為標準將海洋劃分為多個管轄空間，并根據主權原則和公海自由原則將海洋劃分為國家管轄范圍內和國家管轄范圍外兩種不同海域，其沒有充分考慮海洋問題的相互關聯性，缺乏對二者的有效協調和管理。隨著對海洋環(huán)境和海洋生物多樣性保護的關注，這一制度缺陷日益明顯。為解決這一問題，區(qū)域性國際公約所確定的公海保護區(qū)的設立成為國際社會參考的主要對象。國家管轄范圍外海域生物多樣性（BBNJ)四次談判將包括公海保護區(qū)在內的“劃區(qū)管理工具”作為核心問題加以討論，并有意將其談判結果作為UNCLOS的一個有效組成部分，以實現對國家管轄范圍外海洋生物多樣性的保護。然而，這一制度設計卻有可能同沿海國根據UNCLOS所享有的外大陸架主權權利存在沖突，因此需要對可能產生的權利沖突在制度設計之初予以充分考慮，避免重蹈UNCLOS忽視海洋問題相互關聯性的覆轍。

一、國際海洋環(huán)境保護的發(fā)展趨勢

公海自由導致漁業(yè)資源過度捕撈、深海資源無序開發(fā)，意味著“公地悲劇”可能在公海重演，而UNCLOS等國際法律文件不健全、全球氣候變化等因素更是對海洋生物多樣性和海洋環(huán)境保護產生了不利的影響。隨著沿海國根據UNCLOS逐漸完成國家管轄范圍內海域的確權，國際社會關注的重點開始轉向國家管轄范圍外海域，與其有關的海洋環(huán)境保護問題也被納入國際社會的議事日程。

（一)保護海洋生物多樣性成為國際海洋環(huán)境治理的重點

隨著國際社會對國家管轄范圍外海域的關注，大量的國際公約和國際法律文件被通過和提出，對海洋生物多樣性的保護成為國際社會海洋治理的重點。1993年《生物多樣性公約》是保護地球生物資源的專門公約，它定義了生物多樣性并對其進行保護。雖然《生物多樣性公約》未明確針對海洋生物多樣性保護作出規(guī)定和指示，但是其明確重申了UNCLOS中締約國對海洋環(huán)境保護的義務，規(guī)定沿海國有義務確保其在外大陸架上的活動不能影響到其他海域。

為了推進對公海及國際海底區(qū)域生物遺傳資源的管理，UNCLOS締約國會議多次討論海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題。聯合國于2004年成立“國家管轄范圍外海域生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題不限成員名額非正式特設工作組”以探討國家管轄范圍外海域生物多樣性（BBNJ)的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題［1］。聯合國大會69/292號決議，決定根據UNCLOS就國家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題擬訂一份具有法律約束力的國際文件（ILBI)以保護海洋生物多樣性，其將成為UNCLOS框架下的第三份執(zhí)行協定。①A/RES/69/292.http://www.un.org/zh/ga/69/res/all1.shtml.BBNJ問題籌備委員會于2017年向聯合國大會提出一份包括協定實質性要素建議的報告。聯合國大會自2018—2020年共召開四次會議探討B(tài)BNJ的四個核心問題，但是與會各方難以達成一致意見。2018年9月4日，有人甚至預測“這次BBNJ國際文書政府間談判進程，與此前歷時9年的《聯合國海洋法公約》政府間談判進程一樣，也必將是一場‘馬拉松式’的艱苦談判”［2］。 實踐證明，到目前為止各國仍未能達成共識。

