未成年人檢察公益訴訟制度的探索與完善路徑
——以《未成年人保護(hù)法》修訂為契機(jī)

米志強(qiáng)

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350117)

未成年人因身心發(fā)育不成熟，容易受到來(lái)自社會(huì)甚至家庭內(nèi)部的侵犯，因此，處于弱勢(shì)地位的未成年人的健康成長(zhǎng)需要各方協(xié)同發(fā)力，共同保護(hù)。未成年人保護(hù)是我國(guó)法治現(xiàn)代化的重要追求，憲法作為根本大法規(guī)定了兒童受國(guó)家的保護(hù)。在憲法的統(tǒng)籌之下，又形成了《民法典》《未成年人保護(hù)法》等基本法的保護(hù)結(jié)構(gòu)。當(dāng)未成年人利益受到侵害時(shí)，由于自身年齡和認(rèn)知的限制，無(wú)法及時(shí)主動(dòng)地尋求司法保護(hù)，因此引入未成年人檢察公益訴訟作為未成年人司法保護(hù)的模式之一，可以有效打破未成年人因能力不足而欠缺司法保護(hù)的短板。

檢察公益訴訟自2015年在全國(guó)部分省市開(kāi)展試點(diǎn)工作以來(lái)，取得了顯著的成效。根據(jù)最高人民檢察院工作報(bào)告顯示，2018年全年共立案辦理民事公益訴訟4 393件，行政公益訴訟108 767件；2019年辦理民事公益訴訟7 125件，行政公益訴訟119 787件，同比分別增長(zhǎng)了62.2%和10.1%。[1]由此可以看出，公益訴訟案件，尤其是民事公益訴訟案件顯著增加，也從一個(gè)側(cè)面反映了檢察機(jī)關(guān)積極依法開(kāi)展公益訴訟，履行公益保護(hù)的崇高使命。而未成年人公益訴訟此前已經(jīng)逐步進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的視野，成為其積極探索的領(lǐng)域之一。在最新修訂的《未成年人保護(hù)法》第106條中，首次以法律的形式規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起未成年人公益訴訟，為未成年人檢察公益訴訟打開(kāi)了閥門。因此，未成年人檢察公益訴訟在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，將會(huì)成為繼環(huán)境公益訴訟、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟之后的新熱點(diǎn)。

一、未成年人保護(hù)的公益性

(一)公益的范圍

公益訴訟以“公益”一詞為核心，而“公益”的界定也是公益訴訟中的立法難點(diǎn)。何為公共利益，西方學(xué)者提出了很多建設(shè)性的觀點(diǎn)。首先是邊沁的“公共利益總和說(shuō)”，他認(rèn)為：“公共利益由社會(huì)共同的若干成員的利益所組成?！盵2]這與功利主義法學(xué)派的核心觀點(diǎn)“追求最多人數(shù)的幸福”如出一轍，即當(dāng)一個(gè)行為能夠滿足最多數(shù)人的幸福時(shí)，就符合公共利益，若不能滿足則不符合。其次是龐德的“社會(huì)組織需求說(shuō)”，龐德將法律所保護(hù)的利益分為三類，分別為個(gè)人利益、公共利益與社會(huì)利益：個(gè)人利益是牽涉具體的個(gè)人生活，并由其自身提出的構(gòu)想；公共利益是牽涉政治組織生活，并代表政治組織提出的構(gòu)想；社會(huì)利益是牽涉文明社會(huì)的社會(huì)生活，并以這種生活提出的構(gòu)想。[3]龐德將公共利益認(rèn)為是政治組織為滿足社會(huì)生活需要而提出的構(gòu)想。我國(guó)學(xué)者胡鴻高[4]認(rèn)為公共利益的概念有其不確定性，既是歷史選擇，又是價(jià)值選擇的結(jié)果。黃文藝等[5]認(rèn)為公共利益具有主體的不特定性和多數(shù)性、個(gè)人利益的還原性、利益享有的公用性等特征。

筆者認(rèn)為，首先，公共利益不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單量的疊加。比如不顧后果以環(huán)境污染為代價(jià)快速發(fā)展工業(yè)，雖然可以暫時(shí)帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)利益，滿足絕大多數(shù)人當(dāng)下的物質(zhì)享受，但子孫后代卻要為此埋下的隱患買單，這絕不符合人類可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。因此在公共利益的界定中，不能簡(jiǎn)單地追求絕大多數(shù)人的幸福，而應(yīng)當(dāng)用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光考慮將來(lái)可能帶來(lái)的影響。其次，公共利益涉及的是不特定多數(shù)人的利益，這意味著涉及的主體具有廣泛性和不特定性，如果僅僅是個(gè)別人的利益或者特定少數(shù)主體的利益，不足以公共利益論。再次，公共利益應(yīng)當(dāng)與國(guó)家利益相區(qū)別，國(guó)家利益更注重以維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的政治統(tǒng)治為目的，而公共利益則更注重于保障社會(huì)個(gè)體的需求，在一定情況下公共利益與國(guó)家利益可以產(chǎn)生競(jìng)合，但不應(yīng)當(dāng)是等同的關(guān)系。比如推翻了一個(gè)舊的政權(quán)，這危害了統(tǒng)治階級(jí)的利益，但并不當(dāng)然侵害了公共利益。國(guó)家利益更注重維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的政治統(tǒng)治，而公共利益則更注重保障社會(huì)個(gè)體的需求。公共利益是一個(gè)動(dòng)態(tài)的范疇，人們?cè)诓煌臅r(shí)期所關(guān)注的內(nèi)容和內(nèi)在需求有著明顯的不同：在20世紀(jì)七八十年代，人們關(guān)注的是如何滿足基本的生存需求，而如今人們關(guān)注的是如何擁有更優(yōu)質(zhì)的生活，因此公共利益有其歷史性。

