加強(qiáng)和改進(jìn)涉鐵工程管理的思考

柯向喜

（中國(guó)鐵路南寧局集團(tuán)有限公司 科信部，高級(jí)工程師，廣西南寧 530029）

1 引言

南寧局集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱集團(tuán)公司）涉鐵工程建設(shè)管理辦法施行后，在規(guī)范涉鐵工程項(xiàng)目申請(qǐng)、設(shè)計(jì)審查、建設(shè)管理模式對(duì)接、施工許可辦理等方面，基本實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)公司管內(nèi)涉鐵工程建設(shè)歸口統(tǒng)一管理，提高了涉鐵工程施工審批管理效率，但在涉鐵工程經(jīng)營(yíng)管理、綜合創(chuàng)效方面尚存不小差距。筆者采取走訪、座談、征求意見(jiàn)、查找資料、統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)等調(diào)研方式，對(duì)集團(tuán)公司2018-2019 年度涉鐵工程項(xiàng)目資源儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)、利用等經(jīng)營(yíng)鏈環(huán)節(jié)梳理分析，查找問(wèn)題，分析成因，提出對(duì)策，期望有助于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉鐵工程管理，提升國(guó)鐵企業(yè)發(fā)展質(zhì)量。

2 問(wèn)題提出

2.1 涉鐵工程經(jīng)營(yíng)鏈基本情況本次調(diào)研統(tǒng)計(jì)口徑，項(xiàng)目資源儲(chǔ)備僅限于公路（管道）跨（穿）鐵路和鄰近鐵路營(yíng)業(yè)線施工的項(xiàng)目，開(kāi)累指2016 年1月1日-2019年12月31日的累計(jì)數(shù)據(jù)。項(xiàng)目資源開(kāi)發(fā)指簽訂項(xiàng)目代建合同，項(xiàng)目資源經(jīng)營(yíng)指簽訂施工合同的項(xiàng)目，開(kāi)累指2017 年5 月9 日-2019 年12 月31日的累計(jì)數(shù)據(jù)。

1）項(xiàng)目資源儲(chǔ)備（項(xiàng)目方案審結(jié)）情況。集團(tuán)公司總工室負(fù)責(zé)涉鐵工程方案審查，2016 年審結(jié)68項(xiàng)、工程估算193741 萬(wàn)元，2017 年審結(jié)69 項(xiàng)、工程估算343 076 萬(wàn)元，2018 年審結(jié)75 項(xiàng)、工程估算582 651 萬(wàn)元；2019 年審結(jié)71 項(xiàng)、工程估算377 412 萬(wàn)元。開(kāi)累審結(jié)283 項(xiàng)、工程投資估算合計(jì)1496 880萬(wàn)元。

2）項(xiàng)目資源開(kāi)發(fā)（項(xiàng)目代建合同簽訂）情況。項(xiàng)目公司成立于2017年5月，當(dāng)年簽訂合同7項(xiàng)、合同額19 652 萬(wàn)元；2018 年簽訂合同12 項(xiàng)、合同額119 430 萬(wàn)元；2019 年簽訂合同18 項(xiàng)、合同額73 797 萬(wàn)元；開(kāi)累簽訂涉鐵項(xiàng)目代建合同37 項(xiàng)、合同額212 879萬(wàn)元。

3）項(xiàng)目資源利用（項(xiàng)目施工合同簽訂）情況。鐵建公司2017 年簽訂合同4 項(xiàng)、合同額4 257 萬(wàn)元，未中標(biāo)3 項(xiàng)；2018 年簽訂合同9 項(xiàng)、合同額10 275 萬(wàn)元，未中標(biāo)3項(xiàng)；2019年簽訂合同9項(xiàng)、合同額41 721萬(wàn)元，未中標(biāo)9項(xiàng)。開(kāi)累簽訂施工合同22項(xiàng)、合同額56 253萬(wàn)元，未中標(biāo)15項(xiàng)。