（二)公海保護區(qū)的設立成為海洋生物多樣性保護的重要舉措

在聯合國對海洋環(huán)境保護的舉措中，設立海洋保護區(qū)的倡議由來已久。1992年聯合國環(huán)境發(fā)展會議的《21世紀議程》就提出了設立海洋保護區(qū)的倡議，然而該倡議中的海洋保護區(qū)僅限于國家管轄范圍內海域，并未涉及國家管轄范圍外海域——公海保護區(qū)的設立與管理。1993年《生物多樣性公約》也僅規(guī)定沿海國有義務確保其開展的活動不能影響到其他海域，同樣對在國家管轄范圍外海域設立海洋保護區(qū)保護海洋生物多樣性這一重要議題未作明確規(guī)定。但是，《生物多樣性公約》并未止步于此，《生物多樣性公約》締約方大會通過了一系列與保護海洋生物多樣性有關的國際法律文件。其中，最為重要的保護海洋生物多樣性的技術性文件——《確定公海水域和深海環(huán)境中需要加以保護的具有重要生態(tài)或生物意義的海域的科學準則》和《建立包括公海和深海環(huán)境在內的代表性的海洋保護區(qū)網的選址的科學指導意見》，這一具有重要生態(tài)或生物學意義的海洋區(qū)域（EBSAs)標準，由《生物多樣性公約》締約方大會2008年通過。此后，《生物多樣性公約》締約國大會不斷重申其在國家管轄范圍外海域公海保護區(qū)問題上的科學和技術支持作用，進一步明確描述EBSAs標準僅是科學和技術性，對發(fā)現符合該標準的區(qū)域可能需要采取增強型保護和管理措施［3］。到目前為止，《生物多樣性公約》秘書處完成了207處符合EBSAs標準的海域的描述工作，其中74處涉及國家管轄范圍外海域，覆蓋面積達到全球海洋面積的90%，為未來公海保護區(qū)的建立提供了充分的技術支持［4］。

與全球性保護國家管轄范圍外海洋生物多樣性國際法律文件制定活動交相輝映的是，區(qū)域性國際組織致力于通過區(qū)域性國際公約建立公海保護區(qū)，并由此實現了對國家管轄范圍外海洋生物多樣性在部分公海區(qū)域的保護。在地中海，根據1999年《巴塞羅那公約》的《特殊保護區(qū)域議定書》，法國、意大利和摩納哥共同建立了地中海派拉格斯（Pelagos)海洋保護區(qū)；2010年由第28屆南極生物資源保護委員會（CCAMLR)設立的世界上第一個國家管轄范圍外的公海保護區(qū)——南奧克尼海洋保護區(qū)正式建立；2011年根據《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》（OSPAR)，東北大西洋公海保護區(qū)網絡成立，由多個保護區(qū)組成大西洋第一個國家管轄海域外公海海洋保護區(qū)網絡；2016年CCAMLR在南極羅斯海設立國家管轄海域范圍外海洋保護區(qū)。

在區(qū)域性公海保護區(qū)成為國際社會海洋環(huán)境和海洋生物多樣性保護主要措施的基礎上，2015年BBNJ問題籌備委員會確定了未來ILBI應當包含的四個核心問題:包括惠益分享在內的海洋遺傳資源，包括公海保護區(qū)在內的劃區(qū)管理工具，環(huán)境影響評價，能力建設和海洋技術轉讓。其中，“包括公海保護區(qū)在內的劃區(qū)管理工具”作為核心問題更是公開承認了公海保護區(qū)對保護海洋生物多樣性的重要意義，使其具有了明確的法律意義并成為保護海洋生物多樣性和實現海洋資源可持續(xù)利用和養(yǎng)護的重要措施。

二、公海保護區(qū)的演進和發(fā)展

公海保護區(qū)是傳統“海洋保護區(qū)”與公海結合的產物，其目的在于通過在公海上設定限制某些人類特定海洋活動的區(qū)域，維持和保護該區(qū)域海洋資源和海洋生態(tài)系統，其不同于傳統的以維護海洋資源為重點的海洋保護區(qū)，不著眼于海洋資源的經濟價值和可開發(fā)性，而是更關注海洋生態(tài)系統的平衡性。