(二)未成年人保護(hù)與公共利益相一致

《民事訴訟法》第55條列舉了環(huán)境、消費(fèi)者權(quán)益領(lǐng)域的公益訴訟，但并未采取完全羅列的方式，而是在部分列舉后用了“等”一詞，為后續(xù)開(kāi)拓公益訴訟范圍留下了空間。公益訴訟的核心是公共利益，而公共利益又與未成年人利益之間存在著耦合關(guān)系。眾所周知，一代又一代的青少年在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中起到了至關(guān)重要的作用，習(xí)總書(shū)記說(shuō)：“歷史和現(xiàn)實(shí)都告訴我們，青年一代有理想、有擔(dān)當(dāng)，國(guó)家就有前途，民族就有希望，實(shí)現(xiàn)我們的發(fā)展目標(biāo)就有源源不斷的強(qiáng)大力量?！盵6]因此，未成年人的利益與公共利益息息相關(guān)。

結(jié)合公共利益的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為對(duì)未成年人的保護(hù)屬于公共利益的范疇。首先，公共利益是凝聚社會(huì)共同體的紐帶，是社會(huì)全體共同存在的基礎(chǔ)。[7]未成年人利益保護(hù)既符合當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中加強(qiáng)對(duì)下一代保護(hù)的輿情，滿足社會(huì)全體成員的價(jià)值追求，又符合長(zhǎng)久以來(lái)青年強(qiáng)國(guó)的社會(huì)意識(shí)形態(tài)，凸顯未成年人保護(hù)的社會(huì)法屬性。其次，未成年人保護(hù)所涉及的群體是不特定的多數(shù)人，根據(jù)第六次人口普查報(bào)告顯示，僅0～14歲的未成年人就占了全國(guó)人口比例的16.6%。[8]毫無(wú)疑問(wèn)具備了廣泛性與不特定性的特征，將未成年人保護(hù)發(fā)展為公益訴訟的分支，可以將未成年人保護(hù)提升到新的高度。第三，對(duì)未成年人權(quán)益保護(hù)一方面是國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)的基本政策，是政治組織為滿足社會(huì)需求而提出的主張，按照龐德對(duì)利益的分類，屬于公共利益；而另一面，未成年人保護(hù)更注重的是保障社會(huì)個(gè)體的需求，未成年人作為社會(huì)成員中的重要組成部分，對(duì)他們的保護(hù)即是對(duì)社會(huì)個(gè)體利益的保護(hù)，也應(yīng)歸類于社會(huì)利益。最后，未成年人保護(hù)具有歷史性。在20世紀(jì)80年代以前，青少年輟學(xué)率居高不下，而在1986年義務(wù)教育正式開(kāi)始實(shí)行后，青少年輟學(xué)的情況有了明顯好轉(zhuǎn)，極大地保護(hù)了青少年的受教育權(quán)。2017年，我國(guó)小學(xué)階段兒童凈入學(xué)率99.9%，初中階段毛入學(xué)率達(dá)到103.5%，分別較1987年提升了33.5%、9.5%。[9]又比如《刑法修正案》(八)正式規(guī)定的未成年人無(wú)累犯制度以及2012年開(kāi)始實(shí)施的未成年人犯罪記錄封存制度，這些變化都體現(xiàn)了國(guó)家在不同時(shí)期始終致力于加強(qiáng)對(duì)未成年人的保護(hù)，且保護(hù)程度不斷提高。

二、未成年人檢察公益訴訟的國(guó)外發(fā)展研究

(一)大陸法系國(guó)家的立法研究

大陸法系中的檢察公益訴訟以法國(guó)為代表。法國(guó)作為公益訴訟的發(fā)源地，于1804年的《民法典》中規(guī)定，當(dāng)人身關(guān)系涉及公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以就此提起公益訴訟，比如監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重侵犯被監(jiān)護(hù)人利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以就此提起訴訟。[10]《法國(guó)民法典》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)未成年人利益的保護(hù)范圍，如監(jiān)護(hù)權(quán)、教育權(quán)、收養(yǎng)關(guān)系等都屬于檢察機(jī)關(guān)的訴訟范圍。例如第336條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出親子關(guān)系異議之訴訟[11]100；第373條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以向法院就親權(quán)的行使和子女生活費(fèi)、教育費(fèi)的方式提出請(qǐng)求；第375條規(guī)定，檢察院可以向法院提出請(qǐng)求，對(duì)未成年人采取教育性救助措施；第378條規(guī)定，當(dāng)父母對(duì)其子女實(shí)施犯罪行為構(gòu)成犯罪，或者經(jīng)常酗酒、使用毒品、行為明顯不軌、怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，不構(gòu)成犯罪但危及子女安全、道德、健康時(shí)，檢察院有權(quán)向法院提起“完全取消親權(quán)”的訴訟[11]116-127；第430條規(guī)定對(duì)于解除親權(quán)的未成年人，可以由檢察院向法院提出有關(guān)司法保護(hù)措施[11]142。法國(guó)的公益訴訟范圍較之日本與德國(guó)更為寬泛，尤其注重人事關(guān)系的保護(hù)，在親子關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系中，未成年人監(jiān)護(hù)這幾種人事法律關(guān)系被認(rèn)為與公共利益緊密相連。在大陸法系國(guó)家，公民的社會(huì)主體地位，被認(rèn)為是國(guó)家存在的基礎(chǔ)，社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)需要保障社會(huì)成員的基本權(quán)利，因此，社會(huì)成員的基本權(quán)利，如主體資格、生與死的宣告等，也具有社會(huì)公益的屬性，突破了傳統(tǒng)公共利益中限制“不特定多數(shù)人”的枷鎖。

