鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的實(shí)踐困境及破解之道

臧 昊，梁亞榮

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

一、引言

十八大以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)增速放緩、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)變的新常態(tài)。黨的十九大報(bào)告提出，中國(guó)社會(huì)現(xiàn)階段主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。長(zhǎng)期以來(lái)的工業(yè)化雖然提高了人們的物質(zhì)生活水平，但與之相對(duì)應(yīng)的精神需求卻得不到充分滿足。(1)吳雪飛，趙磊：《旅游業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的動(dòng)力嗎？來(lái)自中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，載《旅游科學(xué)》2019年第5期。旅游業(yè)可以顯著拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也能極大滿足人們的精神需求。鄉(xiāng)村旅游是傳統(tǒng)旅游業(yè)在地域和方式上的新拓展，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支柱產(chǎn)業(yè)，應(yīng)重點(diǎn)扶持、發(fā)展。土地作為基本的生產(chǎn)要素之一，對(duì)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展起著重要的基礎(chǔ)作用，但目前鄉(xiāng)村旅游的用地需求卻很難得到滿足。一方面，在耕地紅線與生態(tài)紅線保護(hù)作為土地利用基本方針的情況下，新增建設(shè)用地?cái)?shù)量的逐年減少是必然趨勢(shì)，鄉(xiāng)村旅游與其他產(chǎn)業(yè)相比，短期效益低、收益周期長(zhǎng)，在獲取建設(shè)用地上處于明顯劣勢(shì)；另一方面，鄉(xiāng)村土地細(xì)碎化程度明顯，多數(shù)土地已經(jīng)被集體成員以宅基地和承包地等形式加以利用，無(wú)法進(jìn)行成片開(kāi)發(fā)。在此前提下，點(diǎn)狀供地作為一種新型的土地供應(yīng)模式被提出并在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始實(shí)踐。點(diǎn)狀供地符合新時(shí)期土地利用活動(dòng)的發(fā)展規(guī)律及土地要素市場(chǎng)化改革的方向，降低了建設(shè)活動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村土地農(nóng)業(yè)功能和生態(tài)功能的影響，為解決鄉(xiāng)村旅游用地難的問(wèn)題提供了新思路。目前，鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地仍處于探索階段，實(shí)踐中面臨諸多障礙，無(wú)法充分發(fā)揮其供地優(yōu)勢(shì)。鑒于此，本文以鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地為研究對(duì)象，希望通過(guò)土地供應(yīng)模式的創(chuàng)新為鄉(xiāng)村旅游提供用地保障，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，進(jìn)而達(dá)成鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的源起

改革開(kāi)放以來(lái)，土地要素市場(chǎng)化改革進(jìn)展緩慢，土地要素市場(chǎng)化改革是我國(guó)“十四五”時(shí)期的重要任務(wù)。產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置是土地要素市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)用地配置中起決定性作用，創(chuàng)新土地供應(yīng)模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供需匹配，提高產(chǎn)業(yè)用地配置效率。(2)嚴(yán)金明，李儲(chǔ)，夏方舟：《深化土地要素市場(chǎng)化改革的戰(zhàn)略思考》，載《改革》2020年第10期。鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地是產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置的有益嘗試。

(一)鄉(xiāng)村旅游的界定及其用地的特殊性

鄉(xiāng)村旅游源于旅游業(yè)，2018年4月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局印發(fā)的《國(guó)家旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類(lèi)(2018)》將旅游業(yè)進(jìn)行了明確的界定：“旅游業(yè)是指直接為游客提供出行、住宿、餐飲、游覽、購(gòu)物、娛樂(lè)等服務(wù)活動(dòng)的集合”。鄉(xiāng)村旅游作為旅游業(yè)的重要組成部分，是旅游業(yè)向鄉(xiāng)村拓展后，與鄉(xiāng)村各產(chǎn)業(yè)融合形成的旅游新業(yè)態(tài)。(3)張文建：《當(dāng)代旅游業(yè)態(tài)理論及創(chuàng)新問(wèn)題探析》，載《商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2010年第4期。世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為鄉(xiāng)村旅游是發(fā)生在鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游活動(dòng), 鄉(xiāng)村性是鄉(xiāng)村旅游的核心和獨(dú)特賣(mài)點(diǎn)。(4)何景明，李立華：《關(guān)于“鄉(xiāng)村旅游”概念的探討》，載《西南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2002年第5期。我國(guó)政策文件中雖然沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)村旅游定義的精準(zhǔn)歸納，但對(duì)其主要類(lèi)型和重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域均有論述。《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中列舉了鄉(xiāng)村旅游的主要類(lèi)型：休閑農(nóng)業(yè)精品園區(qū)、農(nóng)業(yè)公園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、田園綜合體、農(nóng)業(yè)莊園；鄉(xiāng)村森林觀光、山地度假、水域休閑、冰雪娛樂(lè)、溫泉養(yǎng)生；鄉(xiāng)村康養(yǎng)旅游，鄉(xiāng)村特色民宿等?！度珖?guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020—2025年)》中明確了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域：城市周邊鄉(xiāng)村休閑旅游區(qū)、自然風(fēng)景區(qū)周邊鄉(xiāng)村休閑旅游區(qū)、民俗民族風(fēng)情鄉(xiāng)村休閑旅游區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)村休閑旅游景點(diǎn)。學(xué)界雖然對(duì)鄉(xiāng)村旅游定義的討論頗多，但現(xiàn)有討論大多停留在對(duì)鄉(xiāng)村旅游吸引物的描述上，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地特征的歸納概括，(5)參見(jiàn)杜江，向萍：《關(guān)于鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的思考》，載《旅游學(xué)刊》1999年第1期；王兵：《從中外鄉(xiāng)村旅游的現(xiàn)狀對(duì)比看我國(guó)鄉(xiāng)村旅游的未來(lái)》，載《旅游學(xué)刊》1999年第2期；劉德謙：《關(guān)于鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)旅游與民俗旅游的幾點(diǎn)辨析》，載《旅游學(xué)刊》2006年第3期。而用地特征正是鄉(xiāng)村旅游區(qū)別于其他旅游方式的重要內(nèi)容。本文認(rèn)為，鄉(xiāng)村旅游是以鄉(xiāng)村特有的田園風(fēng)光為主要吸引物，以少量人工建筑為配套設(shè)施，依托集體土地，為游客提供住宿、餐飲、游覽、購(gòu)物、娛樂(lè)等服務(wù)的一種旅游活動(dòng)。(6)雖然農(nóng)村集體、農(nóng)戶和開(kāi)發(fā)商均可以進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，但因農(nóng)村集體、農(nóng)戶在資金、技術(shù)、理念等方面的不足，實(shí)踐中多以開(kāi)發(fā)商為主。相較于農(nóng)村集體和農(nóng)戶，開(kāi)發(fā)商因自身集體以外的身份在進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)面臨的用地問(wèn)題更為嚴(yán)峻。故選取開(kāi)發(fā)商為研究視角具有代表性，后文僅以開(kāi)發(fā)商作為鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)主體進(jìn)行論述。

