我國(guó)基層治理法治化的制度創(chuàng)新和實(shí)踐路徑

王曉雅

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130000）

我國(guó)基層治理通常指的是對(duì)基層社區(qū)即城市街道社區(qū)和農(nóng)村鎮(zhèn)村社區(qū)的管理與服務(wù)。從本質(zhì)上講，基層治理目的是通過(guò)為基層提供穩(wěn)定充足的公共物品與公共服務(wù)，為公眾營(yíng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，進(jìn)而維持良好的社會(huì)秩序?；鶎又卫矸ㄖ位侵富鶎拥恼?、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的工作全面納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。基層治理是國(guó)家治理的基石，基層治理法治化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的必由之路，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略性任務(wù)。

一、我國(guó)基層治理法治化存在的突出問(wèn)題及成因

近年來(lái)，隨著中國(guó)的快速發(fā)展，基層治理法治化取得了一定成效，一是基層群眾自治制度得到了相繼完善。如城市居委會(huì)、村委會(huì)組織法的實(shí)施，地方性法規(guī)不斷修訂完善。二是基層自治組織建設(shè)不斷加強(qiáng)，群眾自治組織基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。三是基層民主法制建設(shè)相關(guān)法律體系基本建立。事實(shí)上，我國(guó)的基層治理已經(jīng)步入了法治化的健康軌道。但是在我國(guó)基層治理法治化的過(guò)程中，面臨著一系列新矛盾，同時(shí)也相應(yīng)地出現(xiàn)了一些突出的不容忽視的問(wèn)題。

1.我國(guó)基層治理法治化存在的突出問(wèn)題

（1）基層服務(wù)不能全面滿(mǎn)足群眾的切實(shí)需求

目前，人民群眾不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化發(fā)展的需要以及對(duì)基層社會(huì)公共服務(wù)的需要不斷增長(zhǎng)，對(duì)基層治理工作提出了更高的要求?；鶎由鐣?huì)矛盾問(wèn)題日漸復(fù)雜化、多樣化，基層為居民提供的服務(wù)，其程度和范圍遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足居民的需要。

（2）基層治理法律制度不夠完善

一是存在著立法沖突現(xiàn)象，下位法與上位法時(shí)常抵觸，或者不同部門(mén)規(guī)范性文件相互矛盾。二是法之間配套不到位，有一些基本法和單行法、法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，還沒(méi)有做到完全配套。三是在一些行政法規(guī)的起草和審查過(guò)程中，聽(tīng)取基層群眾的意見(jiàn)明顯不足。

（3）基層工作管理有余、治理不足

在基層工作中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于“大政府”的觀(guān)念，習(xí)慣運(yùn)用政府管理一切的思維方式解決社會(huì)問(wèn)題，在治理方式上更多的是運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)刺激，而運(yùn)用法治思維、法治方式化解社會(huì)矛盾的能力明顯不足，導(dǎo)致執(zhí)法不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.我國(guó)基層治理法治化存在突出問(wèn)題的成因

（1）我國(guó)基層社區(qū)干部對(duì)治理的輕視

在基層工作中，輕視治理，運(yùn)用法治思維、法治方式解決社會(huì)問(wèn)題不足。究其原因，一是缺乏內(nèi)在的法治自覺(jué)，法律意識(shí)不強(qiáng)，法律素養(yǎng)不高。二是法治能力不強(qiáng)。導(dǎo)致基層治理工作發(fā)展緩慢，解決社區(qū)民眾問(wèn)題不得力。

（2）我國(guó)基層責(zé)任主體職責(zé)劃分不清晰

基層治理需要政府，同時(shí)也離不開(kāi)社會(huì)力量的參與，社會(huì)組織、社區(qū)組織、企業(yè)界、社會(huì)工作者、志愿力量這些社會(huì)力量都要參與到社會(huì)治理當(dāng)中。目前，基層治理責(zé)任主體不清晰，各部門(mén)之間缺乏制度化的溝通協(xié)調(diào)，多頭管理、職責(zé)不清問(wèn)題仍然存在。面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的社會(huì)矛盾和群眾訴求，基層難以單獨(dú)解決，而最終責(zé)任大多又落在基層。

