轉(zhuǎn)變政府能源監(jiān)管 推進能源體制革命

徐 駿

(浙江省新型重點專業(yè)智庫“中國政府監(jiān)管與公共政策研究院”，浙江 杭州 310018)

習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上提出“四個革命、一個合作”，其中包括推動能源體制革命，堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》對“十四五”期間能源體制革命做出重要部署，提出強化競爭政策的基礎(chǔ)地位，推進能源、鐵路、電信、公用事業(yè)等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，放開競爭性業(yè)務(wù)準(zhǔn)入，進一步引入市場競爭機制，加強對自然壟斷業(yè)務(wù)的監(jiān)管。如何推進能源行業(yè)的競爭性環(huán)節(jié)市場化競爭，切實使制造業(yè)企業(yè)通過參與電力市場化交易來實現(xiàn)降本減負的目標(biāo)，也成為“十四五”時期需要解決的重大問題。2021年4月17日，第十屆中國政府管制(監(jiān)管)論壇在浙江杭州召開，來自國務(wù)院參事室、中國社會科學(xué)院、中國城市燃氣協(xié)會、中國土木工程學(xué)會水工業(yè)分會、武漢大學(xué)、東南大學(xué)等單位的近百位專家學(xué)者圍繞“轉(zhuǎn)變政府能源監(jiān)管，推進能源體制革命”展開深入討論。

(一)能源市場化改革目標(biāo)的順利推進需要建立科學(xué)的能源監(jiān)管體系。在電力體制改革過程中，政府對電力市場的不當(dāng)干預(yù)導(dǎo)致預(yù)定的改革目標(biāo)未能實現(xiàn)。有專家提出，在2020年冬和2021年春的電力緊張局面下，部分地方政府單方面暫停執(zhí)行跨省電力交易合約，進一步加劇購電省電力短缺。同時，政府部門干預(yù)電力交易機構(gòu)工作，電力交易中心的自主性不足。還有專家認為，政府對電力市場的干預(yù)過多，通過價格上下限、交易數(shù)量限制、省間壁壘等約束及不合理的補貼造成潛在的社會福利損失。因此，需改變政府對電力能源市場傳統(tǒng)的干預(yù)方式，建立適應(yīng)能源市場化改革目標(biāo)的現(xiàn)代能源監(jiān)管體系。

(二)全面厘清市場公平與效率目標(biāo)之間的關(guān)系，科學(xué)界定政府部門和電力交易中心的功能定位。有專家認為，對不同的目標(biāo)應(yīng)采取不同的政策手段，政府干預(yù)主要解決公平和穩(wěn)定的問題，而優(yōu)化資源配置則需采取市場管制手段。還有專家認為，市場在資源配置中的決定性作用與政府在市場中的作用不矛盾，有為政府必不可缺。政府部門主要是批準(zhǔn)電力交易中心章程，組建市場管理委員會，制定市場規(guī)劃、市場規(guī)則和監(jiān)管辦法，組織實施市場監(jiān)管、外部審計、業(yè)務(wù)稽核。政府行為須依法依規(guī)，不能直接干預(yù)交易中心依照規(guī)則獨立開展工作。電力交易中心的法定職能包括組織中長期市場交易、配合調(diào)度機構(gòu)組織現(xiàn)貨交易。

(三)建立國家電力交易平臺承載全國范圍內(nèi)的電力交易，并堅定電力交易機構(gòu)獨立規(guī)范運行方向不動搖。有專家認為，平臺經(jīng)濟具有強大的產(chǎn)業(yè)鏈，而且互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的技術(shù)成熟，同時跨省跨區(qū)域輸電價格已逐條核定。因此，可建立國家電力交易平臺，作為電力市場化改革的標(biāo)志。針對目前電力交易中心仍由電網(wǎng)公司控股的問題，有專家認為電力交易機構(gòu)是現(xiàn)代電力市場體系中的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)堅定獨立規(guī)范運行方向，進一步規(guī)范交易機構(gòu)的人員、資產(chǎn)和財務(wù)管理，特別是強調(diào)交易中心人員與電網(wǎng)公司人事關(guān)系的脫鉤，更多地實行市場化選聘。

(四)優(yōu)化電網(wǎng)公司的組織結(jié)構(gòu)和功能定位，同時對電網(wǎng)公司試行標(biāo)尺競爭監(jiān)管。有專家認為，國家電網(wǎng)公司應(yīng)定位為國家公司，經(jīng)營自然壟斷屬性的電力業(yè)務(wù)，不直接參與競爭性的電力業(yè)務(wù)。省級供電企業(yè)應(yīng)定位于中央和省政府共同所有的國有企業(yè)并按照公司法組建，企業(yè)性質(zhì)為自然壟斷和競爭性兼具的公共事業(yè)服務(wù)企業(yè)。還有專家認為，現(xiàn)行輸配電定價辦法下的“準(zhǔn)許成本加合理收益”測算的合規(guī)成本并不是現(xiàn)有技術(shù)水平下的最低成本，建議將標(biāo)尺競爭監(jiān)管引入電網(wǎng)等自然壟斷企業(yè)的監(jiān)管，以有效激勵電網(wǎng)企業(yè)改善經(jīng)營管理、節(jié)約并降低輸配電成本。