(二)英美法系國(guó)家的立法研究

英國(guó)的民事公益訴訟以檢察長(zhǎng)公益訴訟為主導(dǎo)、公眾訴訟為輔助，對(duì)公共利益進(jìn)行司法保護(hù)。檢察長(zhǎng)代表國(guó)家和政府起訴或應(yīng)訴，而公眾訴訟應(yīng)取得檢察長(zhǎng)的同意才可以提起訴訟。[12]公眾提起公益訴訟需要以檢察長(zhǎng)的名義，檢察長(zhǎng)是訴訟中名義上的原告，因此無(wú)論是在公眾訴訟還是檢察公益訴訟中都有檢察機(jī)關(guān)的參與。此種模式極大擴(kuò)展了檢察公益訴訟的案件來(lái)源。英國(guó)的公益訴訟制度受其保守的司法制度的影響，也顯得較為保守，但總體上來(lái)說(shuō)，對(duì)公益的救濟(jì)趨勢(shì)是符合公益訴訟發(fā)展方向的。未成年人保護(hù)的公益訴訟散見(jiàn)于其他一些公益訴訟案件中，如食品衛(wèi)生與安全案件、性別種族歧視案件、公共安全案件、確認(rèn)婚生子女或非婚生子女身份等，以此形成基本的判例法保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系，既能夠抵御外界的侵犯，又保護(hù)子女在家庭內(nèi)部的利益。除此之外，英國(guó)還成立了專門的機(jī)構(gòu)，如根據(jù)《性別歧視法》成立了“機(jī)會(huì)平等委員會(huì)”，根據(jù)《種族關(guān)系法》成立了“種族平等委員會(huì)”等。這些專門機(jī)構(gòu)實(shí)際上是承擔(dān)了檢察長(zhǎng)在公益訴訟中的職責(zé)，以自己的名義對(duì)相應(yīng)領(lǐng)域提起訴訟。[13]英國(guó)的公益訴訟受案范圍非常廣，一方面是公眾有權(quán)請(qǐng)求檢察長(zhǎng)提起公益訴訟，另一方面，成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相應(yīng)的領(lǐng)域。這種多領(lǐng)域布局的方式，在一定程度上對(duì)未成年人保護(hù)能起到積極的作用。

(三)兩大法系交融點(diǎn)國(guó)家的立法研究

日本法律作為兩大法系的交融點(diǎn)，是以法國(guó)的公益訴訟制度為模板，檢察機(jī)關(guān)不僅扮演公益訴訟代表的角色，同時(shí)也扮演公民個(gè)體利益訴訟時(shí)的保護(hù)者角色。對(duì)于未成年人保護(hù)的公益訴訟見(jiàn)于《民法》《民事訴訟法》《人身保護(hù)法》《人事訴訟秩序法》等法律，充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)廣泛的權(quán)限范圍，包括檢察機(jī)關(guān)擁有向法院提起的撤銷親權(quán)、撤銷監(jiān)護(hù)、撤銷婚姻等請(qǐng)求權(quán)，還可以提出禁治產(chǎn)宣告請(qǐng)求權(quán)及其撤銷請(qǐng)求權(quán)之訴(對(duì)無(wú)民事行為能力人、限制民事行為人或者吸毒、酗酒等心神喪失常況的人的行為約束)。[14]日本檢察官參與訴訟有兩種模式，一種是直接提起訴訟，另一種是向法院申請(qǐng)參加他人的訴訟，體現(xiàn)出多樣性的參與方式。學(xué)者們?cè)谟懻撐闯赡耆斯怖姹Ｗo(hù)理論時(shí)，易拘泥于 “不特定多數(shù)未成年人利益”的范圍，但在日本的立法實(shí)踐中，出現(xiàn)了特定情況下涉及單獨(dú)個(gè)體的利益保護(hù)。