（3）我國(guó)基層治理機(jī)制制度不夠完善

目前，基層治理法治體系雖然有法可依，但從整體上看，仍存在法律體系混亂、無(wú)序的問(wèn)題。例如，我國(guó)的《城市居民委員會(huì)組織法》實(shí)施多年，但在實(shí)際應(yīng)用中繞過(guò)法律的現(xiàn)象仍然存在。此外，公眾參與社會(huì)管理的規(guī)范性不夠。在一些決策制定、執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程中，公眾參與還沒(méi)有成為必經(jīng)程序，還沒(méi)有形成有效的公眾參與機(jī)制。還有現(xiàn)有政績(jī)考核制度，對(duì)基層的管理，行政目標(biāo)考核責(zé)任過(guò)重，弱化了基層服務(wù)功能，制約了自治功能的發(fā)揮。

二、我國(guó)基層治理法治化的制度創(chuàng)新

實(shí)現(xiàn)基層治理法治化，離不開(kāi)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，我國(guó)基層治理法治化需要制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)，基層治理法治化的制度創(chuàng)新需要從理念、機(jī)制、技術(shù)、考核等方面著手，并在實(shí)踐中逐步完善。

1.基層治理法治化的理念創(chuàng)新

理念創(chuàng)新是推進(jìn)基層社區(qū)治理法治化的前提，隨著近些年的深化改革，國(guó)家治理由社會(huì)管制走向社會(huì)管理，并向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，社會(huì)治理的本質(zhì)是以人為中心的治理，最終目標(biāo)是讓人民滿(mǎn)意。這就要求基層治理要樹(shù)立以人為本、以法律為基礎(chǔ)的發(fā)展理念。以人為本，以滿(mǎn)足群眾需求為主旨，這是法治化的核心所在，也是推進(jìn)基層社會(huì)治理的最終目標(biāo)。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須堅(jiān)持以法律為基礎(chǔ)的價(jià)值導(dǎo)向，基層治理必須依法治理，要做到依法行政，讓法治成為維護(hù)人民利益的堅(jiān)實(shí)盾牌。

2.基層治理法治化的機(jī)制創(chuàng)新

機(jī)制創(chuàng)新是基層治理法治化的關(guān)鍵。首先，基層治理制度化，要明確劃清行政主體的職責(zé)，需要明晰政府、社會(huì)組織、村居（社區(qū)）委員會(huì)在社會(huì)治理方面的權(quán)力。同時(shí)，還要通過(guò)行政程序法律制度將基層治理制度化。只有科學(xué)界定行政主體職責(zé)，才能規(guī)范政府管理社會(huì)的權(quán)力，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)責(zé)任，也才能激發(fā)社會(huì)組織活力，實(shí)現(xiàn)政府與基層社會(huì)組織協(xié)同共治。其次，完善基層法治體系，要完善《城市居民委員會(huì)組織法》，探索公民參與基層治理機(jī)制，形成高效的行政管理體制和行政執(zhí)法體制。

3.基層治理法治化的技術(shù)創(chuàng)新

技術(shù)創(chuàng)新是基層治理法治化的支撐保障。基層治理的技術(shù)創(chuàng)新體現(xiàn)在政府信訪(fǎng)信息平臺(tái)、社情民意平臺(tái)、信息采集平臺(tái)、信息公開(kāi)平臺(tái)等平臺(tái)的快速發(fā)展，以及大數(shù)據(jù)、人工智能、人臉識(shí)別等技術(shù)在社會(huì)公共安全治理方面的應(yīng)用，如公共視頻監(jiān)控、應(yīng)急預(yù)警管理、治安交通、災(zāi)害救援等方面，這些做法體現(xiàn)和確保了公共安全治理法治化。此外，有些地方深化網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理平臺(tái)技術(shù)的運(yùn)用，也是政府治理技術(shù)創(chuàng)新的不斷嘗試和成功體現(xiàn)。