2.2 涉鐵項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)鏈?zhǔn)崂矸治?/p>

1）項(xiàng)目資源開(kāi)發(fā)開(kāi)累情況。項(xiàng)目公司在2017-2019年度共簽訂涉鐵項(xiàng)目總承包和代建合同37項(xiàng)，有效開(kāi)發(fā)項(xiàng)目占比13.1%；合同額計(jì)212879萬(wàn)元，項(xiàng)目投資利用率14.2%。不含已簽代管合同37 項(xiàng)、待對(duì)接209項(xiàng)。

2）項(xiàng)目資源經(jīng)營(yíng)開(kāi)累情況。鐵建公司在2017-2019年度共簽訂涉鐵項(xiàng)目施工合同22項(xiàng)，一次經(jīng)營(yíng)（指在項(xiàng)目公司代建工程施工招標(biāo)中，中標(biāo)或項(xiàng)目公司直接委托）的項(xiàng)目占比59.5%；合同額計(jì)56 253 萬(wàn)元，代建項(xiàng)目投資利用率26.4%。未投標(biāo)15項(xiàng)（施工資質(zhì)不夠12 項(xiàng)）。共簽專業(yè)分包合同15 項(xiàng)，二次經(jīng)營(yíng)（指對(duì)因施工資質(zhì)不夠未投標(biāo)的項(xiàng)目公司代建工程，鐵建公司與局外施工單位簽訂專業(yè)分包合同）有效項(xiàng)目占比28.8%。

2.3 涉鐵項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)鏈存在主要問(wèn)題通過(guò)梳理資源儲(chǔ)備（項(xiàng)目審結(jié)）—資源開(kāi)發(fā)（項(xiàng)目代建）—資源經(jīng)營(yíng)（施工中標(biāo)）過(guò)程，涉鐵項(xiàng)目數(shù)量大幅衰減在一定程度上反映出經(jīng)營(yíng)鏈上的開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。

1）項(xiàng)目建設(shè)管理單位對(duì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備資源的開(kāi)發(fā)比例偏低、代建比例不高。比如，開(kāi)累資源儲(chǔ)備（項(xiàng)目審結(jié)）283 項(xiàng)，開(kāi)累資源開(kāi)發(fā)（項(xiàng)目代建）只有37 項(xiàng)，有效開(kāi)發(fā)項(xiàng)目占比13.1%。

2）涉鐵工程尚未完全歸口管理。廣西沿海鐵路公司管內(nèi)的涉鐵工程，在2019 年以前基本上未納入歸口管理。此外，在基建工程范圍內(nèi)存在個(gè)別涉鐵項(xiàng)目，其地方投資較大，但未歸口統(tǒng)一代建管理。

3）局內(nèi)施工單位的施工資質(zhì)等投標(biāo)準(zhǔn)入條件準(zhǔn)備不足。比如，項(xiàng)目建設(shè)管理單位開(kāi)累資源開(kāi)發(fā)（項(xiàng)目代建）37 項(xiàng)，局內(nèi)施工單位開(kāi)累資源經(jīng)營(yíng)利用（項(xiàng)目施工中標(biāo)）只有22 項(xiàng)、一次經(jīng)營(yíng)中標(biāo)項(xiàng)目占比僅為59.5%。原因是局內(nèi)施工單位未投標(biāo)15 項(xiàng)，其中因施工資質(zhì)不夠放棄投標(biāo)12項(xiàng)。

4）局內(nèi)施工單位對(duì)涉鐵項(xiàng)目二次經(jīng)營(yíng)重視不夠，二次經(jīng)營(yíng)有效項(xiàng)目占比偏低。特別是2018～2019年度簽訂專業(yè)分包合同0項(xiàng)，二次經(jīng)營(yíng)未見(jiàn)效果。

5）涉鐵項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)上報(bào)工作存在不及時(shí)、不規(guī)范、不全面問(wèn)題，影響閉環(huán)管理。