三、我國(guó)未成年人檢察公益訴訟的發(fā)展

(一)檢察機(jī)關(guān)司法實(shí)踐成效顯著

未成年人檢察公益訴訟自2017年12月最高檢頒布《關(guān)于開(kāi)展未成年人刑事執(zhí)行檢察、民事行政檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理試點(diǎn)工作的通知》后，開(kāi)始在北京、上海、江蘇、福建、重慶等13個(gè)省份展開(kāi)為期一年的試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)工作中，各個(gè)省份均取得了明顯的成效，寧夏未檢重點(diǎn)關(guān)注校園內(nèi)外食品安全與衛(wèi)生環(huán)境兩大領(lǐng)域，集中辦理了142件公益訴訟案件，并將隱患直接排除在訴前程序中。[15]河南省檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)在看守所內(nèi)存在將未成年人與成年人“混合看管”的情況，不利于未成年人的悔過(guò)自新與身心健康。針對(duì)這一問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)未檢部門同公安機(jī)關(guān)積極組織研究探索“輪管輪押”“指定關(guān)押”等模式，做到以未成年人利益為優(yōu)先。

在探索未成年人保護(hù)公益訴訟的道路上，廣受關(guān)注的案件有福建福清市取締違法幼兒園案和北京海淀區(qū)禁止校園周邊商戶向未成年人兜售香煙案。福清市取締違法幼兒園案作為我國(guó)首例未成年人行政公益訴訟案件，為未成年人檢察公益訴訟開(kāi)了一個(gè)好頭。福清市人民檢察院在履行職責(zé)辦理“黑校車”案件的調(diào)查走訪過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)這些幼兒園不僅使用黑校車，而且存在無(wú)證辦學(xué)的現(xiàn)象，遂立即聯(lián)合相關(guān)部門積極采取疏堵結(jié)合的辦法，對(duì)涉案幼兒園采取整治行動(dòng)，積極發(fā)揮了訴前程序的作用。北京海淀區(qū)檢察院未檢部門在分析未成年人犯罪情況、開(kāi)展預(yù)防未成年犯罪工作時(shí)發(fā)現(xiàn)，“香煙”成為緊密聯(lián)系這些不良少年的鎖鏈，“抽煙”成為青少年加入未成年人犯罪團(tuán)伙的“投名狀”。在調(diào)查走訪后，北京市海淀區(qū)檢察院向有關(guān)部門發(fā)出訴前檢察建議，建議有關(guān)部門對(duì)校園周邊違法兜售香煙的商販進(jìn)行查處，加強(qiáng)監(jiān)管力度。海淀區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局和煙草專賣局立即開(kāi)展行動(dòng)，聯(lián)合辦案，在短短幾天內(nèi)便對(duì)85所中小學(xué)及幼兒園周邊的商戶完成了摸排檢查工作，并采取責(zé)令整改等措施，在短時(shí)間內(nèi)取得了顯著的成效。在完成相關(guān)工作后，海淀區(qū)檢察院還不忘“回頭看”，回訪這些商戶，落實(shí)整改效果。這些案件是未成年人檢察公益訴訟制度探索道路上的良好開(kāi)端。

(二)《未成年人保護(hù)法》明確賦予檢察機(jī)關(guān)職權(quán)

新《未成年人保護(hù)法》借鑒了西方國(guó)家的“國(guó)家親權(quán)”理論(即國(guó)家應(yīng)確保其子民的安全生存空間，在英國(guó)作為自然親權(quán)的補(bǔ)充，在美國(guó)更強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)弱者的保護(hù))，規(guī)定了在未成年人監(jiān)護(hù)缺失時(shí)，民政部門應(yīng)作為兜底，承擔(dān)未成年人監(jiān)護(hù)的義務(wù)。同時(shí)，相較于2012年的舊法，新《未成年人保護(hù)法》的制法目的增加了一句話，即“培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人”。這短短的一句話可以看出國(guó)家對(duì)新一代青年寄予的無(wú)限厚望。未成年人的利益關(guān)乎整個(gè)社會(huì)、整個(gè)民族、整個(gè)國(guó)家的利益，未成年人保護(hù)公益訴訟勢(shì)在必行。

由于此前沒(méi)有正式的法律規(guī)定，關(guān)于未成年人檢察公益訴訟只在寥寥可數(shù)的幾個(gè)最高檢《意見(jiàn)》中呈現(xiàn)，然而最高檢《意見(jiàn)》并不屬于法律法規(guī)，效力等級(jí)和層次不足。依法治國(guó)是國(guó)家治理的基本方略，也意味著各個(gè)部門應(yīng)當(dāng)依照憲法法律的規(guī)范實(shí)行職權(quán)，當(dāng)上位法未明確賦予檢察機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在辦理未成年人公益訴訟案件時(shí)不免名不正言不順。而新修訂的《未成年人保護(hù)法》第106條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督或支持起訴，在涉及公共利益時(shí)有權(quán)提起公益訴訟，掃清了未成年人檢察公益訴訟上位法授權(quán)不足的障礙，使檢察機(jī)關(guān)在今后開(kāi)展未成年人保護(hù)檢察工作時(shí)能夠名正言順。該規(guī)定還明確了檢察機(jī)關(guān)在未成年人合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，相關(guān)組織和個(gè)人未能提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可擔(dān)任督促者，督促相關(guān)部門及時(shí)提起訴訟；或者作為協(xié)助者，支持當(dāng)事人或相關(guān)部門提起訴訟。該規(guī)定與大陸法系中檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)區(qū)分“主當(dāng)事人”或“從當(dāng)事人”有異曲同工之妙，較為妥善地處理了當(dāng)個(gè)別未成年人利益被侵犯時(shí)，分不清是否屬于侵害公共利益而無(wú)法提起訴訟的難題，規(guī)避了因公共利益范圍界定不清而產(chǎn)生的爭(zhēng)論。新修訂的《未成年人保護(hù)法》使我國(guó)的公益訴訟制度邁上了一個(gè)新的階梯，并與世界各國(guó)的未成年人保護(hù)制度接軌。