（一)公海保護區(qū)的演進和最終含義

公海保護區(qū)脫胎于“海洋保護區(qū)”。早期設立的海洋保護區(qū)多屬于特殊海洋區(qū)域，如“地中海行動計劃”下的特別保護區(qū)，按照UNCLOS的框架和法律標準衡量，該保護區(qū)所涉及的海域并不屬于公海。然而，隨著沿海國在各自管轄海域內設立海洋保護區(qū)，海洋生態(tài)系統的復雜性和貫通性，各國為維護自己的海洋權益紛紛將目光投向國家管轄范圍外海域，這就使得公海保護區(qū)的設立成為必然。BBNJ談判對“公海保護區(qū)”尚未有明確權威的法律定義，國際社會也并無定論。BBNJ談判也只是將其定位為“劃區(qū)管理工具”這一核心議題的涵蓋內容加以討論，沒有界定“國家管轄范圍外海洋保護區(qū)”。有鑒于此，有些國家主張應充分借鑒現有國際文書中的定義，有些國家和國際組織主張規(guī)定一個盡可能寬泛的海洋保護區(qū)概念，以便將不同類別的海洋保護區(qū)涵括進來。在后續(xù)談判中，僅明確了包括公海保護區(qū)在內的“劃區(qū)管理工具”是規(guī)范某一確定區(qū)域的法律機制，仍未就公海保護區(qū)本身進行定義和說明。這固然有同其他國際公約中劃區(qū)管理工具協調的需要，但同時也是因為公海保護區(qū)所要保護的海洋資源內容具有很大的差異性，各國難以達成統一意見。

然而，公海保護區(qū)并不是一個無跡可尋的法律概念，結合ILBI的締約目的和意圖，并借鑒國際自然保護聯盟（IUCN)及其工作組——世界保護區(qū)委員會（WCPA)在國際法律文件中關于“保護區(qū)”的表述，可以將BBNJ國際會議擬議中的“公海保護區(qū)”理解為通過法律或其他有效方式予以認可并進行精心管理以保護海洋自然生態(tài)系統生物多樣性和實現對海洋資源的可持續(xù)利用和養(yǎng)護，具有精確地理定位及表述的國家管轄范圍外的海洋地理空間。其可以從以下四方面進行理解。

首先，公海保護區(qū)保護范圍廣。公海保護區(qū)所保護的海洋水域范圍大于既有的海洋保護區(qū)保護范圍，其保護范圍既包括保護區(qū)內的水體、底土，也包括禁止在底土上的某些資源開發(fā)活動（如底拖網)。其次，公海保護區(qū)所建立的法律基礎是UNCLOS這一全球性國際公約，而非區(qū)域性國際公約或協定，新的ILBI國際法律文件一旦生效，其所影響的范圍將遍及全球海域。再次，公海保護區(qū)的設立以保護海洋生物多樣性并對海洋資源進行可持續(xù)利用和養(yǎng)護為主要目的。最后，公海保護區(qū)參與的國家的數量遠遠超過參與其他海洋區(qū)域管理工具的國家數量，其內容和標準將更具有現實性和科學性。

（二)未來公海保護區(qū)設立的注意事項

已有的區(qū)域性公海保護區(qū)雖然有一定的地域局限性和保護措施上的有限性，但是其為全球性公海保護區(qū)的有效建立提供了豐富的實踐經驗和有益啟示。ILBI在將公海保護區(qū)作為劃區(qū)管理工具時需要注意以下三方面:

1.公海保護區(qū)的建立應以周邊沿海國的共同海洋利益為基礎

現有公海保護區(qū)的建立多由與該公海保護區(qū)有密切聯系的國家以公約形式設立，一旦公海保護區(qū)設立將能夠使周邊國家的海洋生物資源多樣性和海洋環(huán)境保護獲得極大程度的改善，公海保護區(qū)周邊國家就與該公海保護區(qū)形成了某種利益共同體。例如，地中海派拉格斯（Pelagos)海洋保護區(qū)是法國、意大利落實1975年地中海沿岸各國政府間部長會議批準的“地中海行動計劃”的結果，其目的是實現可持續(xù)發(fā)展、減少并盡可能消除污染、保護地中海海洋哺乳動物，地中海沿海國作為一個利益共同體均能從中獲得環(huán)境保護所帶來的各項好處；而南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)的建立在相當大程度上是英國大力推行《英屬南極領地戰(zhàn)略文件2009—2013》保護南極海洋生態(tài)環(huán)境結果的顯現；東北大西洋公海保護區(qū)網絡則是北大西洋15國以及歐盟共同建立，得到所有締約國的一致認可并形成了卓有成效的監(jiān)督與實施機制，其所創(chuàng)立的一系列制度和措施成為區(qū)域性公海保護的典范；而南極羅斯海公海保護區(qū)則是25個CCAMLR成員方政治博弈的結果，其以CCAMLR成員方共同利益為建立基礎。

