從土地轉(zhuǎn)讓和出租的歷史角度探討“農(nóng)地出讓”理論

賀有利，甘政法

（1.甘肅省高校區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟重點實驗室，甘肅蘭州730000；2.甘肅日報報業(yè)集團有限責(zé)任公司甘肅法制報分公司，甘肅蘭州730000）

《“農(nóng)地出讓”理論——我國農(nóng)村土地改革的理論探討》[1]研究認(rèn)為，我國“三農(nóng)”問題的根本是土地，是農(nóng)村土地不能轉(zhuǎn)讓、交易，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村最主要最重要的農(nóng)村土地要素沒有市場化，使市場機制無法有效配置農(nóng)村土地。農(nóng)村土地成為市場唯一無法有效配置的生產(chǎn)要素，嚴(yán)重制約了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展，形成我國的“三農(nóng)”問題，解決辦法就是“農(nóng)地出讓”，“農(nóng)地出讓”結(jié)果是“現(xiàn)代化綠色農(nóng)場+縣域中心城鎮(zhèn)化”[2]。

1 土地不得買賣、出租或者非法轉(zhuǎn)讓

1988 年4 月12 日以前，我國城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地都不能轉(zhuǎn)讓（買賣）、出租、抵押。全國人民代表大會1982 年通過的《憲法》規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。這一時期國內(nèi)城鎮(zhèn)土地的所有權(quán)是國家所有，土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)屬于國家或集體，我國農(nóng)村土地所有權(quán)及使用權(quán)主要屬于農(nóng)村集體所有。

所有的土地所有權(quán)和使用權(quán)都不能侵占、買賣、出租，與我國當(dāng)時實行的計劃經(jīng)濟基本能夠適宜，但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的改革與實行，市場要求最有效地配置最主要的生產(chǎn)要素——土地，市場要求生產(chǎn)要素特別是土地要素市場化，要求土地出讓及轉(zhuǎn)讓（買賣）、出租、抵押。我國在1988 年以前城鎮(zhèn)化進程非常緩慢，進城家庭比較少，但也有進城家庭將自己的農(nóng)房賣給同村農(nóng)民，實質(zhì)是通過農(nóng)房買賣同時進行了宅基地使用權(quán)的自愿有償買賣（轉(zhuǎn)讓）。

2 城鎮(zhèn)國有土地的出讓及轉(zhuǎn)讓、出租、抵押

深圳特區(qū)1987 年11 月在全國率先進行了城鎮(zhèn)國有土地出讓的成功示范，全國許多城市紛紛推進了城鎮(zhèn)國有土地出讓的試點工作[2]。全國人民代表大會在1988 年4 月修改的《憲法》明確，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。全國人大常委會在1988 年12 月修改的《土地管理法》明確，“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓的具體辦法由國務(wù)院另行規(guī)定”。

國務(wù)院在1990 年5 月頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》一次性地建立了系統(tǒng)完整的城鎮(zhèn)國有土地出讓及轉(zhuǎn)讓制度，自此國內(nèi)城鎮(zhèn)的國有土地所有權(quán)仍然屬于國家所有，但國內(nèi)城鎮(zhèn)的國有土地的土地使用權(quán)實行出讓及轉(zhuǎn)讓（買賣、入股、繼承等）、出租、抵押，逐步實現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地市場化，逐步實現(xiàn)了城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場化。城鎮(zhèn)房地產(chǎn)的房產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓（買賣）、出租、抵押的基礎(chǔ)是城鎮(zhèn)國有土地出讓制度。

3 農(nóng)村集體所有農(nóng)業(yè)和建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)（出租）

國務(wù)院在2004 年10 月的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確，“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。原農(nóng)業(yè)部在2005 年3 月的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確，做好和加強承包地流轉(zhuǎn)（出租）管理。中共中央和國務(wù)院辦公廳在2014 年11 月的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確，“大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，五年內(nèi)完成承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)”。

農(nóng)村土地特別是承包地的流轉(zhuǎn)（出租），解決了部分農(nóng)民承包地的撂荒，推動了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，但土地流轉(zhuǎn)（出租）也存在一些弊端。承租者拖欠流轉(zhuǎn)（出租）費用，追要流轉(zhuǎn)（出租）費用成本太高。農(nóng)業(yè)土地不同于建設(shè)用地及房屋，農(nóng)業(yè)土地特別是耕地往往被承租者掠奪經(jīng)營，導(dǎo)致地力下降。