鄉(xiāng)村旅游在土地權(quán)屬、用地類(lèi)型、用地方式等方面均表現(xiàn)出自身獨(dú)有的特征。首先，土地權(quán)屬的集體性。鄉(xiāng)村旅游的地域范圍在鄉(xiāng)村，土地為農(nóng)村集體所有。其次，用地類(lèi)型的多樣性。鄉(xiāng)村旅游橫跨第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)，兼容生產(chǎn)、生活和生態(tài)，其用地涵蓋了農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地在內(nèi)的所有土地類(lèi)型。(7)陳美球，蔣仁開(kāi)，朱美英等：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策選擇——基于“鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策創(chuàng)新研討會(huì)”的思考》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2018年第7期。第三，用地方式的復(fù)合性。鄉(xiāng)村旅游是在原有土地農(nóng)業(yè)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值上進(jìn)行價(jià)值擴(kuò)展，使得土地在保留原有的產(chǎn)出功能、生態(tài)功能外，還可供游客進(jìn)行采摘、觀光、種植等，絕大多數(shù)土地的利用方式并不因?yàn)檫M(jìn)行鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)而改變。第四，土地價(jià)值的鄉(xiāng)村性。鄉(xiāng)村旅游的價(jià)值多體現(xiàn)在耕地、園地、林地、草地、水域等所蘊(yùn)涵的鄉(xiāng)土風(fēng)情，而不是建筑物的自身價(jià)值。第五，建設(shè)用地的分散性。鄉(xiāng)村旅游雖然以農(nóng)用地為主，但仍需要一些建設(shè)用地為游客提供必要的服務(wù)場(chǎng)所，這些建設(shè)用地往往不集中連片，而是根據(jù)具體項(xiàng)目需要因地制宜地分散、零星使用。

(二)鄉(xiāng)村旅游適用傳統(tǒng)塊狀供地模式的缺陷

土地的社會(huì)主義公有制決定了我國(guó)不能像土地私有制國(guó)家那樣以土地所有權(quán)作為實(shí)現(xiàn)土地利用的基本工具。為了土地資源市場(chǎng)化利用，我國(guó)形成了以土地使用權(quán)制度為主的土地利用制度。用地主體獲取土地使用權(quán)必須通過(guò)土地供應(yīng)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。在二元土地所有制下，我國(guó)土地供應(yīng)分為國(guó)有土地使用權(quán)供應(yīng)和集體土地使用權(quán)供應(yīng)兩種。無(wú)論供應(yīng)何種土地使用權(quán)，傳統(tǒng)的供地模式均是以宗地為最小供地單元，宗地內(nèi)部的土地性質(zhì)呈現(xiàn)出單一性，這種土地供應(yīng)模式在實(shí)踐中被形象地稱(chēng)為塊狀供地。塊狀供地與土地成片開(kāi)發(fā)相適應(yīng)，追求建設(shè)用地供應(yīng)的規(guī)?；透咝?，對(duì)城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用，同時(shí)塊狀布局也保證了規(guī)劃的整體性及美觀度。因此，塊狀供地長(zhǎng)期以來(lái)被政府確定為土地供應(yīng)的主導(dǎo)模式。塊狀供地主要體現(xiàn)的是土地的承載功能，注重土地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施所體現(xiàn)的自身價(jià)值。鄉(xiāng)村旅游主要利用農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地的產(chǎn)出功能、生態(tài)功能以及其疊加的景觀功能，建設(shè)用地是配套使用，處于輔助地位?？傮w來(lái)看，塊狀供地忽視了鄉(xiāng)村旅游的用地特點(diǎn)，無(wú)法滿足鄉(xiāng)村旅游的用地需要。

首先，塊狀供地會(huì)增加鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)難度。一方面，鄉(xiāng)村旅游的地域范圍是鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村可供利用的土地較為分散，而以宗地為基本單位的塊狀供地要求鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目利用的土地必須集中連片，顯然鄉(xiāng)村的土地情況和塊狀供地的基本要求無(wú)法匹配。另一方面，我國(guó)實(shí)施嚴(yán)格了土地管理制度，依據(jù)土地利用計(jì)劃對(duì)各地區(qū)的建設(shè)用地進(jìn)行定量控制。塊狀供地需要將鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目?jī)?nèi)的全部面積均視為建設(shè)用地，這無(wú)疑會(huì)放大鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的需求。鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目相比于其他商業(yè)、服務(wù)業(yè)項(xiàng)目資金回報(bào)率低且周期較長(zhǎng)，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)為地區(qū)帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)效益，地方政府并不愿意在鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目中分配大量的建設(shè)用地指標(biāo)，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)較難通過(guò)用地審批。其次，塊狀供地會(huì)增加鄉(xiāng)村旅游的用地成本。在當(dāng)前項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中，用地成本占投資總量的比例相當(dāng)高，用地成本已經(jīng)成為了制約項(xiàng)目開(kāi)發(fā)規(guī)模和質(zhì)量的關(guān)鍵要素。對(duì)于一般項(xiàng)目而言，開(kāi)發(fā)商在獲得土地開(kāi)發(fā)許可后，為了實(shí)現(xiàn)土地利用的最大化，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中會(huì)盡可能的靠近建筑高度、密度、容積率等條件的最高限度。而在鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目中，為了保留鄉(xiāng)村特有的田園風(fēng)光，展現(xiàn)鄉(xiāng)村性，即使開(kāi)發(fā)商通過(guò)塊狀供地模式拿到了項(xiàng)目?jī)?nèi)所有土地的使用權(quán)，還是會(huì)盡可能保留原有的土地利用方式，僅新建少量配套建筑物。(8)梁亞榮，鐘文顥：《共享農(nóng)莊土地利用法律問(wèn)題研究》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。故開(kāi)發(fā)商取得了項(xiàng)目?jī)?nèi)所有土地的使用權(quán)并支付了相應(yīng)全部土地使用費(fèi)用，但僅會(huì)針對(duì)小部分土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，不僅浪費(fèi)了建設(shè)用地指標(biāo)，而且增加了鄉(xiāng)村旅游的用地成本，降低鄉(xiāng)村旅游的盈利，影響鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的積極性。

(三)鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的提出

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，促進(jìn)人與自然和諧共生，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，是當(dāng)前及今后發(fā)展的基本思想。“三區(qū)三線”是新時(shí)代統(tǒng)一國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下，整合相關(guān)空間類(lèi)規(guī)劃管控分區(qū)的重要舉措，是協(xié)調(diào)空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)關(guān)系的重要載體。在“三區(qū)三線”的體系中，全域被劃分為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間三類(lèi)基本功能區(qū)，每類(lèi)基本功能區(qū)都有自己的區(qū)域主導(dǎo)功能。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線為“三區(qū)”提供了一個(gè)剛性管制框架。(9)岳文澤，王田雨，甄延臨：《“三區(qū)三線”為核心的統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制分區(qū)》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2020年第5期。城鎮(zhèn)空間由城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定，是用于集中開(kāi)發(fā)和建設(shè)的區(qū)域，區(qū)域內(nèi)的土地利用方式以建設(shè)用地為主，其他用地類(lèi)型多為建設(shè)用地的配套用地，以服務(wù)于建設(shè)用地為目標(biāo)，如城鎮(zhèn)空間內(nèi)的公園、綠地等是為了改善城市生態(tài)環(huán)境、居住環(huán)境和保護(hù)生物多樣性而作為城鎮(zhèn)的配套用地存在的。與城鎮(zhèn)空間相反，農(nóng)業(yè)空間是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要功能的國(guó)土空間，區(qū)域內(nèi)以農(nóng)業(yè)用地為主。宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地的主要形式，以滿足農(nóng)民居住需求，服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要功能，相對(duì)農(nóng)業(yè)用地來(lái)說(shuō)數(shù)量較少。由于我國(guó)特殊的土地制度，農(nóng)民依自身集體成員的身份由農(nóng)村集體無(wú)償供應(yīng)宅基地和承包地，基本實(shí)現(xiàn)了“住有其屋，耕有其地”。農(nóng)村集體土地具有嚴(yán)格的身份和用途限制，僅限集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，土地取得的身份性和土地市場(chǎng)的封閉性使得過(guò)去的農(nóng)村在土地供應(yīng)方面并不存在問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，為了保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，提高農(nóng)村土地的利用效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，農(nóng)村土地制度改革不斷深化，農(nóng)村僵化的土地市場(chǎng)逐漸松動(dòng)。(10)錢(qián)文榮，朱嘉曄，錢(qián)龍等：《中國(guó)農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化改革探源》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2021年第2期。特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)特色資源的潛力被逐步挖掘，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展成為了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新方向，社會(huì)資本的涌入也為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有力支撐。隨著以鄉(xiāng)村旅游為代表的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，過(guò)去本不存在的鄉(xiāng)村土地供應(yīng)問(wèn)題逐漸涌現(xiàn)，傳統(tǒng)塊狀供地模式成為了制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。傳統(tǒng)塊狀供地模式遵循的是城鎮(zhèn)空間的用地規(guī)律，雖然對(duì)于推進(jìn)我國(guó)快速城鎮(zhèn)化起到了積極的作用，但卻未考慮到農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的土地特性與用地需求，無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的最優(yōu)配置。為了使土地資源能夠更好的與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適配，土地供應(yīng)模式的改革成為了一種必然。

