中國共產(chǎn)黨百年民族法制建設(shè)：實(shí)踐探索、基本經(jīng)驗(yàn)、時(shí)代回應(yīng)

張煒達(dá)，郭朔寧

(1.西北大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710127；2.西北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710127)

中國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，這是近代以來處理民族事務(wù)面對的基本現(xiàn)實(shí)。19世紀(jì)中期以降，西方工業(yè)文明以武力叩關(guān)，中華民族開啟了爭取民族獨(dú)立、國家富強(qiáng)的艱難探索?！盀橹袊嗣裰\幸福，為中華民族謀復(fù)興”成為共產(chǎn)黨人的初心和使命。在民族事務(wù)的處理上，中國共產(chǎn)黨成立伊始便視正確解決國內(nèi)民族問題為革命要?jiǎng)?wù)之一，并以馬克思主義民族觀為指導(dǎo)，結(jié)合不同歷史時(shí)期的中國實(shí)際，探索出具有中國特色的處理民族事務(wù)的理論、制度與道路。在建黨一百周年的歷史節(jié)點(diǎn)，回顧過去，展望未來。一方面，對百年來民族法制建設(shè)的演變過程進(jìn)行梳理，總結(jié)黨的民族法制建設(shè)取得的巨大成就和優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。另一方面，站在中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度，承續(xù)百年來民族法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)規(guī)律，繼而探究新時(shí)代民族法制建設(shè)的發(fā)展路徑。

一、中國共產(chǎn)黨民族法制建設(shè)的百年實(shí)踐探索

百年來，民族法制建設(shè)伴隨經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)主要矛盾、法制環(huán)境、意識形態(tài)等因素的改變而改變。“在現(xiàn)代國家中，法不僅必須適應(yīng)于總的經(jīng)濟(jì)狀況，不僅必須是它的表現(xiàn)，而且還必須是不因內(nèi)在矛盾而自相抵觸的一種內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)?！盵1]從歷時(shí)性角度來看，民族法制建設(shè)是一脈相承的，遵循從民族綱領(lǐng)具化為民族政策，再從民族政策上升為民族法律的邏輯。同時(shí)，不同時(shí)期的民族法制建設(shè)圍繞當(dāng)時(shí)黨的中心任務(wù)和國內(nèi)外環(huán)境而展開，因而呈現(xiàn)階段性特點(diǎn)，對這一歷程作以梳理，可以劃分為孕育形成、創(chuàng)立鞏固、曲折發(fā)展、恢復(fù)加速和創(chuàng)新推進(jìn)五個(gè)時(shí)期。

(一)孕育形成時(shí)期(1921—1949年)

中國共產(chǎn)黨自成立之日起，便認(rèn)識到民族問題是中國革命的組成部分，并根據(jù)革命形勢、共產(chǎn)國際影響等因素的變化，在新民主主義革命的不同階段，逐步加深了對民族工作的理解，適時(shí)提出并調(diào)整民族綱領(lǐng)與政策，進(jìn)行了初步的民族法制建設(shè)實(shí)踐。

建黨直至第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，黨施行了以民族自治和聯(lián)邦制為核心的民族綱領(lǐng)，并依此制定了具體的政策和決議，如《解放苗瑤決議案》(1926年)。此時(shí)黨的工作重心以大城市為主，只是在感性層面認(rèn)識到民族問題的重要性，民族政策的法制化亦遠(yuǎn)未提上日程。

大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨調(diào)整革命方針與路線，成立了中華蘇維埃共和國。新型工農(nóng)民主政權(quán)的建立，為根據(jù)地法制的產(chǎn)生和實(shí)施提供了政治前提和制度上的保障[2]161。在1931年和1934年先后召開的中華工農(nóng)兵蘇維埃全國代表大會(huì)上通過的兩個(gè)《中華蘇維埃共和國憲法大綱》確立了處理國內(nèi)民族事務(wù)的若干原則：1.各民族在蘇維埃法律面前一律平等；2.承認(rèn)國內(nèi)少數(shù)民族自決權(quán)，直至成立獨(dú)立國家；3.少數(shù)民族可以建立自己的自治區(qū)域；4.幫助少數(shù)民族進(jìn)行革命斗爭；5.發(fā)展少數(shù)民族的文化和語言[3]。以根本法的形式對民族問題予以規(guī)定，充分顯示了黨對于民族事務(wù)的重視程度。