四、明晰未成年人檢察公益訴訟的探索方向

(一)以《未成年人保護(hù)法》的新規(guī)定為探索方向

新修訂的《未成年人保護(hù)法》增加了網(wǎng)絡(luò)保護(hù)與政府保護(hù)，一方面回應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代給未成年人保護(hù)帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，另一方面將“國(guó)家親權(quán)”理念帶入政府保護(hù)中，明確了國(guó)家可以作為人民的補(bǔ)充監(jiān)護(hù)人。如今網(wǎng)絡(luò)成為人們溝通的重要橋梁，但也充斥著數(shù)不盡的垃圾信息，危害著未成年人的健康成長(zhǎng)，因此網(wǎng)絡(luò)保護(hù)是未成年成長(zhǎng)道路上的必要環(huán)節(jié)。如《未成年人保護(hù)法》第69條規(guī)定，圖書(shū)館、少年宮等為未成年提供上網(wǎng)服務(wù)的場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)安裝未成年人上網(wǎng)保護(hù)軟件或其他安全技術(shù)保障措施；第75條規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)提供者不得在晚上十點(diǎn)到第二天早上八點(diǎn)為未成年人提供網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)。這些具體的規(guī)定都有利于相關(guān)主管部門將未成年人保護(hù)工作落到實(shí)處，同時(shí)也為檢察機(jī)關(guān)提起檢察公益訴訟提供了實(shí)際的法律依據(jù)。第81條到第99條，規(guī)定了保護(hù)的范圍，涵蓋了學(xué)習(xí)、生活、娛樂(lè)、工作等各個(gè)方面，給地方人民政府工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。而對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)也增加了新的工作任務(wù)，需要對(duì)更多的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。在政府構(gòu)建未成年人全面保護(hù)體系的同時(shí)，也對(duì)檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)工作提出了更高的要求。

(二)將履行職權(quán)的過(guò)程，變?yōu)榘冈窗l(fā)現(xiàn)的過(guò)程

《民事訴訟法》第55條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的涉及公共利益的問(wèn)題有權(quán)提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)每天接觸不同的案子，很多時(shí)候在履行職權(quán)的過(guò)程中常常能發(fā)現(xiàn)其他相關(guān)案件的線索或者能發(fā)現(xiàn)一些重要的未知領(lǐng)域。比如在福清市取締違法幼兒園的案件中，最開(kāi)始檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法目的是打擊非法運(yùn)營(yíng)的校車，但在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了涉案幼兒園還存在無(wú)證辦學(xué)的問(wèn)題，由此又展開(kāi)了取締違法幼兒園的工作。在北京海淀區(qū)禁止校園周邊商戶向未成年人兜售香煙案中，也同樣是檢察機(jī)關(guān)在總結(jié)未成年人犯罪工作中發(fā)現(xiàn)青少年因聚集抽煙為機(jī)緣而結(jié)識(shí)了各種不良伙伴，逐步走上犯罪的道路，形成一種惡性循環(huán)，遂以此為線索，聯(lián)合各部門對(duì)校園周邊違法違規(guī)商戶進(jìn)行整治。總結(jié)后發(fā)現(xiàn)，未成年人公益訴訟大部分的案件均發(fā)現(xiàn)于檢察機(jī)關(guān)的履職過(guò)程中，因此要將這個(gè)履職過(guò)程視為“拓展案件”的過(guò)程，不斷歸納總結(jié)，發(fā)掘有價(jià)值和易忽視的點(diǎn)。

(三)積極穩(wěn)妥地探索，固定常態(tài)化經(jīng)驗(yàn)

檢察公益訴訟工作已經(jīng)由“穩(wěn)妥積極”轉(zhuǎn)化為“積極穩(wěn)妥”的探索，前期的試點(diǎn)工作已經(jīng)在環(huán)境、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域有了初步的成果，在鞏固這些成果的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)積極探索其他領(lǐng)域的公益訴訟。未成年人公益訴訟的范圍也有明顯的重點(diǎn)保護(hù)領(lǐng)域，如網(wǎng)絡(luò)服務(wù)保護(hù)、校園環(huán)境安全、校園食品安全衛(wèi)生、未成年人生活用品、未成年人禁煙禁酒等，都是未成年人易被侵蝕的領(lǐng)域，因此檢察機(jī)關(guān)在積極探索其他未成年人公益訴訟的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)先將這些已經(jīng)取得初步成果和經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)域固定化，及時(shí)總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)，形成一套全國(guó)各地都可以借鑒的模板；或者在最高檢的統(tǒng)一指導(dǎo)下，形成常態(tài)化的可供各地檢察機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)的辦案意見(jiàn)。另外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)密切關(guān)注與未成年人聯(lián)系密切的場(chǎng)所，比如校園、圖書(shū)館等，要定期、定點(diǎn)走訪。比如現(xiàn)在正在積極開(kāi)展的“未檢進(jìn)校園”活動(dòng)，既向?qū)W生宣傳了法治教育，又可以通過(guò)學(xué)生的反映發(fā)現(xiàn)他們存在的問(wèn)題。對(duì)于我國(guó)較偏遠(yuǎn)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)而言，未成年人保護(hù)公益訴訟還是個(gè)新鮮的事物，要推進(jìn)未成年人保護(hù)公益訴訟工作，就應(yīng)將重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域形成常態(tài)化的辦案指導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)。