2015年，浙江省在“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)中首次適用點(diǎn)狀供地。(11)胡大偉：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的浙江探索及法治深化》，載《治理研究》2019年第3期。點(diǎn)狀供地的提出使得土地供應(yīng)模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，通過(guò)對(duì)同一項(xiàng)目?jī)?nèi)建設(shè)用地和生態(tài)保留用地的分類(lèi)管理解決了鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的用地難題，產(chǎn)生了以莫干山裸心堡為代表的鄉(xiāng)村旅游成功案例。2015年11月，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》，該文件創(chuàng)新的提出了在旅游項(xiàng)目區(qū)內(nèi)實(shí)行用地分類(lèi)管理制度。(12)《國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)[2015]10號(hào))：“一、......(三)依法實(shí)行用地分類(lèi)管理制度。旅游項(xiàng)目中，屬于永久性設(shè)施建設(shè)用地的，依法按建設(shè)用地管理；屬于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，不征收(收回)、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理，由景區(qū)管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)主體與土地權(quán)利人依法協(xié)調(diào)種植、養(yǎng)殖、管護(hù)與旅游經(jīng)營(yíng)關(guān)系”。用地分類(lèi)管理制度的提出為鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的全國(guó)性鋪開(kāi)奠定了基礎(chǔ)。2017年5月，國(guó)家旅游局印發(fā)《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》，明確了將在全國(guó)范圍內(nèi)“探索實(shí)行重點(diǎn)旅游項(xiàng)目點(diǎn)狀供地等用地改革”。2018年8月，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》，將“點(diǎn)狀供地、混合供地和建筑復(fù)合利用”等方式作為促進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要手段。2019年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)各地“探索針對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的省市縣聯(lián)動(dòng)‘點(diǎn)供’用地”。國(guó)家政策的相繼出臺(tái)將鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地推向了高潮。在國(guó)家政策的指引下，四川、廣東、廣西、海南等地開(kāi)始了鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的大范圍應(yīng)用。

三、鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的內(nèi)涵

(一)點(diǎn)狀供地的概念界定

作為一種新型的供地模式，點(diǎn)狀供地同塊狀供地一樣均是土地權(quán)利轉(zhuǎn)移過(guò)程的形象表示，兩者的本質(zhì)區(qū)別并不在于土地供應(yīng)面積的大小，而是土地供應(yīng)理念的升級(jí)，即土地供應(yīng)理念由“建設(shè)型”向“生態(tài)型”轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，點(diǎn)狀供地由于缺乏相關(guān)國(guó)家層面的明確具體規(guī)定，其名稱(chēng)、概念、適用項(xiàng)目范圍等在地方實(shí)踐中略有差別。(13)參見(jiàn)《四川省自然資源廳關(guān)于印發(fā)規(guī)范實(shí)施“點(diǎn)狀用地”助推鄉(xiāng)村振興指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)的通知》(川自然資規(guī)[2019]2號(hào))、《廣東省自然資源廳關(guān)于實(shí)施點(diǎn)狀供地助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》(粵自然資規(guī)字〔2019〕7號(hào))、《廣西壯族自治區(qū)自然資源廳關(guān)于實(shí)施點(diǎn)狀供地助推鄉(xiāng)村振興的通知》(桂自然資規(guī)[2019]12號(hào))、《海南省自然資源和規(guī)劃廳關(guān)于實(shí)施點(diǎn)狀用地制度的意見(jiàn)》(瓊自然資規(guī)[2020]3號(hào))。對(duì)于名稱(chēng)來(lái)說(shuō)，“點(diǎn)狀供地”和“點(diǎn)狀用地”均有出現(xiàn)，廣東、廣西等地使用了“點(diǎn)狀供地”的名稱(chēng)，而四川、海南等地則以“點(diǎn)狀用地”代稱(chēng)“點(diǎn)狀供地”。這種差異源于對(duì)土地供應(yīng)這一過(guò)程認(rèn)識(shí)角度的不同，“點(diǎn)狀供地”從土地供應(yīng)的角度來(lái)描述，“點(diǎn)狀用地”則以土地使用為視角，雖然名稱(chēng)不同，但本質(zhì)上是一致的。對(duì)于點(diǎn)狀供地的概念，各地的表述雖有所差異，但在對(duì)重點(diǎn)內(nèi)容的把控上則呈現(xiàn)出一致性，即實(shí)施范圍為“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外，不適合成片開(kāi)發(fā)建設(shè)的地區(qū)”，建設(shè)用地指標(biāo)按照“建筑物占地面積”計(jì)算，建設(shè)用地布局表現(xiàn)為“零星、分散”的點(diǎn)狀使用，報(bào)批方式為“建多少、轉(zhuǎn)多少、供多少”。除了以上共性內(nèi)容，各地方在探索過(guò)程中根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H還增加了個(gè)性化的規(guī)定，如廣東、廣西明確了單個(gè)項(xiàng)目建設(shè)用地總面積不得超過(guò)30畝，海南特別強(qiáng)調(diào)了點(diǎn)狀供地不得在產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)進(jìn)行實(shí)施。在對(duì)適用項(xiàng)目范圍的規(guī)定上，各地的表述較為混亂，但因點(diǎn)狀供地以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興為重要的邏輯起點(diǎn)，故適用范圍總體上可以概括為所有服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目建設(shè)，具體包括：鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村信息產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工流通產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等。在缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一規(guī)定的情況下，四川、廣東、廣西、海南等多地點(diǎn)狀供地的探索已經(jīng)勾勒出了點(diǎn)狀供地模式的基本框架和內(nèi)涵。根據(jù)地方實(shí)踐，本文認(rèn)為，點(diǎn)狀供地以具體項(xiàng)目?jī)?nèi)土地二元利用為基本理念，以開(kāi)發(fā)建設(shè)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)為目的，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以外，不適合成片開(kāi)發(fā)建設(shè)的地區(qū)，綜合考慮資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件以及具體項(xiàng)目用地需求，在項(xiàng)目范圍內(nèi)點(diǎn)狀布局建設(shè)用地，以建筑物基地面積計(jì)算建設(shè)用地指標(biāo)，按照“建多少、轉(zhuǎn)多少、供多少”的原則進(jìn)行點(diǎn)狀報(bào)批，對(duì)建設(shè)用地以外的其他用地則作為生態(tài)保留用地納入到項(xiàng)目范圍內(nèi)，無(wú)需辦理土地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