3 原因分析

3.1 鐵路企業(yè)涉鐵工程共性問(wèn)題成因

1）建設(shè)管理存在難點(diǎn)。主要表現(xiàn)為有的業(yè)主對(duì)鐵路關(guān)于涉鐵工程的管理規(guī)定和要求不了解、不熟悉；對(duì)涉鐵工程專業(yè)性強(qiáng)、結(jié)合部多、多部門（單位）協(xié)同作業(yè)的特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不充分、理解不到位；對(duì)涉鐵工程在營(yíng)業(yè)線上或鄰近營(yíng)業(yè)線施工的難度認(rèn)識(shí)不夠、理解不深；對(duì)涉鐵工程相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用、成本增加的費(fèi)用不理解。此外，涉鐵工程設(shè)計(jì)文件存在編制不規(guī)范、甚至不合格問(wèn)題。

2）經(jīng)營(yíng)管理存在困惑。多家鐵路局集團(tuán)公司探索多年，但一直困惑于全路統(tǒng)一的涉鐵工程管理政策支持缺位。一是涉鐵工程涉及的鐵路運(yùn)輸損失補(bǔ)償費(fèi)、占用鐵路用地、施工安全配合費(fèi)等成本補(bǔ)償費(fèi)用（補(bǔ)償給鐵路局集團(tuán)公司）的計(jì)取指導(dǎo)意見(jiàn)。二是涉鐵工程涉及的安全措施費(fèi)、建設(shè)管理費(fèi)等成本支出增加（支付給項(xiàng)目代建管理機(jī)構(gòu)）的收費(fèi)要求。三是上述補(bǔ)償費(fèi)用、成本增加費(fèi)用納入涉鐵工程設(shè)計(jì)文件中投資估算、概預(yù)算章節(jié)的有關(guān)規(guī)定。

3.2 集團(tuán)公司涉鐵管理問(wèn)題成因

1）多數(shù)路局均將涉鐵辦定義為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，掛靠總工室，涉鐵辦日常工作由總工室牽頭落實(shí)、完成，扮演裁判員的角色。同時(shí)，集團(tuán)公司總工室又承擔(dān)涉鐵工程項(xiàng)目申請(qǐng)受理、項(xiàng)目前期技術(shù)審查、向項(xiàng)目業(yè)主復(fù)函等工作，扮演運(yùn)動(dòng)員的角色，如此既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，涉鐵辦作用難以發(fā)揮。

2）涉鐵工程協(xié)調(diào)配合難以形成合力。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，集團(tuán)公司業(yè)務(wù)部門及基層單位對(duì)涉鐵工程經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)仍停留于“要我審、要我簽字、要我配合”的固化思維狀態(tài)，缺少企業(yè)改制后綜合創(chuàng)效“一盤棋、大經(jīng)營(yíng)、一體化”大局意識(shí)，參與涉鐵工程技術(shù)審查、施工審批、現(xiàn)場(chǎng)施工配合的積極性不高。

3）老政策制約涉鐵非運(yùn)輸企業(yè)的綜合創(chuàng)效。原鐵道部《關(guān)于相互配合支持鐵路與電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的實(shí)施辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)鐵路、公路建設(shè)項(xiàng)目施工配合協(xié)調(diào)的會(huì)議紀(jì)要》等辦法紀(jì)要明確的互相免收費(fèi)用的規(guī)定，造成集團(tuán)公司對(duì)部分涉鐵工程無(wú)法計(jì)取補(bǔ)償費(fèi)用。

4）項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)思路拓展不夠開(kāi)闊。廣西交投、新北投等項(xiàng)目業(yè)主跨（穿）越鐵路工程較多，但往往在施工招標(biāo)后才對(duì)接項(xiàng)目建設(shè)管理單位，其工程施工組織設(shè)計(jì)、概預(yù)算編制等方面管理失控、導(dǎo)致無(wú)法按代建方式經(jīng)營(yíng)。

