試論高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與宜機(jī)化改造相結(jié)合

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)機(jī)械化總站

□ 王聰玲

萬物土中生，有土斯有糧。耕地是糧食生產(chǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措，中央一號文件連續(xù)10年提出建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田要求；2014年印發(fā)的《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》提出，計(jì)劃到2020年，確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；2019年印發(fā)的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》提出，到2022年，全國要建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產(chǎn)能。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田以及與之關(guān)聯(lián)的宜機(jī)化改造，就成為擺在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門面前的重大課題。

一、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與宜機(jī)化改造的關(guān)系

所謂高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，是指土地平整、集中連片、設(shè)施完善、農(nóng)電配套等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本配置的永久耕地，更高一級的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，還應(yīng)包括滿足智慧農(nóng)業(yè)要求的土壤、氣象、蟲情檢測等智慧化系統(tǒng)裝置建設(shè)。所謂宜機(jī)化，可以理解為在丘陵山區(qū)進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，后者是前者的補(bǔ)充。兩者都是“藏糧于地、藏糧于技”總戰(zhàn)略落地的重要手段，藏糧于地指耕地，藏糧于技包括了農(nóng)業(yè)機(jī)械化。

目前，宜機(jī)化任務(wù)仍非常艱巨。我國丘陵山區(qū)主要分布在19個(gè)省份1400多個(gè)縣市，不但是糧油糖及特色農(nóng)產(chǎn)品的重要生產(chǎn)基地，而且是貧困人口聚居地。長期以來，由于自然條件限制，許多地方機(jī)耕道路缺乏、田塊細(xì)碎、高低不平，農(nóng)機(jī)“下田難”“作業(yè)難”，嚴(yán)重制約了農(nóng)機(jī)化發(fā)展。2019年數(shù)據(jù)顯示，我國丘陵山區(qū)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率只有48%，比全國平均水平低了22個(gè)百分點(diǎn)。通過計(jì)算得知，如果沒有丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)化發(fā)展，即使平原地區(qū)達(dá)到100%，全國平均水平最多不過81.5%，距離2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)?！?019年全國耕地質(zhì)量等級情況公報(bào)》顯示，我國有20.23億畝耕地，其中丘陵山區(qū)占比1/3，如果到2022年全國建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田任務(wù)，假設(shè)沒有丘陵山區(qū)宜機(jī)化改造，要完成任務(wù)是相當(dāng)困難的。

二、政策環(huán)境和階段性成效

2018年12月12日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級工作，就支持丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造作了重要部署，這是新中國成立以來農(nóng)機(jī)化工作歷史上又一次具有開創(chuàng)破題意義的重要部署。補(bǔ)齊丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)化短板問題，在國家層面越來越得到重視。

2018年12月29日，國務(wù)院出臺《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2018〕42號）。其中第十四條指出：統(tǒng)籌中央和地方各類相關(guān)資金及社會資本積極開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)田地塊小并大、短并長、陡變平、彎變直和互聯(lián)互通，切實(shí)改善農(nóng)機(jī)通行和作業(yè)條件，提高農(nóng)機(jī)適應(yīng)性。重點(diǎn)支持丘陵山區(qū)開展農(nóng)田“宜機(jī)化”改造，擴(kuò)展大中型農(nóng)機(jī)運(yùn)用空間，加快補(bǔ)齊丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化基礎(chǔ)條件薄弱的短板。

2019年10月29日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造工作指引（試行）》，這是國家層面首次關(guān)于丘陵山區(qū)宜機(jī)化改造的規(guī)范性文件。

截至目前，各省份積極開展丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造試點(diǎn)，取得了階段性積極成效，具有重大的示范性和現(xiàn)實(shí)意義。一是有利于助推鄉(xiāng)村振興，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板。二是有利于提高土地利用率，為實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略和確保糧食安全夯實(shí)基礎(chǔ)。三是有利于優(yōu)化農(nóng)機(jī)裝備結(jié)構(gòu)，提高大型農(nóng)業(yè)機(jī)械化設(shè)備的利用率，實(shí)現(xiàn)節(jié)本增效。四是有利于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。五是有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物及其他特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)受益。