(二)鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的土地二元利用特性

鄉(xiāng)村旅游是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要支柱，國(guó)家和地方政府均把鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。雖然鄉(xiāng)村旅游僅是點(diǎn)狀供地眾多適用產(chǎn)業(yè)中的一種，但鄉(xiāng)村旅游的用地特點(diǎn)與點(diǎn)狀供地的自身特征極其契合，點(diǎn)狀供地的最早提出也是為了解決鄉(xiāng)村旅游用地難的問(wèn)題，以鄉(xiāng)村旅游為視角對(duì)點(diǎn)狀供地的特性進(jìn)行研究具有代表性和現(xiàn)實(shí)意義。

在點(diǎn)狀供地下，根據(jù)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目?jī)?nèi)不同土地利用需要將土地分為建設(shè)占用的土地和非建設(shè)占用的土地兩部分，實(shí)行分類(lèi)管理。建設(shè)占用的土地是鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目?jī)?nèi)為建造必要建筑物、構(gòu)筑物所占用的土地，目的是為鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)提供必要的配套服務(wù)場(chǎng)所。該部分土地在整個(gè)項(xiàng)目中占地比例較小且多呈點(diǎn)狀分布，因此需要利用點(diǎn)狀供地來(lái)布局建設(shè)用地，以建筑實(shí)際占地面積來(lái)核算用地指標(biāo)，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，需要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。農(nóng)村集體建設(shè)用地分為公益事業(yè)、公共設(shè)施用地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地三種類(lèi)型，但并不是所有類(lèi)型均可用作鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地下的建設(shè)用地。公益性的公益事業(yè)、公共設(shè)施用地與鄉(xiāng)村旅游營(yíng)利性特征沖突，顯然無(wú)法被鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目使用。宅基地具有天然的身份屬性，擔(dān)負(fù)著保障農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重?fù)?dān)，因此，法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)保障作為我國(guó)社會(huì)保障體系的薄弱環(huán)節(jié)愈發(fā)受到重視，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。宅基地原有的保障功能被社會(huì)保障制度逐步取代，同時(shí)其財(cái)產(chǎn)屬性逐漸突顯，部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了宅基地改革的探索。但因宅基地制度涉及農(nóng)民安身立命之根本，關(guān)系重大，在現(xiàn)行法律未作明確規(guī)定的情況下，利用宅基地開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游面臨著不可逾越的法律障礙。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有新增和存量?jī)煞N形式。2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中將入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地限定為“存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地”。但從實(shí)踐上來(lái)看，除了東南沿海地區(qū)，其他地區(qū)村莊的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量并不大，甚至有些村莊根本無(wú)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可用。(14)陸劍，陳振濤：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)的困境與出路》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期?；诙喾矫娴牧⒎剂?，2019年修正的《土地管理法》并未對(duì)增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市做出限制，當(dāng)前增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在法理上不存在障礙。(15)陳耀東：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的法律進(jìn)路與規(guī)則設(shè)計(jì)》，載《東岳論叢》2019年第10期。綜上，鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的建設(shè)用地來(lái)源既包括存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也涵蓋由農(nóng)地轉(zhuǎn)用、未利用地轉(zhuǎn)用、宅基地退出、廢棄集體公益事業(yè)、公共設(shè)施用地整理并轉(zhuǎn)性的新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

非建設(shè)占用的土地為鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目?jī)?nèi)的耕地、林地、草地等，該部分土地多以承包地的形式由農(nóng)戶占有，鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)不改變?cè)摬糠滞恋氐脑杏猛荆窃诒３衷摬糠滞恋卦泄δ艿耐瑫r(shí)利用其生態(tài)景觀功能。耕地、林地、草地等占據(jù)了鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目?jī)?nèi)的大部分土地，在具體供地過(guò)程中，該部分土地不需要與上述建設(shè)占用的土地作為統(tǒng)一整體進(jìn)行供應(yīng)，而是作為生態(tài)保留用地按原土地利用類(lèi)型進(jìn)行使用管理，無(wú)需辦理土地轉(zhuǎn)用手續(xù)，用地主體僅需與土地權(quán)利人依法簽訂土地使用合同，明確雙方種植、管護(hù)與經(jīng)營(yíng)等土地使用關(guān)系即可。

四、鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的實(shí)施困境

在土地供需矛盾日益增長(zhǎng)的今天，鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地作為土地供應(yīng)模式改革的最新范例，實(shí)踐中面臨著一些較為棘手的問(wèn)題。它們的存在折射出了鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的法制上升性和對(duì)外在環(huán)境的改進(jìn)需求。這些問(wèn)題如得不到解決，將直接影響鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的示范推廣作用，進(jìn)而阻斷土地供應(yīng)模式改革的進(jìn)路。

(一)點(diǎn)狀供地模式缺乏立法支撐

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家為了快速擺脫經(jīng)濟(jì)落后的局面，“發(fā)展至上、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的理念被確立起來(lái)，這種理念對(duì)土地制度也產(chǎn)生了濃厚的影響。傳統(tǒng)塊狀供地體現(xiàn)的就是為了適應(yīng)快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，由政府主導(dǎo)的一種計(jì)劃型土地粗放利用方式。過(guò)去塊狀供地作為唯一的土地供應(yīng)模式一直服務(wù)于土地供應(yīng)市場(chǎng)，被政府和社會(huì)認(rèn)為是“理所當(dāng)然”。新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)對(duì)以土地為代表的自然資源利用提出了新要求，點(diǎn)狀供地模式的出現(xiàn)順應(yīng)了自然資源保護(hù)和土地精細(xì)化利用的趨勢(shì)，為土地供應(yīng)提供了新的思路，對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用。點(diǎn)狀供地與塊狀供地差異巨大，是土地供應(yīng)模式的一次重大突破，其作為土地供應(yīng)制度的一環(huán)，與集體土地制度改革、土地利用規(guī)劃制度改革、土地利用計(jì)劃制度改革等密不可分，勢(shì)必會(huì)引發(fā)相關(guān)一系列制度的調(diào)整。土地制度是國(guó)家發(fā)展的根本，土地制度改革需要通過(guò)立法活動(dòng)來(lái)保駕護(hù)航，以此降低改革帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為地方實(shí)踐提供基準(zhǔn)。目前點(diǎn)狀供地在國(guó)家層面的表述僅存在于少數(shù)規(guī)范性文件中，(16)參見(jiàn)《國(guó)家旅游局關(guān)于印發(fā)〈全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則〉的通知》(旅發(fā)[2017]79號(hào))、《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》(發(fā)改辦規(guī)劃[2018]1041號(hào))、《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2019]12號(hào))。文件效力較低，并且均為概括性規(guī)定，缺乏對(duì)點(diǎn)狀供地的專(zhuān)項(xiàng)制度安排，無(wú)法為地方實(shí)踐提供有效的依據(jù)。這一方面造成地方在自主實(shí)踐中靈活度過(guò)大、缺乏邊界，容易以點(diǎn)狀供地的形式違規(guī)繞過(guò)現(xiàn)有土地管理的剛性規(guī)定，產(chǎn)生權(quán)力尋租。另一方面，由于缺乏立法支撐，點(diǎn)狀供地?zé)o法與現(xiàn)行土地供應(yīng)體系中其他制度相融合，在實(shí)施過(guò)程中頻繁與現(xiàn)有土地立法相沖突，地方的自主改革缺乏有效空間，很多地方寧可錯(cuò)失項(xiàng)目引進(jìn)的機(jī)會(huì)，放棄地區(qū)發(fā)展，也不愿承擔(dān)冒險(xiǎn)改革帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)立法的形式對(duì)點(diǎn)狀供地模式加以固定和規(guī)范，能有效減少上述現(xiàn)象的發(fā)生，為土地供應(yīng)制度改革提供方向。