2.公海保護區(qū)的設立目的和保護措施應多元化

鑒于海洋生物具有多樣性特征，公海保護區(qū)設立的目的不同，其具體保護措施和標準也不完全一致，因此公海保護區(qū)的設立目的和保護措施因不同的地理條件和海洋生物種類多樣性而有所差異。地中海派拉格斯海洋保護區(qū)雖然其所依據的國際公約適用于地中海區(qū)域的海底、底土和公海，但是其具體的目的卻是為鯨和海豚等海洋瀕危物種提供良好的保護；南奧克尼海洋保護區(qū)設立的目的則是為了確保漁業(yè)捕撈活動不對磷蝦種群和捕食者產生不利影響；東北大西洋公海保護區(qū)網絡的查理·吉布斯南部斷裂帶、米爾恩海隆復合區(qū)是以海床和上覆水域的生物多樣性和生態(tài)系統為保護范圍，不同于其他四個對海洋生物多樣性和生態(tài)系統負有保護和養(yǎng)護責任的海洋保護區(qū)［5］。在保護區(qū)的具體保護措施和范圍上，其因賴以設立的國際公約不同而有所區(qū)別，甚至在同一保護區(qū)內部，其因不同的海域而有不同的保護措施，例如，南極羅斯海公海保護區(qū)就被詳細劃分為三種保護區(qū)——普遍保護區(qū)、特別科學研究區(qū)和產卵期保護區(qū)，在不同的保護區(qū)保護措施和保護標準并不相同。

3.公海保護區(qū)的保護舉措在一定程度上依賴于沿海國政策

第一，國有企業(yè)的相關部門，要注意加強對內部會計部門的控制管理，明確對資金的預算。這就需要注意國有企業(yè)的資金流向和流量，制定行之有效的投資資金控制政策。對此，一方面，國有企業(yè)應設立成本管理機構，專門負責對成本進行預測、控制、信息審核與人員監(jiān)督等；另一方面，企業(yè)應根據可能會存在或已經存在的資金風險，制定相應的制度，如資金支付制度、預算資金審批制度、安全管理投資和融資管理制度，進一步加強對資金的使用和管理，減少企業(yè)資金風險的出現概率。

既有公海保護區(qū)的設立以區(qū)域性國際公約為基礎，在采取具體保護措施時，需要與公海保護區(qū)周邊國家的海洋政策相協調并有賴于周邊國家或區(qū)域性國際公約組織的具體管理。南極羅斯海公海保護區(qū)保護措施的實現完全依賴于南極條約所設立的“南極生物資源養(yǎng)護委員會”CCAMLR)。派拉格斯公海保護區(qū)的保護措施雖然源于與地中海海洋環(huán)境治理有關的國際公約，但具體保護措施需要由法國、意大利和摩納哥三個沿海國聯合行動方能實現；南奧尼克海洋保護區(qū)部分大陸架已經由葡萄牙政府向大陸架劃界委員會申請外大陸架主權權利，未來該部分公海保護區(qū)保護措施的實現與否將受到葡萄牙政府在該部分海域中大陸架主權權利行使方式的影響和限制；東北大西洋公海保護區(qū)網絡也存在類似情形，其部分外大陸架上覆海域的保護措施可能受到冰島政府主張外大陸架主權權利的影響。

三、公海保護區(qū)與沿海國外大陸架主權權利沖突的理論分析

一旦ILBI國際法律文件對劃區(qū)管理工具作出規(guī)定，那么公海保護區(qū)同沿海國對其外大陸架主權權利將并存于UNCLOS法律框架之中，外大陸架上的公海保護區(qū)與沿海國外大陸架主權權利的實現原則上并不沖突。然而，公海保護區(qū)一旦建立，在公海保護區(qū)內實行的保護措施可能會限制甚至阻礙沿海國在其外大陸架上的活動，對沿海國外大陸架主權權利有所減損，二者存在一定的權利沖突。這種沖突極有可能影響B(tài)BNJ談判的結果和對海洋生物多樣性的保護。因此，有必要將其同UNCLOS賦予沿海國的外大陸架主權權利相協調，以最終實現海洋生物多樣性保護和海洋資源可持續(xù)利用的目的。