五、未成年人檢察公益訴訟的程序性構(gòu)建

(一)構(gòu)建新的運(yùn)行模式，明確主體責(zé)任

新《未成年人保護(hù)法》已將未成年人公益訴訟歸入其中，并將于2021年6月1日起正式生效，將未成年人公益訴訟上升到了法律的高度。有了頂層設(shè)計(jì)的前提下，亟需構(gòu)建新的未成年人公益訴訟的運(yùn)行模式。在以往的保護(hù)模式中，未成年人檢察公益訴訟僅作為公益訴訟中的一個(gè)探索方向，未有明確、單獨(dú)的羅列和清晰的定位，使得檢察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)無(wú)法放開(kāi)手腳。在以往的未成年公益訴訟中，一直存在未檢部門與公益訴訟部門之間的業(yè)務(wù)沖突問(wèn)題，亟需最高檢和各地檢察機(jī)關(guān)將未成年人公益訴訟的具體分工明確下來(lái)，以保障此工作的順利開(kāi)展。[16]在筆者看來(lái)，將此項(xiàng)工作由未檢部門來(lái)辦理更為合理。首先，自2018年1月起由北京、福建等13個(gè)省份聯(lián)合開(kāi)展未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理試點(diǎn)工作以來(lái)，其優(yōu)勢(shì)和特色日益凸顯。未檢部門長(zhǎng)期辦理未成年訴訟工作，對(duì)發(fā)現(xiàn)公益訴訟的線索有著敏銳的洞察力，能夠快速發(fā)現(xiàn)工作中涉及的公益訴訟內(nèi)容，解決長(zhǎng)期以來(lái)未成年人公益訴訟難以發(fā)現(xiàn)線索的難題。其次，現(xiàn)在公益訴訟部門辦理案件的主力方向并不在未成年人保護(hù)這塊，而且根據(jù)最高檢的指示，在未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)，它們還將繼續(xù)探索各個(gè)方向的公益訴訟，對(duì)于未成年人公益訴訟可能會(huì)力不從心。再次，但凡涉及未成年人保護(hù)的工作，未檢部門都必然參與其中，往往會(huì)導(dǎo)致公益訴訟部門與未檢部門之間出現(xiàn)交叉訊問(wèn)、反復(fù)訊問(wèn)等情況，容易對(duì)未成年人造成二次甚至多次傷害，也違背了推行“一站式”辦案救助機(jī)制的初衷。最后，近年來(lái)最高檢正在大力推動(dòng)各級(jí)檢察院設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)，到2019年底，全國(guó)共有1 566個(gè)檢察院成立了獨(dú)立的未成年人檢察機(jī)構(gòu)和未檢檢察官辦案組，約占全國(guó)檢察院總數(shù)的45%。[17]到新《未成年人保護(hù)法》正式生效之時(shí)，建設(shè)工作肯定更加完善，有利于打造統(tǒng)一的“未成年人檢察”品牌。將未成年人公益訴訟交由未檢部門辦理，一方面使得未檢部門既能開(kāi)展預(yù)防未成年刑事犯罪的工作，又能積極行使保護(hù)未成年人權(quán)益的職能，促使其整合有限的辦案資源，集中統(tǒng)一開(kāi)展未成年人保護(hù)工作，有針對(duì)性地提起公益訴訟，形成未成年人全面綜合司法保護(hù)體系。再者，未成年人公益訴訟單獨(dú)交由未檢部門辦理，將其作為一個(gè)單獨(dú)的公益訴訟分支，可以提高未成年人保護(hù)公益訴訟制度在社會(huì)公眾中的影響力，使未成年人保護(hù)深入人心。