(二)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍模糊

鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的首要目標(biāo)是解決鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)時(shí)如何高效、精準(zhǔn)獲取建設(shè)用地的難題。集體建設(shè)用地有集體公共設(shè)施、公益事業(yè)用地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地三種表現(xiàn)形式，受限于我國(guó)土地二元制度，集體建設(shè)用地在進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)活動(dòng)時(shí)受到了很大的制約。如前所述，集體公共設(shè)施、公益事業(yè)用地與宅基地因特殊的歷史使命需要保持特定用途來(lái)滿足集體成員的生產(chǎn)、生活需要，這種對(duì)土地用途的限制具有一定的合理性。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主要功能，相對(duì)于集體公共設(shè)施、公益事業(yè)用地和宅基地而言，其與國(guó)有建設(shè)用地在功能上最為相似。國(guó)有建設(shè)用地在符合規(guī)劃等前提下可以自由入市用作任何建設(shè)活動(dòng)，新《土地管理法》雖然吸收了近年來(lái)“三塊地”改革的成功經(jīng)驗(yàn)，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以直接入市，但對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市用途卻作出了限制。根據(jù)《土地管理法》第六十三條的表述，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍除了要符合規(guī)劃和依法登記外，還將土地用途確定為“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地”，其中“等”字的描述就為法律的適用帶來(lái)了不確定性因素，出現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的模糊地帶?！睹穹ǖ洹返谌偎氖邨l將由出讓取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的范圍確定為“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地”，該條文的表述顯然比《土地管理法》第六十三條中規(guī)定的集體建設(shè)用地入市范圍多列舉了“旅游、娛樂(lè)和商品住宅”。按照我國(guó)的立法傳統(tǒng)，“等”既可以表示列舉后煞尾，也可以表示沒(méi)有列舉結(jié)束，(17)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2016年版，第275頁(yè)。也即“等內(nèi)”和“等外”。如果從“等內(nèi)”理解《土地管理法》第六十三條，那么鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地是不能通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式來(lái)實(shí)施的。同時(shí)，隨著《土地管理法》第四十五條對(duì)公共利益需要的情形進(jìn)行明確，鄉(xiāng)村旅游也因不屬于公共利益情形而被排除在了土地征收制度之外，過(guò)去那種以土地征收的方式將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后再進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的道路也被阻絕了。可見(jiàn)，如果《土地管理法》將旅游用途限制在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍以外，那么鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)將失去社會(huì)資本的助力，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的規(guī)模和質(zhì)量均將受限。但如果從“等外”來(lái)理解，鄉(xiāng)村旅游用地就可以由集體土地所有權(quán)人直接通過(guò)點(diǎn)狀供地模式進(jìn)行供應(yīng)，鄉(xiāng)村旅游的用地難題將得以有效解決。《土地管理法》第六十三條未將“旅游”明確在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍內(nèi)，事實(shí)上限制了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地本應(yīng)具有的利用方向，與“同地同權(quán)”的土地改革方向相左。

(三)生態(tài)保留用地利用的穩(wěn)定性不足

雖然鄉(xiāng)村旅游以農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地上體現(xiàn)的鄉(xiāng)村性為主要追求，但為游客提供住宿、餐飲、娛樂(lè)等附屬設(shè)施的建設(shè)用地仍是必不可少，且由于建設(shè)用地的稀缺性，建設(shè)用地的獲取反而成為開(kāi)發(fā)商的首要目標(biāo)。《土地管理法》第六十三條允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以出讓、出租等多種方式直接入市，賦予了開(kāi)發(fā)商多種獲取建設(shè)用地的方式。但根據(jù)海南大學(xué)法學(xué)院“海南自貿(mào)港旅游用地政策研究”課題組的實(shí)地調(diào)研，被調(diào)研的開(kāi)發(fā)商均青睞于出讓方式。原因在于通過(guò)出讓方式可以獲得物權(quán)性的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，這不僅能夠滿足鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目長(zhǎng)期土地利用的需要，穩(wěn)定投資的信心，而且還可以通過(guò)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等保證投資的靈活性，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓方式、最高期限、出讓雙方的權(quán)利義務(wù)設(shè)定等均可參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行，整個(gè)過(guò)程問(wèn)題并不大。對(duì)于生態(tài)用地的獲取來(lái)說(shuō)，因點(diǎn)狀供地的二元土地利用特性，生態(tài)保留用地可不與建設(shè)用地視為整體進(jìn)行一并出讓?zhuān)瑢?shí)踐中多由開(kāi)發(fā)商與農(nóng)戶簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃合同實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)保留用地的利用。生態(tài)保留用地的制度設(shè)計(jì)是鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地下土地二元利用的關(guān)鍵內(nèi)容，但因?qū)嵺`中生態(tài)保留用地的獲取和長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的難度較大，生態(tài)保留用地成為了制約鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地實(shí)施的重要因素。

首先，開(kāi)發(fā)商以租賃方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限較短?！锻恋爻邪ā访鞔_了農(nóng)地“三權(quán)分置”的形式，賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以獨(dú)立性和流動(dòng)性，為農(nóng)地的市場(chǎng)化配置提供了前提，也為農(nóng)地的鄉(xiāng)村旅游利用開(kāi)啟了新的路徑。按照《土地管理法》第六十三條對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)”的規(guī)定，物權(quán)性的旅游用途的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)最高期限可以為四十年，而債權(quán)性的生態(tài)保留用地租賃權(quán)最高僅為二十年，兩類(lèi)土地在法定最高使用年限上就存在二十年的差距。實(shí)踐中，兩者的差距更是被拉大。以出讓方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是權(quán)利的新設(shè)，權(quán)利直接來(lái)源于農(nóng)村集體。雖然我國(guó)法律上只規(guī)定了土地出讓的最長(zhǎng)年限，但出讓植根于土地批租制，實(shí)踐中一般按照最高出讓年限進(jìn)行。而以租賃方式取得的生態(tài)保留用地使用權(quán)屬于權(quán)利的再流轉(zhuǎn)，權(quán)利來(lái)源于具體的農(nóng)戶。相對(duì)于農(nóng)村集體關(guān)注的區(qū)域整體利益，農(nóng)戶更關(guān)心自身利益是否實(shí)現(xiàn)最大化，往往不愿意將土地權(quán)利一次性長(zhǎng)期讓渡，而是希望通過(guò)逐年或短期租賃的方式來(lái)達(dá)到靈活提高租金的目的。生態(tài)保留用地租賃期限的過(guò)短將導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的整體性得不到長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障。如重慶市歸原小鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地項(xiàng)目中，建設(shè)用地使用權(quán)期限為四十年，而租賃的耕地、林地期限僅為十二年，土地使用年限的差異降低了開(kāi)發(fā)商的投資預(yù)期。(18)張夢(mèng)俐：《重慶“點(diǎn)狀用地”模式探究》，載《城鄉(xiāng)建設(shè)》2018年第7期。其次，農(nóng)戶毀約的現(xiàn)象嚴(yán)重。(19)張景娜，史墨：《農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)治理》，載《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。在鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)之前，農(nóng)地的旅游價(jià)值并未得到充分體現(xiàn)，農(nóng)戶僅能按原用途使用土地，收益較低。此時(shí)，開(kāi)發(fā)商作為投資者，知曉鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的預(yù)期規(guī)模和收益，在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下容易以相對(duì)較低的價(jià)格與農(nóng)戶簽訂土地租賃合同。隨著鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的建設(shè)，農(nóng)地的旅游價(jià)值開(kāi)始展現(xiàn)，農(nóng)戶從較低租金上逐漸感知到合同上的“不公平”和被剝奪感，公平性和相對(duì)剝奪感的產(chǎn)生取代了契約邏輯下的合法性原則，成為農(nóng)戶毀約的關(guān)鍵。(20)黃秀波：《旅游地房東毀約現(xiàn)象的微觀解讀與治理思路》，載《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。由于土地的固定性，在鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目位置確定的情況下，面對(duì)農(nóng)戶的毀約，開(kāi)發(fā)商只能選擇提高租金以獲得土地的持續(xù)利用。如果這種狀況長(zhǎng)期存在下去，必將導(dǎo)致旅游地形象受損、引發(fā)信任危機(jī)等多種問(wèn)題。