（一)公海保護區(qū)對沿海國外大陸架主權權利的減損

公海保護區(qū)以限制或要求主權國家從事某些特定的行為以保護海洋生物多樣性和實現海洋資源的可持續(xù)利用和養(yǎng)護為目的，然而這些限定和要求即使以國家締結或參加國際公約的形式被主權國家所同意或承認，也并未完全消解其與主權國家依據其他國際公約、尤其是UNCLOS的規(guī)定，所享有的權利之間存在矛盾和沖突的可能。ILBI的基本原則與法律文件框架肯定與UNCLOS保持一致，但是公海保護區(qū)與公海自由所涵蓋的權利與義務同時存在于同一海域的客觀情形，為二者在UNCLOS中存在潛在沖突提供了充分條件。

公海保護區(qū)的設定范圍以公海為主，根據UNCLOS關于海域劃分的規(guī)定，其設立的區(qū)域主要是自沿海國領海寬度基線起200海里以外的海域。但是，在這一海域下方的大陸架上有可能同時存在沿海國主權權利。UNCLOS第76條將沿海國大陸架最遠延伸至領?；€350海里處。而200海里外350海里以內外大陸架上方的海域為公海，這就意味著沿海國可以對位于公海海域下方的大陸架行使主權權利。因此，UNCLOS第78條特別重申，沿海國在大陸架上為勘探和開發(fā)其自然資源所行使的主權權利不影響其上覆水域的法律地位，即沿海國對大陸架勘探和開發(fā)自然資源的主權權利在未來的公海保護區(qū)內得以行使且不影響公海保護區(qū)的法律屬性。然而，由于海洋的聯通性，當外大陸架上方設有公海保護區(qū)時，在外大陸架上進行自然資源的勘探和開發(fā)活動必然對設立于其上的公海保護區(qū)的水體及其海洋生物產生影響。為了減少這些消極影響，實現對海洋生物多樣性和海洋資源可持續(xù)利用和養(yǎng)護的目的，必然要對沿海國對外大陸架勘探和開發(fā)自然資源的主權權利進行必要的減損?！叭绻切┫蛲獯箨懠軇澖缥瘑T會提出的除去重疊區(qū)域的請求之外的關于外大陸架的主張均依其訴求而確認，那么外大陸架上覆的公海水域約占國家管轄外海域面積的12%?！雹賃NEP/GRID-Arendal.Continental Shelf:The Last Maritime Zone Status in Sep 2010.2011，p.28.這一數據意味著隨著人類海洋科學技術水平的發(fā)展、對海洋資源開發(fā)和利用的深入，未來公海保護區(qū)同沿海國大陸架主權權利之間的沖突不是小范圍的個例，而是一個潛在的普遍現象，其影響尚不可知。

（二)公海保護區(qū)對沿海國外大陸架主權權利減損的法理依據

首先，UNCLOS締約國根據公約對其國家主權管轄范圍外的海洋環(huán)境負有保護義務。UNCLOS第194條第2款規(guī)定，沿海國有責任確保其管轄或控制下的活動不會對其他國家的環(huán)境造成污染，并確保其活動產生的污染不會擴散到他們行使主權權利的地區(qū)之外。這意味著防止跨界損害的義務同樣適用于國家管轄范圍外的地區(qū)，包括公海。需要強調的是，國際法院根據UNCLOS對沿海國這一海洋環(huán)境保護義務進行解釋時的用語和措辭明顯不同于其他防止跨界損害的習慣國際法義務的表述方式。國際法院Pulp Mills案判決的英文原文為“an obligation not to cause significant transboundary harm”，即“不造成重大跨界損害的義務”，“significant harm”可以理解為重大損害。②Pulp Mills on the River Uruguay（Argentina v Uruguay) （Judgment) ［2010］ ICJ Reports 14.因此，只有在可能引起重大跨境損害的情形下，UNCLOS才會對沿海國主權權利進行限制，即UNCLOS第194條所規(guī)定的環(huán)境保護義務存在適用前提。