(二)借鑒以往經(jīng)驗(yàn)，形成自身特色

公益訴訟自2015年試點(diǎn)工作以來(lái)，在主要領(lǐng)域已經(jīng)形成相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)，因此在構(gòu)建未成年人公益訴訟制度時(shí)，可以吸收有益的經(jīng)驗(yàn)，又可以根據(jù)自身的特色作出修改。首先是公告期縮短。根據(jù)2018年的《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)如果提起民事公益訴訟，需要先提前一個(gè)月向社會(huì)公告，公告期滿，才有權(quán)提起公益訴訟；若檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，則需先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出督促建議，行政機(jī)關(guān)則需要在兩個(gè)月內(nèi)回復(fù)。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)正式提起公訴前要履行公告程序，這與檢察機(jī)關(guān)在民事案件中保持其謙抑性相關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)時(shí)，不得任意干涉相關(guān)行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織，應(yīng)保持必要性原則。因此在提起未成年民事公益訴訟時(shí)，履行公示催告程序是必經(jīng)程序，在相關(guān)行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織未能及時(shí)履行權(quán)利時(shí)，再由檢察機(jī)關(guān)出馬。但在公告時(shí)間上應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)改變，因?yàn)槲闯赡耆斯嬖V訟與其他領(lǐng)域的公益訴訟的最大區(qū)別在于未成年人公益訴訟是專門針對(duì)未成年人人權(quán)的保護(hù)，具有人身專屬性，若未能及時(shí)保護(hù)未成年人，則可能出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的損害，所以在設(shè)計(jì)未成年人檢察公益訴訟時(shí)，應(yīng)充分考慮其與其他領(lǐng)域公益訴訟的共性與個(gè)性。新修訂的《未成人保護(hù)法》第114條作出新的規(guī)定，將行政機(jī)關(guān)回復(fù)的時(shí)間縮短為一個(gè)月。根據(jù)上位法優(yōu)先的原則，在之后的行政公益訴訟中，也應(yīng)當(dāng)以一個(gè)月的回復(fù)時(shí)間為準(zhǔn)。但比較可惜的是，該法尚未就民事公益訴訟程序的訴前公告重新作出規(guī)定，因此，為了及時(shí)保障未成年人的合法權(quán)益，同樣當(dāng)適當(dāng)縮短訴前公告時(shí)間，以便檢察機(jī)關(guān)在第一時(shí)間啟動(dòng)訴訟程序。[18]其次是緊急情況的特殊處理。比如浙江縉云縣陳某某在校園門口銷售混有非法添加劑的“紅糖饅頭”案件，如不及時(shí)處理，則有毒有害的“紅糖饅頭”會(huì)持續(xù)侵害未成年人的身體健康，造成不可估量的后果。[17]所以，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)緊急催告權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)顯然不是合理的執(zhí)法對(duì)象，因此在履職過(guò)程中出現(xiàn)阻力時(shí)，可以向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)反映，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)向被建議單位的上一級(jí)單位發(fā)出督促執(zhí)行的建議。在行政體系中，上級(jí)單位與下級(jí)單位處于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，再由上級(jí)單位向下級(jí)單位發(fā)出督促建議，進(jìn)一步保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的建議被執(zhí)行。所以在借鑒以往形成的成熟經(jīng)驗(yàn)時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮未成年人公益訴訟特殊的人身屬性與急迫性，在其他公益訴訟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成自己的特別規(guī)定。

(三)將訴前程序作為解決問(wèn)題的首要手段

按照我國(guó)現(xiàn)行的憲法體制，檢察權(quán)與行政權(quán)性質(zhì)不同，互不隸屬。一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督，不得行使行政權(quán)或者隨意干涉行政機(jī)關(guān)的事務(wù)；另一方面，司法救濟(jì)往往是權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障，訴訟所需要的成本更大，而行政手段具有高效、直接、便捷的特點(diǎn)，將爭(zhēng)議解決在訴前程序中會(huì)更有利于保護(hù)目的的達(dá)成。訴前程序已成為檢察公益訴訟中的重要環(huán)節(jié)，自2017年7月正式建立公益訴訟制度以來(lái)，以湖南省為例，共立案15 979件，其中97.4%的案件都是通過(guò)訴前程序解決的，訴前程序的作用顯而易見(jiàn)。[19]首先，據(jù)調(diào)查在未成年公益訴訟中，大多數(shù)的案件均終結(jié)在訴前程序階段。其次，在未成年人保護(hù)公益訴訟中有些不適合通過(guò)訴訟途徑解決的問(wèn)題，可以通過(guò)訴前程序獲得解決。新《未成人保護(hù)法》明確了在未成年人監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)人拒絕或怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、未成年人遭受監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重傷害或者面臨人身安全威脅等情況下，由民政部門承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任。但即使在這些情況下，檢察機(jī)關(guān)依然很難直接提起公益訴訟撤銷監(jiān)護(hù)人資格(在實(shí)踐中很難認(rèn)為是侵害了公共利益)，也尚無(wú)一個(gè)法律規(guī)定明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格之訴的權(quán)力。但如果通過(guò)訴前程序，向民政部門發(fā)出檢察建議，督促其依法行使職權(quán)，便可使檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)提起撤銷監(jiān)護(hù)之訴的問(wèn)題得到一個(gè)妥善的解決。如此，一來(lái)可以提高檢察機(jī)關(guān)工作效率，實(shí)現(xiàn)程序上的訴訟分流；二來(lái)可以通過(guò)更快、更便捷的程序達(dá)到保護(hù)未成年權(quán)益的目的。再次，行政機(jī)關(guān)作為專職社會(huì)管理和法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，其職責(zé)和任務(wù)便是維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益。檢察機(jī)關(guān)的組織體系、人力、財(cái)力、物力均遠(yuǎn)不及行政機(jī)關(guān)，因此在訴前程序中督促行政機(jī)關(guān)充分履行職權(quán)，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的不足，可以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的自主性和專業(yè)性，也能將問(wèn)題快速、完美地解決。此外，要充分發(fā)揮訴前程序的作用缺少不了行政機(jī)關(guān)的積極配合，有權(quán)必有責(zé)，進(jìn)一步細(xì)化行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)有利于發(fā)揮訴前程序的作用。

(四)各部門積極配合，形成廣泛且全面的保護(hù)