(四)適配村莊規(guī)劃的缺失

由于土地自身具有高外部性、不可逆性、異質(zhì)性和用途專(zhuān)用性等特征，需要政府合理介入來(lái)解決土地資源市場(chǎng)配置失靈的問(wèn)題，世界多數(shù)國(guó)家對(duì)土地利用活動(dòng)均施加了嚴(yán)格的限制。(21)張舟，譚榮，吳次芳：《土地資源的一級(jí)配置研究：規(guī)劃還是市場(chǎng)？》，載《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第1期。隨著統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，我國(guó)將從傳統(tǒng)土地單一要素規(guī)劃向國(guó)土空間全要素規(guī)劃轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的土地用途管制也將被國(guó)土空間用途管制所替代?！拔寮?jí)三類(lèi)”的國(guó)土空間規(guī)劃體系正是我國(guó)新時(shí)期對(duì)包括土地在內(nèi)的整個(gè)國(guó)土空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)和保護(hù)的依據(jù)。在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃作為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的詳細(xì)規(guī)劃是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地必須堅(jiān)持規(guī)劃先行，以村莊規(guī)劃作為土地利用開(kāi)發(fā)的基本依據(jù)。但目前村莊規(guī)劃自身存在諸多問(wèn)題，與鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的實(shí)際需求相差較遠(yuǎn)。首先，村莊規(guī)劃的數(shù)量不足。過(guò)去我國(guó)為了擺脫經(jīng)濟(jì)落后的局面，長(zhǎng)期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。在這一政治目標(biāo)的導(dǎo)向下，地方政府為了追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，紛紛把目光鎖定在能帶來(lái)巨大GDP產(chǎn)出的城市內(nèi)，對(duì)于村莊基本上是放任狀態(tài)。為了適應(yīng)城市迅速發(fā)展的需要，各級(jí)政府紛紛投入大量人力、物力、財(cái)力制定城市范圍內(nèi)的各類(lèi)規(guī)劃。村莊規(guī)劃在規(guī)劃體系中的不受重視甚至被忽視，正是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政治目標(biāo)在規(guī)劃體系上的映射?，F(xiàn)實(shí)中仍有不少村莊處于無(wú)規(guī)劃狀態(tài)，點(diǎn)狀供地模式下鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)也因村莊規(guī)劃的缺失而無(wú)法進(jìn)行。其次，現(xiàn)有村莊規(guī)劃難以對(duì)點(diǎn)狀供地模式下鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)行有效的指引和管控。海南大學(xué)法學(xué)院“海南自貿(mào)港旅游用地政策研究”課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于編制資金、技術(shù)人員等的缺乏，村莊規(guī)劃的編制質(zhì)量普遍不高，缺乏與旅游規(guī)劃的融合，很難對(duì)鄉(xiāng)村旅游的建設(shè)活動(dòng)提供有效指引?，F(xiàn)有村莊規(guī)劃“剛性有余”而“彈性不足”，過(guò)分強(qiáng)調(diào)土地利用活動(dòng)按預(yù)設(shè)方案進(jìn)行，容積率、建筑高度、建筑密度等用地指標(biāo)設(shè)定的較為僵硬，缺乏對(duì)土地靈活利用的應(yīng)對(duì)方案，最終造成“剛性”的村莊規(guī)劃與“靈活”的點(diǎn)狀供地模式相矛盾。

五、鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地困境的破解之道

土地保障是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基石。鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的創(chuàng)新實(shí)踐為土地保障提供了新的視角，對(duì)解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的用地難問(wèn)題具有極強(qiáng)的示范推廣價(jià)值。針對(duì)鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地遇到的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)當(dāng)從法制和實(shí)踐中予以回應(yīng)，以尋求破解之道。

(一)賦予點(diǎn)狀供地模式明確的法律地位

目前，點(diǎn)狀供地模式多為地方政府探索，帶有濃厚的地方色彩。雖然在一定程度上可以因地制宜，取得比較好的實(shí)施效果，但也容易因改革的靈活度過(guò)大造成點(diǎn)狀供地模式適用的泛化，引發(fā)權(quán)力尋租等問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，以地方探索為基礎(chǔ)的點(diǎn)狀供地模式在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的效率過(guò)低，每個(gè)地方都要投入大量的人力、物力資源進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。即使不計(jì)算制度設(shè)計(jì)成本，各地方點(diǎn)狀供地模式的實(shí)踐也可能千差萬(wàn)別，統(tǒng)一性得不到保證，地域差異將會(huì)引發(fā)效率和公平等諸多問(wèn)題。因此，在中央政府的層面賦予點(diǎn)狀供地模式明確法律地位是必要的。點(diǎn)狀供地模式僅涉及土地供應(yīng)模式的創(chuàng)新，未改變土地基本制度，并不屬于《立法法》第八條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)，因此不需要通過(guò)制定或修改法律來(lái)實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)。國(guó)務(wù)院有權(quán)依據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，以行政法規(guī)的效力級(jí)別來(lái)明確點(diǎn)狀供地模式是較為合適的選擇。當(dāng)前，《土地管理法實(shí)施條例》正在修訂過(guò)程中，點(diǎn)狀供地模式可以借助此次修訂的機(jī)會(huì)在《土地管理法實(shí)施條例》中明確規(guī)定。從已經(jīng)公布的《土地管理法實(shí)施條例(修訂草案)》(征求意見(jiàn)稿)來(lái)看，此次修訂在建設(shè)用地一章中為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地單列了一節(jié)，對(duì)新增和存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的具體流程進(jìn)行了規(guī)定，但在土地供應(yīng)模式上并沒(méi)有涉及。因此，未來(lái)可以在《土地管理法實(shí)施條例》的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一節(jié)中增加對(duì)點(diǎn)狀供地的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定，明確“在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外，不適合成片開(kāi)發(fā)建設(shè)的地區(qū)，在符合點(diǎn)狀供地條件的情況下，可以點(diǎn)狀申請(qǐng)、點(diǎn)狀報(bào)批”。在通過(guò)《土地管理法實(shí)施條例》以行政法規(guī)的形式明確點(diǎn)狀供地模式的法律地位后，國(guó)務(wù)院可以另行制定《鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地實(shí)施辦法》，對(duì)鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地的適用范圍、規(guī)劃管理、審批管理、二元供地方式、監(jiān)督檢查等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化規(guī)定并在全國(guó)范圍內(nèi)推行。如此便可解決鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地缺乏立法支撐的問(wèn)題，為地方實(shí)踐提供有效指引。