其次，非UNCLOS締約國負有保護海洋環(huán)境的國際習慣法義務。由于超過200海里的大陸架直接位于公海下方，因此對大多數沿海國在大陸架的活動來說，其不可避免地會產生“跨界”后果。對于產生“跨界”后果的活動，沿海國都應當承擔國際習慣法義務。國際法院在1996年對“Threats or Use of Nuclear Weapons”案的咨詢意見中認為“to ensure that activities within their jurisdiction and control respect the environment of other states or of areas beyond national jurisdiction”，即“確保在其管轄和控制范圍內的活動尊重其他國家或國家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境”（威脅或使用核武器)屬于各國應盡的一般性義務。③Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons（Advisory Opinion) ［1996］ ICJ Reports 266.而沿海國在國家管轄范圍外區(qū)域保護海洋環(huán)境這一國際習慣法中的義務，同樣在2011年國際海洋法法庭關于地區(qū)性資助活動責任的一項咨詢意見中得到肯定和確認。④M/V Virginia G （Panama/Guinea-Bissau)（Judgment) ［2014］ ITLOS Reports 4.因此，就沿海國的國際習慣法應盡義務而言，包括尊重并保護設立于其外大陸架上的公海保護區(qū)。

最后，UNCLOS第206條關于環(huán)境影響評價的規(guī)定具有雙重屬性，它既是全球性國際公約中的一項規(guī)定，也是一項習慣國際法原則，其能夠成為沿海國主權權利被限制和減損的依據。UNCLOS第194條規(guī)定的防止（環(huán)境)損害義務通?？梢员唤忉尀檠睾P于海洋環(huán)境保護的克盡職守義務。也就是說，沿海國必須采取適當的規(guī)則和措施來確保海洋環(huán)境保護措施取得預期的結果，包括對行使大陸架主權權利必要的監(jiān)督，因此沿海國恪盡職守地履行其大陸架主權權利時也需采取風險預防措施。沿海國有義務對其在外大陸架上的活動以UNCLOS第206條為依據進行事先環(huán)境影響評估，鑒于在外大陸架上的活動必然在公海進行，這對沿海國來說是一項特別重要的義務。UNCLOS第206條規(guī)定的義務適用于可能對海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害變化的任何活動，無論它們發(fā)生在何處。當其作為國際習慣法義務時，其主要適用于對跨界地區(qū)或國家管轄范圍外海域造成重大損害的風險，并一直被認為是盡職調查義務的一部分。

總之，沿海國對其在外大陸架上的活動有不破壞海洋環(huán)境的法定義務，應盡職盡責地防止跨界損害，其對大陸架資源的勘探和開發(fā)活動不造成跨界影響。這一海洋環(huán)境保護義務是協調沿海國外大陸架主權權利同公海保護區(qū)對沿海國主權權利減損的法理基礎。

四、公海保護區(qū)與沿海國外大陸架主權權利協調的制度設想

BBNJ談判的核心議題之一是包含公海保護區(qū)在內的劃區(qū)管理工具，對公海保護區(qū)與沿海國外大陸架主權權利間的協調作為其主要制度設計之一也在國際社會有著諸多框架設想［6］。國際社會的框架性制度設想大致可以歸納總結為以下三種:

（一)在ILBI的序言部分明確公海保護區(qū)不影響沿海國外大陸架主權權利

ILBI的序言明確聲明:該協定不會影響沿海國200海里以外大陸架主權權利。然而這一制度構想受限于對國際公約序言法律效力的理解。目前關于國際公約序言的法律效力尚無定論，國際社會對國際公約有一個普遍性共識:無論序言有什么樣的價值，其不能等同于公約正文表述和隱含的價值。而且，ILBI由于其自身的局限性、語言的模糊性、其所調整的權利關系的復雜性以及締約國間的綜合利益博弈，使得關于它的條約解釋變得非常重要和敏感，各國很難就此達成一致。這就意味著無論將來ILBI序言作何種表述，其都不能有效地保護沿海國外大陸架主權權利，必須采用其他法律機制來予以協調和保護。

