完善鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度體系的法理思考

卿 紅

鄉(xiāng)村治理是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，持續(xù)加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)，可為完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力保障。在2020年11月中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記提出，要“完善預(yù)防性法律制度，堅(jiān)持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，更加重視基層基礎(chǔ)工作”[1]。這為我們從預(yù)防性法律制度體系的視角，通過多種形式、多種渠道更好地預(yù)防和化解鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛、提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定指明了方向。

一、鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度體系的概念及功能

當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村社會大局總體安全穩(wěn)定，但影響穩(wěn)定的問題和矛盾時有發(fā)生，鄉(xiāng)村治理面臨的任務(wù)挑戰(zhàn)仍然艱巨。鄉(xiāng)村治理關(guān)系著鄉(xiāng)村矛盾糾紛的有效解決，需要構(gòu)建和完善預(yù)防性法律制度體系，推動更多法治力量向疏導(dǎo)端用力，將矛盾糾紛化解在基層。潘劍鋒認(rèn)為，預(yù)防性法律制度，主要是為防范各類矛盾糾紛發(fā)生而制定的一系列法律規(guī)范和制度[2]。比如，新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”就是注重運(yùn)用多種社會矛盾糾紛化解機(jī)制，將矛盾糾紛消解在事前。其中，鄉(xiāng)村法律顧問制度在預(yù)防矛盾糾紛發(fā)生方面發(fā)揮了重要作用。此外，被稱為矛盾糾紛化解“東方經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解制度，也是具有預(yù)防性的中國特色法律制度。而鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度體系則是鄉(xiāng)村治理工作中所形成的各種預(yù)防性法律制度的集合體，鄉(xiāng)村治理主體運(yùn)用一系列法律規(guī)范和制度對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行服務(wù)、調(diào)控、引導(dǎo)，從而防范各類矛盾糾紛發(fā)生，是我國鄉(xiāng)村治理的重要組成部分。

（一）為滿足農(nóng)民美好生活需要提供長效機(jī)制

我國進(jìn)入新時代后社會主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村社會利益關(guān)系更加復(fù)雜，農(nóng)民對美好生活的需要越來越廣泛，不僅在物質(zhì)文化生活方面，在民主法治、公平正義等方面的需求也在不斷增長，對公正及時化解矛盾糾紛的要求更加迫切。這就需要不斷健全完善調(diào)解等預(yù)防性法律制度，充分發(fā)揮其化解社會矛盾糾紛的重要作用?！耙淮逡环深檰枴编l(xiāng)村法律顧問制度的落實(shí)，將普法工作下沉到鄉(xiāng)村，將法治力量集中在基層，引導(dǎo)農(nóng)民依法表達(dá)利益訴求，為滿足農(nóng)民美好生活需要提供了長效機(jī)制。法律顧問深入鄉(xiāng)村開展法律咨詢，現(xiàn)場解答鄉(xiāng)村群眾在矛盾糾紛化解中遇到的法律問題，幫助農(nóng)民事先識別并化解各種法律風(fēng)險，滿足了農(nóng)民通過法律救濟(jì)維權(quán)的要求，切實(shí)增強(qiáng)了他們的法治獲得感。只有公平對待農(nóng)民權(quán)益、有效維護(hù)農(nóng)民利益，使其人格尊嚴(yán)得到更多的尊重，才能滿足農(nóng)民對美好生活的向往和期待。

（二）為創(chuàng)新基層社會治理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾創(chuàng)造的共建共治共享的基層社會治理方案，通過發(fā)動和依靠群眾化解人民內(nèi)部矛盾，是基層社會治理“良法善治”的成功樣本。新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是預(yù)防性法律制度體系的核心內(nèi)容，堅(jiān)持多元主體協(xié)同治理，不僅發(fā)揮了黨委和政府的主導(dǎo)作用，還充分發(fā)揮了人民群眾、社會組織等主體的能動作用，實(shí)現(xiàn)了民主決策，可以從源頭上疏通矛盾和問題?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”能夠促成基層群眾自治組織將法治思維和法治方式融入村務(wù)管理中，把矛盾風(fēng)險化解在基層，維護(hù)了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。株洲市荷塘區(qū)仙庾鎮(zhèn)樟霞村創(chuàng)新“四會”治村新模式，使鄉(xiāng)村治理成為群眾的自覺行動，在決策過程中尊重民意、維護(hù)民利、化解民憂，保證了社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。樟霞村通過村民議事會，變“一言堂”為“群言堂”，充分體現(xiàn)村民意愿，提升了基層黨組織的執(zhí)行力；通過道德評議會、紅白理事會、禁毒禁賭會，改善了村民精神風(fēng)貌，引領(lǐng)了鄉(xiāng)風(fēng)向上[3]，為創(chuàng)新基層社會治理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供法治保障