(二)將旅游用途納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍

要素市場(chǎng)化配置改革是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。2020年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，明確了構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的總體方向，土地更是被放在了所有要素的首要位置加以規(guī)定。要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就必須處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，減少政府利用公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)逐漸喪失了制度的合理性，唯有集體土地與國(guó)有土地“同地同權(quán)”才能符合物權(quán)基本原理、促進(jìn)土地高效利用、維護(hù)集體土地權(quán)利人的利益。集體建設(shè)用地應(yīng)由之前的“土地用途管制+土地征收”一元化土地供應(yīng)方式完全轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮嫘越ㄔO(shè)用地征收+非公益性建設(shè)用地入市”雙軌化土地供應(yīng)方式。(22)方澗：《修法背景下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的困境與出路》，載《河北法學(xué)》2020年第3期。因此，應(yīng)當(dāng)按照系統(tǒng)解釋的方法將《土地管理法》第六十三條與《民法典》第三百四十七條進(jìn)行整體理解，將旅游用途納入到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍，保證集體土地所有人在鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地中的主體地位。

將旅游用途納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍后，面臨著誰(shuí)來(lái)行使集體土地所有權(quán)的問(wèn)題。國(guó)有土地所有權(quán)人雖然是國(guó)家，但國(guó)家并不直接行使相應(yīng)的權(quán)利，而是由地方政府代替其行使土地所有權(quán)，這種“代表制”的權(quán)利行使方式被歷史證明是高效的。相應(yīng)的，集體土地所有權(quán)的“集體”僅僅是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，雖然不斷通過(guò)法律加以固定，但其仍然不是一個(gè)確定的典型民事主體概念，(23)李國(guó)強(qiáng)：《〈土地管理法〉修正后集體建設(shè)用地使用權(quán)的制度構(gòu)造》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。自身無(wú)法直接行使土地所有權(quán)，需要找到一個(gè)適合的代表代替其行使權(quán)利?！睹穹ǖ洹返诙倭l將不同范圍的集體土地所有權(quán)分別規(guī)定由集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組代表行使，這種多重代表形式的規(guī)定顯然會(huì)造成現(xiàn)實(shí)主體的混亂，加劇集體土地所有權(quán)行使主體的不確定性。確立唯一的權(quán)利行使代表是保障集體土地權(quán)利、減少權(quán)利行使矛盾、解決權(quán)利行使低效率的最好方法?；诋?dāng)下農(nóng)村的實(shí)際情況，建議由集體經(jīng)濟(jì)組織作為代表行使集體土地所有權(quán)。一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織制度有長(zhǎng)時(shí)間的歷史積淀，見(jiàn)證了各時(shí)期的農(nóng)村發(fā)展，具有較好的制度基礎(chǔ)；(24)臧昊：《特別法人定位下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能重構(gòu)》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2019年第5期。另一方面，《民法典》已經(jīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確定為了特別法人，成為了名正言順的民事法律關(guān)系主體。相較于村民委員會(huì)和村民小組的“政治性”，集體經(jīng)濟(jì)組織的“經(jīng)濟(jì)性”為其突出特點(diǎn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織作為代表能降低政治活動(dòng)對(duì)土地所有權(quán)行使的影響，最大化的實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地權(quán)益。綜上，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化配置過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將踐行“小政府、大市場(chǎng)”的原則，將旅游用途的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的權(quán)利歸還給農(nóng)民集體，由集體經(jīng)濟(jì)組織作為代表行使土地入市權(quán)利直接向鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商供應(yīng)建設(shè)用地。

(三)優(yōu)化生態(tài)保留用地的取得方式

首先，應(yīng)以經(jīng)登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合同或地役權(quán)合同替代土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃合同，為開(kāi)發(fā)商提供穩(wěn)定且長(zhǎng)期的保護(hù)。鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目對(duì)生態(tài)保留用地的利用分為兩種：一是由開(kāi)發(fā)商事實(shí)且持續(xù)性占有土地，進(jìn)行自主農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲取收益；二是開(kāi)發(fā)商不參與土地原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，僅是以間接利用的方式對(duì)土地上所體現(xiàn)鄉(xiāng)村景觀進(jìn)行觀賞、眺望等。(25)王維艷：《鄉(xiāng)村旅游地的空間再生產(chǎn)權(quán)能及其空間正義實(shí)現(xiàn)路徑——地役權(quán)視角下的多案例透析》，載《人文地理》2018年第5期。第一種利用方式需要由開(kāi)發(fā)商取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在嚴(yán)格的法律意義上，入股將產(chǎn)生物權(quán)法上的權(quán)利轉(zhuǎn)移效果，屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)，而出租并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的權(quán)利變動(dòng)，僅是債權(quán)性流轉(zhuǎn)。(26)陶密：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利類(lèi)型及規(guī)范邏輯解析》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第1期。根據(jù)《土地承包法》第三十八條之規(guī)定，以入股方式流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不得超過(guò)承包期的剩余期限，而以出租方式流轉(zhuǎn)的除了要滿足上述條件外，還要滿足《民法典》第七百零五條關(guān)于租賃期限最長(zhǎng)二十年的規(guī)定。通過(guò)入股的方式，可以在農(nóng)戶與開(kāi)發(fā)商之間形成更為緊密的結(jié)合，農(nóng)戶可以通過(guò)“保底收益+按股分紅”等多種利潤(rùn)分配方式與開(kāi)發(fā)商共享收益，積極性將得到提高，能有效減少因農(nóng)戶獲得感較低引發(fā)的毀約現(xiàn)象。故相較于實(shí)踐中常見(jiàn)的出租流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)戶與開(kāi)發(fā)商選擇以入股方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更能實(shí)現(xiàn)雙贏。如果開(kāi)發(fā)商基于鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的考量希望間接利用生態(tài)保留用地，則可借由設(shè)立地役權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)較低成本的土地利用，但這種方式在實(shí)踐中幾乎被忽視。地役權(quán)依合同設(shè)立，地役權(quán)期限可在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余期限內(nèi)由交易雙方自行協(xié)商確定。開(kāi)發(fā)商作為地役權(quán)人通過(guò)對(duì)生態(tài)保留用地的利用，來(lái)提高自己土地的效益。這種效益不僅指因提高鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目品質(zhì)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，還包括對(duì)游客心理上的滿足和精神上的享受。地役權(quán)作為用益物權(quán)的一種，開(kāi)發(fā)商擁有使用供役地、在供役地上從事附隨行為和設(shè)置附屬設(shè)施的權(quán)利，同時(shí)在供役地受到侵害時(shí)或受到侵害危險(xiǎn)時(shí)，開(kāi)發(fā)商也可行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)。(27)王立明，楊立新，王軼等：《民法學(xué)》，北京：法律出版社，2014年版，第314頁(yè)。對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，地役權(quán)的設(shè)定使其僅需支付較少的費(fèi)用便可實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)保留用地的有效利用，同時(shí)還減少了不必要的土地經(jīng)營(yíng)、維護(hù)費(fèi)用。對(duì)于農(nóng)戶而言，設(shè)定地役權(quán)后，農(nóng)戶僅需依照地役權(quán)合同履行相應(yīng)義務(wù)，除此之外對(duì)土地的大部分權(quán)利均不受影響，農(nóng)戶在按照土地原有利用方式取得原有收益的同時(shí)還可額外獲得由開(kāi)發(fā)商支付的土地使用費(fèi)，以此得到雙重利益保障。無(wú)論是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合同還是地役權(quán)合同，為保障鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，開(kāi)發(fā)商均應(yīng)以發(fā)展的眼光將雙方的權(quán)利義務(wù)在合同中列明，盡可能預(yù)判合同履行中可能出現(xiàn)的不利情況并設(shè)置相應(yīng)違約責(zé)任。在合同簽訂后，應(yīng)通過(guò)權(quán)利登記的方式強(qiáng)化法律效力，穩(wěn)定土地使用關(guān)系，保護(hù)自身權(quán)益免受任意第三人的侵害。