（二)在ILBI中建立公海保護區(qū)協商機制

ILBI文件中的公海保護區(qū)協商機制大致有二類:一是建立單純的協商機制，即在沿海國外大陸架建立公海保護區(qū)時，設立該公海保護區(qū)的國際組織或機構應與沿海國進行協商，協商是國際法義務。其所面臨的難題除了建立公海保護區(qū)前應與沿海國進行協商能否達成某種結果難以確定之外，還在于難以解決表決過程中沿海國與設立機構之間的表決權重這一實質性問題，更為關鍵的是其沒有規(guī)定對外大陸架公海保護區(qū)建立的最終決定權。協商一致建立公海保護區(qū)在一定程度上會賦予沿海國以某種否決權，很可能會導致沿海國阻止在其外大陸架海域建立公海保護區(qū)，從而影響建立全球海洋保護區(qū)網絡目標的全面實現。二是協商加表決機制。建立公海保護區(qū)的最終決定應該以協商一致的方式作出；在協商不成的情況下，可以通過多數票來作出決定，實行少數服從多數的表決機制。其所面臨的法律困境是通過多數表決方式作出的決定會在一定程度上忽視沿海國的利益訴求，甚至侵犯沿海國的權利。如果沿海國覺得無法保護和實現自己的利益，很有可能會拒絕在其外大陸架創(chuàng)建公海保護區(qū)，并進而拒絕簽署ILBI，變相造成沿海國拒絕承認ILBI以及公海保護區(qū)的結果。這一結果違背了UNCLOS要求各國以符合其一般原則和目標的方式行使權利和義務的規(guī)定。

（三)在ILBI協商制度框架中加入退出機制

這一制度設想究其本質仍然屬于在ILBI中建立公海保護區(qū)協商機制，同上述制度設想差異的是其是在確定公海保護區(qū)協商機制時在其中加入特殊的退出機制。這種特殊的退出機制并不是針對ILBI或者公海保護區(qū)本身，而是針對沿海國在行使外大陸架主權權利與海洋生物多樣性保護要求發(fā)生沖突時的具體措施，其他國家由于對該外大陸架不存在主權權利則必須尊重相關的禁止性保護措施。

退出機制性質上屬于事后機制，ILBI適用退出機制必須滿足三個基本條件:首先，必須遵循國際法基本原則，即遵守“條約必須遵守”的原則和“不使第三者負擔義務”的原則，只有在沿海國表示同意接受ILBI的約束后方能適用，締結和承認ILBI是適用退出機制的前提條件。其次，在沿海國外大陸架建立公海保護區(qū)是適用退出機制的充分條件，沿海國締結或參加ILBI這一國際法律文件的初衷是保護全球海洋生物多樣性和對海洋資源可持續(xù)利用和養(yǎng)護，其所承擔的國際法義務不能隨意豁免或削減，只有在沿海國外大陸架設立公海保護區(qū)之后方能適用。最后，在沿海國外大陸架公海保護區(qū)內所采取的海洋生物多樣性保護措施會阻止沿海國行使外大陸架主權權利或者過于加重沿海國負擔是適用退出機制的必要條件，沿海國只有在勘探開發(fā)外大陸架海洋自然資源時采取的環(huán)境保護措施對其造成難以承受的損失時方能采用退出機制。

結 語

BBNJ談判中，中國表達了對外大陸架公海保護區(qū)設立的基本立場，即中國遵循國際法基本原則，堅持協商一致作為談判的基本原則，以維護各國共同利益為基本目標并在各方之間實現利益平衡，并一再重申對包括公海保護區(qū)在內的劃區(qū)管理工具應當采納一致同意原則的立場和態(tài)度［7］。然而，UNCLOS以往的訂約經驗已經證明，國際法律文件是妥協折中的產物，很難以一項國際公約對復雜的海洋權益糾紛作出明確徹底的解決，當事國家的實力對比和利弊權衡才是選擇糾紛解決方式的決定性因素。鑒于國際海洋環(huán)境保護和生物資源可持續(xù)發(fā)展和利用是當今海洋開發(fā)的總體發(fā)展趨勢，中國應充分利用這一國際法律文件的簽定和談判機會，在制度設計上充分靈活地表達自己的立場，既要維護發(fā)展中國家的整體權益，又要促進ILBI的締結，通過貫徹UNCLOS序言提到的“促進海洋的和平利用、海洋資源的公平和有效利用、生物資源的養(yǎng)護以及海洋環(huán)境的研究、保護和保全”來向世界宣示中國履行其所承擔的國際義務。