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中會遇到不少矛盾與困難，法治的保障作用不可或缺。比如，通過鄉(xiāng)村法律顧問對合同法、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等法律的宣講，能夠鼓勵村民學(xué)法用法，在從事農(nóng)產(chǎn)品交易時減少交易風(fēng)險，破解鄉(xiāng)村發(fā)展難題。鄉(xiāng)村治理的法治基礎(chǔ)在于完善預(yù)防性法律制度體系，引導(dǎo)村民運(yùn)用法治思維和法治方式解決實(shí)際問題，實(shí)現(xiàn)矛盾自己解決，小事不激化不出村，通過法治途徑解決“三農(nóng)”問題，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供法治支撐。江西撫州市通過實(shí)施“農(nóng)村法律明白人”培養(yǎng)工程，明顯提升了基層群眾尊法學(xué)法守法用法意識，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略營造了良好的法治氛圍。農(nóng)村“法律明白人”是公眾參與鄉(xiāng)村治理的一支管用好用“生力軍”，他們扎根在基層，有效扭轉(zhuǎn)了基層“信訪信鬧不信法”的狀況，使農(nóng)村群眾找法意識不斷增強(qiáng)[4]，使鄉(xiāng)村治理和諧有序推進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。

二、鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度體系存在的主要問題

進(jìn)入新時代，具有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)基本形成并較為完備，為保障公民的合法權(quán)益提供了法治保障。但是，鄉(xiāng)村治理的法治實(shí)踐由于起步較晚，成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)治理的一塊短板，鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度體系面臨著諸多問題與困難，如鄉(xiāng)村治理法律體系不完善、鄉(xiāng)村法治文化與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不相稱以及鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度運(yùn)行不順暢等。這些問題若得不到妥善解決，將會制約農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕的進(jìn)程，對鄉(xiāng)村社會治安秩序產(chǎn)生消極影響。

（一）鄉(xiāng)村治理法律體系不完善

當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理依據(jù)的國家層面的法律，主要有《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等，各地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際情況制定了有針對性的實(shí)施條例或辦法，但地方特色不夠明顯，無法解決不同農(nóng)村地區(qū)的治理問題。此外，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與干部文化層次高低不同，所制定的村規(guī)民約和村民自治章程的質(zhì)量也良莠不齊，一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)的自治章程以及村規(guī)民約的更新迭代相對緩慢，有些村規(guī)民約甚至與現(xiàn)行法律規(guī)范相互沖突。這些所謂的“習(xí)慣法”違背了“合法性”原則，成為制約村民培養(yǎng)法治意識的主要障礙，甚至引發(fā)新的矛盾糾紛。有些地區(qū)的法規(guī)制度僅是紙上談兵，不能真正落實(shí)，如鄉(xiāng)村法律顧問制度在一些鄉(xiāng)村普及率不高，村民甚至不知道本村有法律顧問，這不利于村民利益訴求的實(shí)現(xiàn)。同時，隨著新時代人民群眾對法律至上、公平正義的期望值的不斷提升，他們期待鄉(xiāng)村治理能夠更多地反映公眾意志，體現(xiàn)人性化，而當(dāng)下多數(shù)地方的鄉(xiāng)村治理體系還不能適應(yīng)新時代的發(fā)展要求，因此構(gòu)建蘊(yùn)含現(xiàn)代民主法治理念的鄉(xiāng)村治理法律體系勢在必行。

（二）鄉(xiāng)村法治文化與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不相稱

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的“大事化小、小事化了”，本意是指就地解決當(dāng)?shù)匕l(fā)生的矛盾糾紛，在發(fā)動和依靠群眾的前提下，崇尚法治理性和“矛盾不上交”的原則[5]。這種預(yù)防性法律制度體系下的鄉(xiāng)村治理需要依靠基層干部依法推動各項(xiàng)工作，從而更好地帶領(lǐng)村民積極學(xué)法用法，規(guī)范自身言行。但是，實(shí)際上部分鄉(xiāng)村的法治文化是缺失的，一些村干部法治意識淡薄，依法辦事化解矛盾糾紛的能力不強(qiáng)，導(dǎo)致村民“信訪不信法”的現(xiàn)象突出，村干部貪污腐敗事件也時有發(fā)生。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的原因，首先是因?yàn)榇甯刹康乃枷胝J(rèn)識存在偏差，“官本位”理念重于法治思維，他們在處理矛盾糾紛時，有時以權(quán)壓人，有時講人情關(guān)系，依法治理的主動性不夠。其次是因?yàn)榉ㄖ涡麄鲗?shí)效性不強(qiáng)，沒有將法律知識滲透到村民心中，村民說話辦事遵從“習(xí)慣”多于“法律”，遇到麻煩事首先想到的是“找關(guān)系”，而不是“找法律”依法解決問題。鄉(xiāng)村法治文化的缺失與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的法治要求不相稱，必須借助新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”培育基層干部、群眾的法治觀念，大力加強(qiáng)法治教育，讓法治文化沁潤廣袤的鄉(xiāng)村大地。