4 加強(qiáng)和改進(jìn)涉鐵工程管理的思路

4.1 深化認(rèn)識(shí)增強(qiáng)合力一要教育干部職工牢固樹(shù)立涉鐵工程經(jīng)營(yíng)、建設(shè)工作事關(guān)集團(tuán)公司發(fā)展必須齊抓共管觀念，努力形成明責(zé)落責(zé)、分工負(fù)責(zé)、專業(yè)負(fù)責(zé)、逐級(jí)負(fù)責(zé)、積極盡責(zé)良好局面。二要調(diào)整集團(tuán)公司涉鐵領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室成員和職責(zé)，由調(diào)整后的涉鐵辦牽頭，統(tǒng)籌相關(guān)部門意見(jiàn)，組織修訂和完善涉鐵工程管理辦法、工作細(xì)則等。

4.2 完善涉鐵管理辦法經(jīng)修訂的集團(tuán)公司涉鐵管理辦法發(fā)布，涉鐵辦仍為議事機(jī)構(gòu)，日常管理仍在總工室，但抽調(diào)專人成立日常事務(wù)組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目申請(qǐng)受理、格式審查、信息傳遞、會(huì)務(wù)組織、紀(jì)要發(fā)布、制度制定、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、督導(dǎo)考核等一系列工作。既對(duì)接項(xiàng)目業(yè)主、安排牽頭部門審查方案設(shè)計(jì)，又對(duì)涉鐵各相關(guān)部門（單位）進(jìn)行考核。同時(shí)，總工室梳理出涉鐵管理工作流程，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公――將全過(guò)程各個(gè)節(jié)點(diǎn)用信息系統(tǒng)（STSP 系統(tǒng)）記錄，全過(guò)程透明化，讓管理走向規(guī)范化。

4.3 明確分工嚴(yán)格考核制定涉鐵工程相關(guān)部門、非運(yùn)輸企業(yè)、基層單位工作質(zhì)量考核實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化檢查、考核，督促、引導(dǎo)、鼓勵(lì)相關(guān)部門、單位提升服務(wù)質(zhì)量。

4.4 充分發(fā)揮政策作用一是呼吁國(guó)鐵集團(tuán)公司研究出臺(tái)全路統(tǒng)一的包括建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等涉鐵工程管理制度，為鐵路企業(yè)應(yīng)對(duì)共性、突發(fā)問(wèn)題提供遵循。二是依規(guī)合法收取相關(guān)涉鐵費(fèi)用。如，2019年10月1 日起施行的《廣西壯族自治區(qū)鐵路安全管理?xiàng)l例》第二十六條規(guī)定：“在鐵路線路安全安全保護(hù)區(qū)內(nèi)……施工作業(yè)的，應(yīng)當(dāng)事前與鐵路運(yùn)輸企業(yè)協(xié)商一致并簽訂安全協(xié)議，給鐵路運(yùn)輸企業(yè)造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！睘榇?，要理直氣壯執(zhí)行本條款，有效維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。

4.5 創(chuàng)新涉鐵工程“做大做強(qiáng)”經(jīng)營(yíng)管理思路一是抓好抓實(shí)涉鐵項(xiàng)目“做大”的源頭管理。加強(qiáng)涉鐵工程的設(shè)計(jì)管理，合理確定涉鐵項(xiàng)目設(shè)計(jì)范圍，從源頭上為擴(kuò)大涉鐵工程的代建規(guī)模奠定基礎(chǔ)。集團(tuán)公司牽頭開(kāi)展技術(shù)審查的部門要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，把鐵路的訴求傳到位，形成集團(tuán)公司和設(shè)計(jì)單位合作共贏的態(tài)勢(shì)。二是補(bǔ)齊短板，依法依規(guī)爭(zhēng)取市場(chǎng)中標(biāo)的最大份額。集團(tuán)公司內(nèi)部施工單位應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，擇優(yōu)開(kāi)展戰(zhàn)略合作，盡快補(bǔ)齊“施工資質(zhì)不夠”的企業(yè)短板，依法依規(guī)爭(zhēng)取市場(chǎng)中標(biāo)的最大份額；重視二次經(jīng)營(yíng)，保證涉鐵項(xiàng)目資源優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。三是強(qiáng)化溝通對(duì)接，加大代建占比。加強(qiáng)與廣西交投集團(tuán)、廣西北投集團(tuán)、柳州軌道集團(tuán)、廣西電網(wǎng)公司、北港集團(tuán)等大業(yè)主單位的對(duì)接，建立戰(zhàn)略性合作，為涉鐵工程經(jīng)營(yíng)、建設(shè)長(zhǎng)期發(fā)展提供后勁。四是擴(kuò)大代建范圍，增加經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收。涉鐵工程具有鄰近既有線施工、安全風(fēng)險(xiǎn)大、施工成本高、單獨(dú)施工組織難度大的特點(diǎn)。項(xiàng)目建設(shè)管理單位應(yīng)加強(qiáng)針對(duì)性經(jīng)營(yíng)工作，合理擴(kuò)大代建范圍和規(guī)模。