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中共西北工委頒布的《關(guān)于抗戰(zhàn)中蒙古民族問題的提綱》(1940年)、《關(guān)于回回民族問題的提綱》(1940年)成為指導(dǎo)當(dāng)時(shí)民族工作的綱領(lǐng)性文件，實(shí)現(xiàn)了民族政策的制度化。同時(shí)，各根據(jù)地的抗日民主政權(quán)以中共中央的民族政策為指導(dǎo)，因地制宜地制定施政綱領(lǐng)和法令文件，實(shí)現(xiàn)了民族政策的法律化，其中，陜甘寧邊區(qū)最先實(shí)行了民族區(qū)域自治政策，邊區(qū)制定并涉及少數(shù)民族問題的憲法性文件有《陜甘寧特區(qū)政府施政綱領(lǐng)》(1937年)、《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》(1939年)、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》(1941年)，這些施政綱領(lǐng)是指導(dǎo)邊區(qū)法制建設(shè)的根本大法[4]。此外，《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》(1939年)、《陜甘寧邊區(qū)各級選舉委員會(huì)組織規(guī)程》(1941年)、《陜甘寧邊區(qū)各級參議會(huì)選舉條例》(1941年)等法律為少數(shù)民族參與政權(quán)活動(dòng)提供了依據(jù)。

解放戰(zhàn)爭時(shí)期，根據(jù)革命形勢變化，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)通過制定政策及法律文件處理民族事務(wù)，如《和平建國綱領(lǐng)草案》(1946年)、《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》(1946年)。新中國成立前夕，具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》通過，綱領(lǐng)以法律的形式明確宣布了黨的民族平等和團(tuán)結(jié)政策，將民族區(qū)域自治確立為解決民族問題的一項(xiàng)重要制度。

總體而言，新民主主義革命時(shí)期是中國共產(chǎn)黨民族理念、民族政策和民族區(qū)域自治制度的形成時(shí)期。這一時(shí)期的民族法制建設(shè)主要表現(xiàn)為民族區(qū)域自治從理論構(gòu)想到政策落實(shí)再到制度確立的過程。各根據(jù)地在落實(shí)民族平等和民族區(qū)域自治憲政主張的同時(shí)，頒布了一系列民族法律。新民主主義政權(quán)的民族法律體系的初步建構(gòu)，為新中國成立后的民族法制建設(shè)累積了寶貴經(jīng)驗(yàn)[5]23。

(二)創(chuàng)立鞏固時(shí)期(1949—1956年)

中華人民共和國的成立開啟了民族法制建設(shè)史和中國民族關(guān)系的新篇章。為了建立和鞏固新型的人民民主法制，我國出現(xiàn)了第一次立法高潮。在民族法制領(lǐng)域，隨著1952年《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》(以下簡稱《實(shí)施綱要》)的頒行，全面展開了民族區(qū)域自治的法制實(shí)踐?！秾?shí)施綱要》總結(jié)了新中國初期推行民族區(qū)域自治的優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)容共有七章四十條，對民族自治機(jī)關(guān)、自治權(quán)利、民族關(guān)系等內(nèi)容做以具體規(guī)定。其后，1954年制定的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“五四憲法”)總結(jié)并吸取了新中國成立五年來民族區(qū)域自治的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步調(diào)整了處理民族事務(wù)的綱領(lǐng)性規(guī)定，首次將民族區(qū)域自治制度正式載入憲法這一國家治國安邦的總章程?！拔逅膽椃ā币?guī)定民族自治地方的自治機(jī)關(guān)可以制定自治條例或者單行條例，這一規(guī)定豐富了我國自治法律的表現(xiàn)形式，成為國家民族法律體系的重要組成。這一時(shí)期出臺了一些單行條例，諸如《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級人民代表大會(huì)和各級人民委員會(huì)組織條例》(1955年)、《西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)組織簡則》(1956年)、《湘西苗族自治州人民代表大會(huì)組織條例》(1956年)等。為了促進(jìn)民族區(qū)域自治法制建設(shè)，中央人民政府還制定了一系列涉及民族事務(wù)的規(guī)定，如《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》(1950年)、《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于全國少數(shù)民族貿(mào)易、教育、衛(wèi)生會(huì)議報(bào)告的決定》(1951年)、《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》(1952年)等。