（三）鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度運(yùn)行不順暢

鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度運(yùn)行不順暢，是以新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為核心內(nèi)容的預(yù)防性法律制度體系構(gòu)建中不容忽視的問題，這個問題體現(xiàn)在鄉(xiāng)村法治實(shí)踐的全過程。首先，“城鄉(xiāng)治理二元分立”的立法傳統(tǒng)一方面導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置不夠合理，村民委員會自治功能被淡化；另一方面是法律責(zé)任主體職責(zé)不清，各部門在鄉(xiāng)村治理法律制度的運(yùn)行過程中容易產(chǎn)生推諉現(xiàn)象。此外，壓力下的鄉(xiāng)村干部考核體系還導(dǎo)致鄉(xiāng)村工作方式過于簡單生硬。其次，在執(zhí)法上，有些鄉(xiāng)村干部和執(zhí)法人員在鄉(xiāng)村治理中缺乏法治思維，仍然習(xí)慣采取“命令—服從”的老套路，不善于運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律等綜治手段來化解矛盾。執(zhí)法人員臨聘現(xiàn)象、司法不公等問題在不少地方依然存在，許多符合農(nóng)村實(shí)際的惠農(nóng)法律制度在執(zhí)行中被人為變通，鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度的應(yīng)有效益沒有顯現(xiàn)。最后，鄉(xiāng)村公權(quán)力侵害村民利益的腐敗問題時有發(fā)生。在鄉(xiāng)村治理過程中，仍然存在對鄉(xiāng)村“小微權(quán)力”的制約和監(jiān)督不到位的問題。由于大多數(shù)群眾缺乏民主監(jiān)督意識，他們參與村務(wù)管理的主動性不夠，村干部權(quán)力得不到有效制約。加之村監(jiān)會體制機(jī)制建設(shè)不完善，地方人大監(jiān)督剛性不夠，基層黨委對村級監(jiān)管重視不夠等問題，致使有些地方鄉(xiāng)村公權(quán)力的腐敗行為得不到及早預(yù)防或及時追究。

三、完善鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度體系的對策建議

鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度是改善基層社會治理的“穩(wěn)壓器”，它對于基層矛盾化解、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)意義重大。針對鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度體系在實(shí)踐中存在的問題予以完善，能有效地滿足人民群眾日益增長的民主法治需求，助力法治中國的基礎(chǔ)建設(shè)，早日實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。針對實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)從健全鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律規(guī)范體系、完善“三治融合”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”治理體系、構(gòu)建鄉(xiāng)村矛盾風(fēng)險預(yù)測預(yù)警預(yù)防體系等方面著手完善鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度體系。

（一）健全鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律體系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施加速了鄉(xiāng)村治理的法治化進(jìn)程，國家層面相繼出臺的一系列關(guān)于農(nóng)村社會發(fā)展的法律法規(guī)，為鄉(xiāng)村治理工作的規(guī)范化指明了方向。加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理科學(xué)立法，健全鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律體系能夠?yàn)猷l(xiāng)村社會源頭治理提供依據(jù)。首先，要優(yōu)化農(nóng)村社會的立法程序，在鄉(xiāng)村設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，切實(shí)保障鄉(xiāng)村民眾的知情權(quán)、參與權(quán)，拓寬農(nóng)民表達(dá)意志和利益的渠道，這樣制定出的基層法規(guī)才符合廣大村民的切身利益，更容易被村民接受，也避免了鄉(xiāng)村治理中權(quán)力任性等隨意性問題。其次，要增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律規(guī)范的針對性和可操作性，要分析當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境的新問題和新趨勢，以現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善適應(yīng)當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)施細(xì)則和配套措施。最后，村規(guī)民約要符合現(xiàn)代治理的新要求，要緊密結(jié)合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理的實(shí)際情況，梳理原有的法律條文和村規(guī)民約，清除村規(guī)民約中與現(xiàn)代民主法治理念不相符的陳規(guī)陋習(xí)，讓國家制定法與村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中相輔相成、相互促進(jìn)，發(fā)揮兩者的互補(bǔ)作用[6]。