4.建立基層治理法治化的科學(xué)考核體系

基層治理法治化的科學(xué)考核體系包括以下內(nèi)容：一是在考核中注重結(jié)果導(dǎo)向，避免只重經(jīng)濟(jì)而忽視社會(huì)治理，避免重考核行政目標(biāo)，忽視基層自治和服務(wù)功能。二是考核內(nèi)容要科學(xué)合理。要科學(xué)設(shè)定內(nèi)容指標(biāo)，如行政執(zhí)法、信訪(fǎng)、群體性事件、環(huán)境保護(hù)、公共法律服務(wù)等內(nèi)容，并結(jié)合群眾滿(mǎn)意度、社會(huì)參與度要素綜合考核評(píng)定。三是建立多元考評(píng)主體，不能只局限于行政機(jī)關(guān)的考評(píng)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、村民、居民、村集體、居委會(huì)皆要參與進(jìn)來(lái)。四是考核結(jié)果要納入被考核者的績(jī)效體系。例如，重視領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展工作，把依法行政作為考察領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容。將法治建設(shè)的實(shí)際效果作為基層黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部工作的績(jī)效考核重點(diǎn)，并通過(guò)定期與不定期考核，形成基層社會(huì)治理法治化的常態(tài)化考評(píng)體系。

三、我國(guó)基層治理法治化的實(shí)踐路徑

新時(shí)代面臨新的問(wèn)題，肩負(fù)新的使命，建立與之相適應(yīng)的新的基層社會(huì)治理法治化格局，這是新時(shí)代給基層社會(huì)治理提出的新要求，也是我國(guó)基層治理法治化的路徑選擇。

1.回歸基層工作職能，建立法治化領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制，打造基層“服務(wù)型”法治

基層治理法治化首先不容忽視黨組織的政治引領(lǐng)核心作用，這是治理的政治保障。由于社會(huì)力量在參與社會(huì)治理過(guò)程中，多樣性和分散性特點(diǎn)突出，如果僅靠社會(huì)力量自發(fā)參與發(fā)揮作用，難免會(huì)出現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)。因此，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是保障基層治理最明確的一條紅線(xiàn)。在基層社會(huì)治理過(guò)程中，要堅(jiān)持社區(qū)黨委建制，將黨組織、黨小組建立在網(wǎng)格之上，把黨組織的服務(wù)管理體現(xiàn)在基層治理的每個(gè)方面，對(duì)于重大行政決策程序，未經(jīng)合法性審查的，或經(jīng)過(guò)審查不合法的重大行政決策方案，不予提交政府全體會(huì)議或常務(wù)會(huì)討論決策，實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制下的法治化決策。同時(shí)，基層治理法治化過(guò)程中，要加強(qiáng)基層組織體系建設(shè)，確保黨組織在基層治理中的有效覆蓋，真正落實(shí)和發(fā)揮好黨的政治核心引領(lǐng)作用。

全心全意地服務(wù)基層，是基層的工作職能，這需要法治化領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制做保障，而服務(wù)好基層又離不開(kāi)治理能力，基層治理要注重網(wǎng)絡(luò)治理，在網(wǎng)格劃分、人員配備、資源整合、信息采集、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，這樣，能更有效地提升服務(wù)水平和質(zhì)量?？梢?jiàn)，基層要回歸工作職能，搭建好人們居家生活、公共服務(wù)的最基礎(chǔ)平臺(tái)，履行好基層職責(zé)，打造基層“服務(wù)型”法治。

2.延伸基層治理功能，建立法治化工作機(jī)制，打造基層“調(diào)解型”法治

基層治理要建立法治化工作機(jī)制，要將基層的工作機(jī)制、人員向社區(qū)延伸，尤其是要加強(qiáng)基要建立法治化工作監(jiān)督機(jī)制，在工作中要建立健全“雙隨機(jī)一公開(kāi)”抽查工作機(jī)制，制定“雙隨機(jī)”抽查工作細(xì)則，對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)和行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行隨機(jī)抽查監(jiān)督，行政執(zhí)法事項(xiàng)隨機(jī)抽查實(shí)現(xiàn)全覆蓋。同時(shí)，加強(qiáng)基層治理的調(diào)節(jié)功能，強(qiáng)化人民調(diào)解，完善人民調(diào)解與司法、行政及其他調(diào)解的銜接聯(lián)動(dòng)工作體系。發(fā)揮專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)的作用，還要發(fā)揮好民間其他組織如老人協(xié)會(huì)的作用，調(diào)解民生糾紛矛盾，建立大調(diào)解格局，進(jìn)而健全立體化、無(wú)縫化社會(huì)治安防控體系，構(gòu)建基層社會(huì)“調(diào)解型”法治。