4 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（出讓及轉(zhuǎn)讓）

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（實質(zhì)是出讓及轉(zhuǎn)讓、出租、抵押）。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會在2013 年11月的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。原國土資源部在2015 年3 月開始進行全國大范圍試點工作，全國人大常委會在2019 年8 月修改《土地管理法》，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（出讓）全面實行。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（實質(zhì)是出讓及轉(zhuǎn)讓、出租、抵押）是集體組織（主要是村集體組織）與投資者簽訂集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓合同，土地仍然屬于集體所有，出讓合同到期后土地使用權(quán)及地上建筑物和附著物會被集體組織收回。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（出讓）應(yīng)該引起投資者的青睞，但投資者的反響非常一般，這是因為出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行投資建設(shè)生產(chǎn)容易受到村集體及村民的干擾，到期后地上建筑物及附著物可能會被集體組織無償收回，投資者的權(quán)益保障受到影響。投資者受讓國有土地使用權(quán)投資建設(shè)，政府收回國有土地使用權(quán)一般都進行房屋拆遷補償，投資者的權(quán)益得到充分保障。

5 市場決定性配置土地要素的市場化改革

中共中央、國務(wù)院在2020 年4 月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》強調(diào)，“充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，推進土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)要素市場化”。中共中央、國務(wù)院在同年5 月的《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》強調(diào)，“生產(chǎn)要素市場化，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制”。

我國實行社會主義市場經(jīng)濟以來，我國的生產(chǎn)要素逐步市場化，生產(chǎn)要素資本、勞動力、技術(shù)、數(shù)據(jù)已經(jīng)基本完全市場化，土地要素僅完成了城鎮(zhèn)土地出讓及轉(zhuǎn)讓（買賣）、出租、抵押，城鎮(zhèn)土地要素完成了市場化改革，農(nóng)村土地要素現(xiàn)在僅完成了部分市場化改革，具體就是農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)（出租）、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（出讓），進城落戶農(nóng)民承包地、宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓仍然停留在理論上，還沒有得到實踐，也沒有實行。

6 進城落戶農(nóng)民承包地、宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓

中國共產(chǎn)黨十九屆五中全會在2020 年10 月通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》明確，“深化土地管理制度改革。推進土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場化改革。保障進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。全國人民代表大會在2021 年3月通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)綱要》強調(diào)，“依法保障進城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場化退出機制和配套政策”。

進城落戶家庭宅基地使用權(quán)自愿有償轉(zhuǎn)讓（買賣）或退出的案例比較多，我國在1988 年以后，城鎮(zhèn)化進程加快，進城落戶就業(yè)的家庭明顯增多，許多進城落戶家庭將自己的農(nóng)房賣給同村農(nóng)民，實質(zhì)是通過農(nóng)房買賣同時進行了宅基地使用權(quán)的自愿有償買賣（轉(zhuǎn)讓）[3]。例如景泰縣中泉鎮(zhèn)腦泉村農(nóng)民賀得銀在1990 年以6 000 元購買（受讓）了本村進城搬遷到景泰縣條山鎮(zhèn)家庭的房屋及宅基地。

進城落戶家庭農(nóng)村土地承包權(quán)自愿有償轉(zhuǎn)讓（買賣）或退出的案例也不少。例如重慶市梁平區(qū)川西村9 社7 戶農(nóng)民在2016 年5 月向社集體經(jīng)濟組織申請整戶退出承包地，面積超過1.73 hm2，7 戶農(nóng)民退地一次性獲得40 萬元補償。再如景泰縣中泉鎮(zhèn)腦泉村陳大科全家搬遷到景泰縣條山鎮(zhèn)后，在2005年將0.47 hm2黃河水澆灌承包地以6 600 元賣（轉(zhuǎn)讓）給了本村的種植大戶。

農(nóng)村農(nóng)民由于各種原因，進行農(nóng)村土地承包權(quán)自愿有償轉(zhuǎn)讓（買賣）或退出的案例也不少。例如景泰縣中泉鎮(zhèn)腦泉村農(nóng)民陳其德在2004 年向本村農(nóng)民魏烈祥自愿自主賣（轉(zhuǎn)讓）了0.4 hm2旱砂承包地，買賣（轉(zhuǎn)讓）費用4 000 元，魏烈祥又投入資金改造成為河水澆灌地，擴大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為腦泉村的種植大戶。

農(nóng)村土地承包權(quán)自愿有償轉(zhuǎn)讓（買賣）在過去不受法律保護，都是私下買賣（轉(zhuǎn)讓），造成買賣（轉(zhuǎn)讓）價格比較低，造成一些承包地買賣（轉(zhuǎn)讓）的法律糾紛?，F(xiàn)在黨中央和國家的政策開始探索進城落戶農(nóng)民承包地、宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓或退出，雖然目前僅僅是理論探索，缺乏具體的行政法規(guī)，但農(nóng)村土地出讓制度——出讓及轉(zhuǎn)讓（買賣）、出租、抵押曙光已現(xiàn)。