三、存在問題

（一）部門銜接不順暢

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和宜機(jī)化改造是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要多級政府及多部門分工協(xié)作配合。現(xiàn)階段，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)一般由農(nóng)田建設(shè)部門負(fù)責(zé)，宜機(jī)化改造大部分是農(nóng)機(jī)化部門的職責(zé)，具體執(zhí)行工作還涉及省、市、縣三級相關(guān)部門。這樣以來，部門之間各自為政、溝通協(xié)調(diào)不夠的問題時(shí)有發(fā)生。實(shí)際上，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和宜機(jī)化改造的具體內(nèi)容，不僅包括土地整治，還涉及種植技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)機(jī)和農(nóng)機(jī)化技術(shù)研發(fā)等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要各部門協(xié)同配合、形成合力，目前的問題是，農(nóng)機(jī)化部門以外的其它部門基本上都沒有參與。

（二）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不全面

目前，在現(xiàn)行指導(dǎo)地方開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中，如《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（NY/T2048—2012）、《 高 標(biāo) 準(zhǔn) 農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T 30600—2014）、《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價(jià)規(guī)范》（GB33130—2016）等標(biāo)準(zhǔn)，其參數(shù)設(shè)定更多地是從農(nóng)藝角度出發(fā)，沒有充分考慮農(nóng)機(jī)作業(yè)要求，或者不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)機(jī)裝備技術(shù)的應(yīng)用條件。這種標(biāo)準(zhǔn)頂層設(shè)計(jì)問題，導(dǎo)致在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)踐中，重田間溝渠及道路建設(shè)，輕土地本身整治。

（三）建設(shè)改造資金嚴(yán)重不足

現(xiàn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為1000—1200元/畝，僅能滿足土地平整、常規(guī)道路、邊溝渠系建筑物等設(shè)施建設(shè)，難以修建符合大中型機(jī)具通行的機(jī)耕道等設(shè)施；至于宜機(jī)化改造，目前國家層面還沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，只能由省級財(cái)政配套，綜合測算改造成本大約為2500—3500元/畝不等，大部分丘陵山區(qū)省份都難以配套相應(yīng)改造資金。一方資金不足，另一方?jīng)]有專項(xiàng)配套資金，嚴(yán)重限制了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和宜機(jī)化改造的開展。

四、相關(guān)建議

（一）促進(jìn)兩者有機(jī)融合

第一，做好頂層設(shè)計(jì)。宜機(jī)化改造是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的有益補(bǔ)充，是土地整治、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的重要基礎(chǔ)性工程，應(yīng)在充分掌握各地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量、分布和現(xiàn)狀的前提下，針對丘陵山區(qū)地理?xiàng)l件和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，明確目標(biāo)任務(wù)和建設(shè)布局，做好頂層設(shè)計(jì)，將兩者統(tǒng)籌部署。第二，建立部門溝通協(xié)同機(jī)制。在部級層面，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭、發(fā)改、財(cái)政、自然資源、水利和審計(jì)等多部門共同參與，聯(lián)合共建。在操作層面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理部門與農(nóng)機(jī)化部門應(yīng)發(fā)揮各自部門優(yōu)勢，積極配合，有所作為；明確部門職責(zé)，建立長效機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)。

（二）做好標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定

第一，統(tǒng)籌銜接兩方面工作。加快完善有關(guān)技術(shù)規(guī)范，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，要對機(jī)耕道、田塊長度寬度等提出宜機(jī)化要求，把宜機(jī)化標(biāo)準(zhǔn)作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要內(nèi)容指標(biāo)，推動(dòng)兩者同步實(shí)施；持續(xù)優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)，注重田塊平整性、耕作層的剝離與回填、田埂修筑質(zhì)量等工作。第二，把宜機(jī)化作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的首要驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。對于已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，沒有達(dá)到宜機(jī)化標(biāo)準(zhǔn)的要盡快補(bǔ)齊。

（三）創(chuàng)新資金投入機(jī)制

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速偏緩背景下，宜推出積極的財(cái)政政策。第一，加大中央專項(xiàng)資金投入力度，鼓勵(lì)各地方開展“藏糧于地”基礎(chǔ)建設(shè)。第二，注重發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用。要制定相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)社會資本和改造主體積極參與，如改造增加后的土地?zé)o償供改造主體使用，鼓勵(lì)有意愿、有能力的農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)公司等各類規(guī)模經(jīng)營主體，有意愿參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和宜機(jī)化改造。