3.拓展基層治理空間，形成法治化培育機(jī)制，打造基層“智慧型”法治

基層治理法治化，需要重視法治建設(shè)，需要營(yíng)造全社會(huì)守法、依法辦事的環(huán)境，需要提升全民法律意識(shí)，而這一切需要基層治理法治化的培育機(jī)制的建立。因此，要堅(jiān)持加強(qiáng)傳統(tǒng)宣傳，弘揚(yáng)法治精神，多發(fā)揮法律顧問(wèn)作用。同時(shí)，僅僅依賴(lài)傳統(tǒng)的宣傳方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要充分運(yùn)用信息技術(shù)，發(fā)揮信息科技在政府治理中的作用，改變現(xiàn)有的政府治理手段，采用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)平臺(tái)等新技術(shù)，拓展基層治理空間。具體做法：一是將傳統(tǒng)宣傳方式和新技術(shù)下的新興宣傳方式相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全媒體融合。二是要運(yùn)用數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化提升對(duì)社會(huì)問(wèn)題的回應(yīng)、處理，提升治理效能，打造數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、人機(jī)協(xié)同的智能化協(xié)同平臺(tái)。數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為基層治理法治化提供了便利，加強(qiáng)基層社區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集成整合共享，強(qiáng)化“信息+”對(duì)基層公共安全數(shù)據(jù)的分析、評(píng)估與研判，開(kāi)展相關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)整合與互聯(lián)互通，形成多方參與的研判機(jī)制。技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)了基層治理新空間，助力于法治化培育機(jī)制的形成，“智慧型”法治的形成，必將快速推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化進(jìn)程。

4.擴(kuò)展治理主體角色，建立法治化協(xié)同機(jī)制，打造基層“共治型”法治

加快基層治理法治化，習(xí)近平總書(shū)記“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的提出，已為新時(shí)代基層治理明確了方向。社會(huì)共治的核心在于多元主體的共同治理，政府在社會(huì)治理中是重要的主體，但不是唯一主體，社會(huì)治理離不開(kāi)社會(huì)力量的參與。社會(huì)組織參與社會(huì)治理，主要的作用體現(xiàn)在化解矛盾、調(diào)解糾紛，參與面較窄，作用發(fā)揮有限。隨著社會(huì)力量的不斷成熟，社會(huì)組織會(huì)越來(lái)越多地提供各類(lèi)公共服務(wù)。今天的政府越來(lái)越重視社會(huì)力量參與社會(huì)治理，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是較為典型的做法。目前，有些地方開(kāi)展政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)社區(qū)社會(huì)服務(wù)，領(lǐng)域涉及居民素質(zhì)提升、婚姻家庭、法律宣傳、法律援助等方面。有的采取“搭建平臺(tái)、提供場(chǎng)地、贊助資金”的做法；有的地方人力資源部門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)合作，把勞動(dòng)爭(zhēng)議案例移動(dòng)到街道、行業(yè)協(xié)會(huì)、工業(yè)區(qū)、商圈等基層開(kāi)庭，創(chuàng)立勞動(dòng)爭(zhēng)議移動(dòng)仲裁庭；有的建立“居民自治、公安指導(dǎo)、政府監(jiān)管”的自治防控格局。這些做法，利于居民高度自治的局面形成，有助于提高社會(huì)治理水平。

社會(huì)力量參與社會(huì)治理需要政府為社會(huì)力量提供條件，在未來(lái)的社會(huì)治理中，政府要促進(jìn)社會(huì)組織走向成熟，要將適用于社會(huì)力量發(fā)揮作用的工作委托出去，要“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、合力共治”，要發(fā)揮引導(dǎo)作用，充分依靠群眾，激活基層活力，構(gòu)建“民事民議、民事民辦、民事民管”自治體系，同時(shí)重視與社會(huì)力量互補(bǔ)，形成政社合作伙伴關(guān)系，最終形成基層治理法治化協(xié)同發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)和諧。

夯實(shí)黨和政府執(zhí)政基礎(chǔ)是擺在我們面前的歷史難題，破解這一歷史難題需要黨和政府具備執(zhí)政能力，需要具備治理國(guó)家走向現(xiàn)代化能力?；鶎又卫硎菄?guó)家治理的基石，習(xí)近平總書(shū)記指出：“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)”，而法治是實(shí)現(xiàn)基層治理的基本要求，研究基層治理法治化，重視基層治理制度創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)推動(dòng)基層治理法治化乃至國(guó)家治理現(xiàn)代化都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。