其次，應(yīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入到農(nóng)戶和開(kāi)發(fā)商之間的合同中，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村土地市場(chǎng)中的監(jiān)督與協(xié)調(diào)作用。雖然農(nóng)戶向開(kāi)發(fā)商供給生態(tài)保留用地屬于雙方的合同行為，但因集體土地的特殊性，農(nóng)戶僅享有土地使用權(quán)。依據(jù)前文所述，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地所有權(quán)人的代表對(duì)集體土地享有經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)利，對(duì)農(nóng)戶出租土地行為的監(jiān)督正是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織履行管理權(quán)利的重要表現(xiàn)形式，故引入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)戶與開(kāi)發(fā)商合同的第三方具有法律基礎(chǔ)。農(nóng)村作為明顯的“熟人社會(huì)”，通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督，也可以增大農(nóng)戶違約的道德成本，提高合同的穩(wěn)定性。

(四)編制兼具“剛性”和“彈性”的村莊規(guī)劃

未來(lái)導(dǎo)向性是規(guī)劃的最顯著特征，編制規(guī)劃的目的在于對(duì)未來(lái)行動(dòng)目標(biāo)的預(yù)測(cè)和為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所伴隨的行為進(jìn)行安排。(28)王萬(wàn)茂：《規(guī)劃的本質(zhì)與土地利用規(guī)劃多維思考》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2002年第1期。村莊規(guī)劃作為村莊土地利用和土地管理的基礎(chǔ)和前提，應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去“事無(wú)巨細(xì)”的規(guī)劃編制思路，在嚴(yán)守紅線把控的底線思維基礎(chǔ)上，通過(guò)提高規(guī)劃彈性的方式增強(qiáng)規(guī)劃的可實(shí)施性，以符合點(diǎn)狀供地模式下鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的實(shí)際需求。

首先，要加快推進(jìn)村莊規(guī)劃的編制工作，提高村莊規(guī)劃的編制質(zhì)量，注重村莊規(guī)劃與旅游規(guī)劃相結(jié)合。地方政府要增加對(duì)村莊規(guī)劃編制工作的資金投入，根據(jù)村莊定位和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的實(shí)際需要，編制能用、管用、好用的實(shí)用性村莊規(guī)劃。鄉(xiāng)村旅游具有明顯的地域性，不同村莊的自然資源和人文資源存在很大的差異。在村莊規(guī)劃的制定過(guò)程中要注重與旅游規(guī)劃相結(jié)合，因地制宜地對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村旅游資源進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。其次，村莊規(guī)劃要堅(jiān)持“剛性”的底線思維。村莊規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系最底層的詳細(xì)規(guī)劃，要嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間用途管制規(guī)制，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)用地和基本農(nóng)田的保護(hù)，明確各項(xiàng)約束性指標(biāo)，對(duì)鄉(xiāng)村旅游的用地范圍、用地規(guī)模、具體建設(shè)要求等提出明確的規(guī)劃要求。鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)商在項(xiàng)目建設(shè)前必須向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證申請(qǐng)，取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后才能辦理用地審批手續(xù)。第三，村莊規(guī)劃要保持適當(dāng)?shù)摹皬椥浴薄｀l(xiāng)村旅游是一種由開(kāi)發(fā)商、土地權(quán)利人、游客、旅游資源等綜合決定的市場(chǎng)化活動(dòng)，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的選址無(wú)法被村莊規(guī)劃精準(zhǔn)預(yù)設(shè)。為了滿足鄉(xiāng)村旅游不確定的用地需求，村莊規(guī)劃可以采用“預(yù)留用地不定性”和“預(yù)留指標(biāo)不落地”的方法來(lái)保持適當(dāng)?shù)摹皬椥浴?29)張京祥，張尚武，段德罡等：《多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃》，載《城市規(guī)劃》2020年第3期。?！邦A(yù)留用地不定性”是指結(jié)合旅游規(guī)劃并對(duì)未來(lái)鄉(xiāng)村旅游用地情況進(jìn)行分析，在村莊規(guī)劃上選取合適的位置預(yù)留一定數(shù)量的建設(shè)用地，暫不明確具體性質(zhì)，待具體使用時(shí)再根據(jù)實(shí)際情況定性?！邦A(yù)留指標(biāo)不落地”是指預(yù)留部分建設(shè)用地指標(biāo)，暫時(shí)不落實(shí)到具體位置，待需要進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)時(shí)，再根據(jù)實(shí)際情況，通過(guò)點(diǎn)狀供地模式落實(shí)提前預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)。兩者結(jié)合即可保證村莊規(guī)劃的靈活性，增強(qiáng)村莊規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適應(yīng)性。

六、結(jié)語(yǔ)

“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，是黨和國(guó)家工作的重中之重，2021年《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的頒布更是將黨和國(guó)家關(guān)于新時(shí)期鄉(xiāng)村振興的重大決策部署加以法定化、制度化，標(biāo)志著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)入了新階段。集體土地作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村之間的重要聯(lián)結(jié)點(diǎn)，集體土地制度改革直接影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的廣度和深度。相對(duì)于國(guó)有土地，集體土地受我國(guó)特殊國(guó)情所限，制度改革相對(duì)滯后。當(dāng)前，雖然集體土地與國(guó)有土地“同地同權(quán)”的改革方向被基本明確，但集體土地的相關(guān)配套制度仍未建立，集體土地參照國(guó)有土地進(jìn)行制度適用并不是長(zhǎng)久之策。點(diǎn)狀供地模式依托集體土地的特點(diǎn)產(chǎn)生，符合國(guó)土空間規(guī)劃體系下土地利用的基本方向，在注重耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，促進(jìn)了集體土地的靈活利用，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供了有力支撐。鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地作為土地供應(yīng)模式改革的最新成果，對(duì)各類(lèi)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目建設(shè)起到了重要的示范和指引作用。當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地仍面臨不少實(shí)踐難題，但點(diǎn)狀供地模式的前景是毋庸置疑的。隨著我國(guó)土地制度改革的不斷深入，點(diǎn)狀供地必將豐富我國(guó)土地供應(yīng)模式，以土地供應(yīng)模式的變革推動(dòng)整個(gè)土地供應(yīng)制度的優(yōu)化升級(jí)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供的土地保障。