4.6 推進(jìn)涉鐵工程管理制度建設(shè)根據(jù)國(guó)鐵集團(tuán)深化改革發(fā)展的部署，集團(tuán)公司正在開(kāi)展新經(jīng)營(yíng)體制下涉鐵工程管理機(jī)制研究，不斷探索、完善形成集團(tuán)公司涉鐵工程技術(shù)審查工作實(shí)施細(xì)則、施工審批管理實(shí)施細(xì)則，涉鐵工程工作質(zhì)量考核辦法、施工安全配合后評(píng)價(jià)管理辦法，涉鐵工程鐵路運(yùn)輸損失補(bǔ)償費(fèi)計(jì)取標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用減免管理辦法等一系列涉鐵工程管理制度。

4.7 進(jìn)一步提升涉鐵工程審批服務(wù)能力

1）優(yōu)化施工審批。南寧局集團(tuán)公司涉鐵工程營(yíng)業(yè)線施工審批管理平臺(tái)STSP 系統(tǒng)已于2019 年7 月15 日全面啟用。截至2020 年11 月底，進(jìn)入系統(tǒng)審批已有218 項(xiàng)、完成審批184 項(xiàng)；除業(yè)主原因外均在規(guī)定進(jìn)度內(nèi)完成，審批效率明顯提升，施工審批服務(wù)能力贏得項(xiàng)目業(yè)主認(rèn)可！2020 年11 月9 日起STSP系統(tǒng)施工審批“三項(xiàng)優(yōu)化”實(shí)施，可實(shí)現(xiàn)線上審批“橫向到邊（廣西沿海鐵路公司）、縱向到底（防洪辦、施工辦）”和無(wú)紙化傳遞，施工審批優(yōu)化工作一直在路上。

2）加強(qiáng)技術(shù)審查。為解決現(xiàn)狀涉鐵工程技術(shù)審查服務(wù)能力不足的問(wèn)題，借鑒施工審批效率顯著提升的經(jīng)驗(yàn)，集團(tuán)公司總工室牽頭研發(fā)STSP 系統(tǒng)“涉鐵項(xiàng)目技術(shù)審查”子系統(tǒng)。該子系統(tǒng)已于2020年11月1日起（3項(xiàng)涉鐵工程）試運(yùn)行，規(guī)定了明確的流程和進(jìn)度，可客觀、形象地顯示技術(shù)審查涉及各部門、單位的工作進(jìn)展，為追溯、分析、考核和閉環(huán)管理工作提供了有效平臺(tái)。

5 結(jié)束語(yǔ)

在加強(qiáng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，開(kāi)展新經(jīng)營(yíng)體制下涉鐵工程管理機(jī)制的研究和探索，是南寧局集團(tuán)公司依靠制度創(chuàng)新提升非運(yùn)輸企業(yè)綜合創(chuàng)效能力的具體實(shí)踐。筆者就此所作的調(diào)研、思考和探索期望拋磚引玉、集思廣益，在不斷完善涉鐵工程管理、匯集推動(dòng)國(guó)鐵企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展力量上發(fā)揮更好更大作用。