十九屆四中全會(huì)對(duì)檢察公益訴訟作出了新的部署，表明黨中央對(duì)公益訴訟的制度設(shè)計(jì)、制度效果、制度定位以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的明確態(tài)度。未成年人保護(hù)是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，僅僅依靠檢察機(jī)關(guān)的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要形成長(zhǎng)效持久的保護(hù)網(wǎng)還需要各部門的密切配合，尤其是在未成年公益訴訟訴前程序環(huán)節(jié)中的緊密配合。因此，如何調(diào)動(dòng)各部門的積極性就顯得尤為重要。在福清市取締違法幼兒園案件中，因?yàn)橛悬h委領(lǐng)導(dǎo)、人大的大力支持，有安監(jiān)、市監(jiān)、教育、公安、消防、規(guī)劃、水務(wù)、供電等近十個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法，才使得聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)取得了成功，單靠檢察機(jī)關(guān)的力量是無(wú)法完成的。[20]另一方面，落實(shí)檢察建議也是一大難題，有些部門在收到檢察建議后進(jìn)行了“書(shū)面履行”，未將責(zé)任落到實(shí)處。而在新《未成年人保護(hù)法》中，關(guān)于法律責(zé)任的條款基本全部重新改寫，較之舊法的規(guī)定，新法明確了各個(gè)部門的職權(quán)以及處罰的范圍，使得各個(gè)部門權(quán)責(zé)分明，不再有借口推諉。因此，在新法生效前，應(yīng)積極組織各個(gè)部門認(rèn)真學(xué)習(xí)，未雨綢繆，謀定而后動(dòng)，以推進(jìn)保護(hù)工作的順利進(jìn)行。

(五)建立賠償(補(bǔ)償)款專用渠道

在法院裁判后必定會(huì)涉及相關(guān)賠償問(wèn)題，而這些錢款的保存和使用也是一大難題。在實(shí)踐中，有上繳國(guó)庫(kù)、支付到公益基金賬戶、劃入法院執(zhí)行款賬戶、設(shè)立當(dāng)?shù)毓嬖V訟基金賬戶等方式，筆者更傾向于將賠償款匯入公益基金賬戶。譬如，疫情期間首例售賣偽劣兒童口罩公益訴訟案，法院判決被告人賠償251 895元，并將賠償款交由浙江省婦女兒童基金會(huì)代為管理，用于預(yù)防和治療未成年人新冠肺炎等公益事項(xiàng)的支出。[21]首先，基金會(huì)作為獨(dú)立于政府的第三方機(jī)構(gòu)，可以避免政府不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，而且基金會(huì)對(duì)于錢款具有更完善和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，更容易做到?？顚Ｓ?。而直接上繳國(guó)庫(kù)或進(jìn)入法院執(zhí)行賬戶容易造成資金混同現(xiàn)象，且進(jìn)入這種公權(quán)力主導(dǎo)下的資金管理模式后，使用效率是低下的。交由專門的基金會(huì)管理，一方面可以免去上繳國(guó)庫(kù)或劃入法院執(zhí)行款賬戶后再次使用時(shí)的復(fù)雜審批程序，另一方面也可以避免重新設(shè)立當(dāng)?shù)毓嬖V訟基金而導(dǎo)致人力財(cái)力的無(wú)謂消耗。更重要的一點(diǎn)是，由于專門基金會(huì)的公益屬性使其具有獨(dú)立的第三方地位，在使用過(guò)程中更方便公眾參與和公眾監(jiān)督，保證?？畹墓_(kāi)透明及專項(xiàng)使用。

六、結(jié)語(yǔ)

未成年人保護(hù)的公益性使其必然能夠進(jìn)入公益訴訟的范圍，《未成年人保護(hù)法》的修訂使得未成年人公益訴訟從探索的道路逐步走向成功，但目前仍有諸多問(wèn)題亟須解決。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以《未成年人保護(hù)法》的修訂為契機(jī)，在履行職責(zé)的過(guò)程中，細(xì)心留意實(shí)踐中存在的問(wèn)題和法律規(guī)定中存在的不足之處。與此同時(shí)，批判性地吸收公益訴訟部門在其他領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，形成一個(gè)可供操作的指引。

未成年人公益訴訟并不屬于新鮮事物，但社會(huì)關(guān)注度尚顯不足。在新《未成年人保護(hù)法》即將生效之際，應(yīng)積極構(gòu)建未成年人公益訴訟的運(yùn)行制度。未成年人公益訴訟有其獨(dú)特的人身屬性，因此在保護(hù)方式與程序上需注意與其他類型公益訴訟的區(qū)別。保護(hù)的前提是明確責(zé)任主體，公益訴訟部門雖長(zhǎng)期辦理公益訴訟工作，但未檢部門以其專職的未成年人保護(hù)工作經(jīng)驗(yàn)而言，在發(fā)現(xiàn)線索與保護(hù)模式上更具優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮訴前程序在公益訴訟中具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，將保護(hù)工作以快速、高效的方式完成。保護(hù)工作僅依靠檢察機(jī)關(guān)的一己之力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)調(diào)動(dòng)各部門的積極性，形成廣泛且全面的保護(hù)，以達(dá)到未成年人保護(hù)工作的長(zhǎng)效穩(wěn)定運(yùn)行目的。