（二）完善“三治融合”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”治理體系

新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”強(qiáng)調(diào)自治、法治、德治融合，其基本做法是發(fā)動和依靠群眾化解人民內(nèi)部矛盾[7]?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十一條第一款規(guī)定：“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系，建設(shè)充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村?！痹卩l(xiāng)村治理中，要從“三治融合”層面貫徹落實(shí)好“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為鄉(xiāng)村治理預(yù)防性法律制度體系的核心內(nèi)容。首先，要堅(jiān)持廣大村民的主體地位，完善村民自治制度；要有效保障村民的民主自治權(quán)力，更加注重村民參與村集體公共事務(wù)的話語權(quán)，充分激發(fā)其民主參與的積極性，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村自治體制和諧有序發(fā)展。其次，要完善鄉(xiāng)村治理法治體系，有效維護(hù)村民的合法權(quán)益，為鄉(xiāng)村自治和德治的運(yùn)行及實(shí)施提供根本法治保障。鄉(xiāng)村法治是一種高效治理，需確保多元治理主體在法治框架內(nèi)有序運(yùn)行。一是要加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力。面對鄉(xiāng)村矛盾糾紛與利益訴求復(fù)雜交織的新局面，基層黨組織要在決策部署、宣傳動員和貫徹執(zhí)行等方面提升自身組織能力，保證治理的政治性。二是要明晰基層政府權(quán)力邊界，建立政府權(quán)力清單，政府不能大包大攬所有鄉(xiāng)村事務(wù)，不越界干涉村民自治范圍內(nèi)的事，要實(shí)現(xiàn)從“全能政府”到有限的“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變。三是要保障基層司法資源的有效供給，提高基層司法人員的專業(yè)素質(zhì)和法治能力，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量。政府可通過購買司法服務(wù)等方式，為村民提供低成本、高質(zhì)量的公共法律服務(wù)，在鄉(xiāng)村推進(jìn)落實(shí)法律援助、法律顧問制度，培養(yǎng)村民依法解決矛盾糾紛的思維方式和行為習(xí)慣。最后，要大力開展精神文化建設(shè)，將社會主義核心價值觀與現(xiàn)代鄉(xiāng)村文化相融合，注意發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”的道德教化作用，大力弘揚(yáng)誠實(shí)守信、勤儉節(jié)約、樂于助人等中華傳統(tǒng)美德，提高村民的道德修養(yǎng)，使廣大村民擁有更多的獲得感、滿足感和幸福感[8]。

（三）構(gòu)建鄉(xiāng)村矛盾風(fēng)險預(yù)測預(yù)警預(yù)防體系

習(xí)近平總書記指出，預(yù)判風(fēng)險所在是防范風(fēng)險的前提，把握風(fēng)險走向是謀求戰(zhàn)略主動的關(guān)鍵[9]。新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”要求最大限度把各類矛盾風(fēng)險防范在源頭、化解在基層、消滅在萌芽狀態(tài)，提升維護(hù)社會穩(wěn)定的能力和水平，是中國之治和習(xí)近平法治思想的生動實(shí)踐。構(gòu)建鄉(xiāng)村矛盾風(fēng)險預(yù)測預(yù)警預(yù)防體系，首先，要加快智慧鄉(xiāng)村一體化建設(shè)，建立科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。智慧化治理依托“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了社會治理問題的綜合整治和有效預(yù)判，在掌握信息的基礎(chǔ)上提升了分析與預(yù)測能力[10]，能夠極大提升對鄉(xiāng)村各類重點(diǎn)人群的精準(zhǔn)服務(wù)，對重點(diǎn)區(qū)域和突出問題的及時排查，降低了危險發(fā)生的可能性，為基層社會治理現(xiàn)代化帶來新機(jī)遇。其次,要全面落實(shí)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。凡是有關(guān)鄉(xiāng)村民眾切身利益的重大決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法合理性、可行性和可控性評估，重點(diǎn)要強(qiáng)化土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域的社會風(fēng)險評估，做到應(yīng)評盡評。要通過發(fā)放問卷及座談?wù)髑笠庖姷刃问?，廣泛聽取民眾的意見，保障決策的民主性；必要時要召開專家論證會，推進(jìn)決策的科學(xué)性，避免因決策不當(dāng)引發(fā)社會矛盾糾紛甚至群體性事件。最后,要健全社會心理服務(wù)體系和危機(jī)干預(yù)機(jī)制。社會轉(zhuǎn)型會對部分鄉(xiāng)村社會成員的心理健康造成影響，很容易引發(fā)社會矛盾沖突。加強(qiáng)心防，尤其是營造和諧家庭氛圍，發(fā)揮家庭成員相互支持的作用，既是現(xiàn)代農(nóng)民向往美好幸福生活的重要內(nèi)容，也是防范鄉(xiāng)村社會風(fēng)險、化解矛盾糾紛的重要方式。