這一時(shí)期是我國民族法制建設(shè)的第一個(gè)黃金時(shí)期，為國家的民族法制體系構(gòu)筑了基石。雖然這一時(shí)期的國家政權(quán)尚不穩(wěn)定，但是民族法制體系的初步建立、在全國少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行的社會(huì)改革和民族區(qū)域自治建設(shè)以及系列單行條例和自治條例的實(shí)施，為少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)益提供了制度保障，有利于新型民族關(guān)系的確立，有利于進(jìn)一步鞏固新民主主義革命的成果，有利于國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。尤為重要的是，從根本法的高度確立了民族區(qū)域自治這一基本的政治制度，夯實(shí)了在各少數(shù)民族聚居的地方施行民族區(qū)域自治制度的法制基礎(chǔ)[6]29。

(三)曲折發(fā)展時(shí)期(1957—1978年)

以1957年反右斗爭為標(biāo)志，“左”傾思潮開始影響中國的經(jīng)濟(jì)、政治建設(shè)等諸多方面，民族法制建設(shè)隨之進(jìn)入低潮。第一屆全國人大民族委員會(huì)在1954年成立后便著手起草民族區(qū)域自治法綱要，到1959年就完成了8稿，但是隨著反右斗爭的擴(kuò)大，該項(xiàng)工作也被迫擱置。在十年建設(shè)時(shí)期，也有一些民族立法工作在實(shí)際開展，96個(gè)民族自治地方共出臺單行條例48件，其中包括46部自治機(jī)關(guān)組織條例、1部組織簡則和1部選舉條例。1958年，經(jīng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，國務(wù)院頒布了專門處理民族自治地方財(cái)政問題的《民族自治地方財(cái)政管理暫行辦法》?！拔母铩北l(fā)后，民族立法工作幾乎處于停滯狀態(tài)。1975年通過的《中華人民共和國憲法》保留了“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”等內(nèi)容，但刪除了“五四憲法”中對各自治地方自治權(quán)的規(guī)定[7]25。

該時(shí)期的民族法制建設(shè)，無論是從立法的數(shù)量還是質(zhì)量上來說均受到“左”傾思潮的錯(cuò)誤影響而處于緩慢發(fā)展甚至停滯狀態(tài)。國家法制環(huán)境遭到破壞，立法工作很難正常進(jìn)行，出臺的一些相關(guān)法律更側(cè)重保障少數(shù)民族群眾的政治權(quán)利，而忽視了經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會(huì)文化等領(lǐng)域的立法。

(四)恢復(fù)加速時(shí)期(1979—2011年)

隨著十一屆三中全會(huì)的召開，國家建設(shè)擺脫了以階級斗爭為綱的錯(cuò)誤指導(dǎo)。黨中央在《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中指出，“必須堅(jiān)持實(shí)行民族區(qū)域自治，加強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè)”[8]。至此，我國民族法制建設(shè)步入恢復(fù)加速時(shí)期，民族區(qū)域自治建設(shè)再次納入法制化軌道。該階段的法制建設(shè)實(shí)踐主要從三方面展開。

一是完善憲法中關(guān)于民族事務(wù)的規(guī)定。1982年通過的《中華人民共和國憲法》肯定并重申了“五四憲法”中對民族問題的基本原則——民族平等和民族團(tuán)結(jié)。同時(shí)，根據(jù)新時(shí)期國內(nèi)外環(huán)境出現(xiàn)的新情況、新變化，擴(kuò)大了民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)范圍，對民族區(qū)域自治的內(nèi)涵予以進(jìn)一步明確，并強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)全國各民族的共同繁榮”[6]30和“幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)”[6]30。

二是制定并出臺《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡稱《民族區(qū)域自治法》)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》于1984年頒布，對民族區(qū)域自治的基本原則和基本內(nèi)容進(jìn)行了明確，為民族區(qū)域自治制度的良性有序發(fā)展提供了法制支撐，也標(biāo)志著我國民族區(qū)域自治步入有法可依且必須依法辦事的新時(shí)期[7]26。2001年修改的《民族區(qū)域自治法》著眼于各個(gè)自治地方的自治實(shí)踐，補(bǔ)充了加快地方發(fā)展、加大對地方財(cái)政投入等內(nèi)容。國務(wù)院2005年通過的《實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，標(biāo)志著從國家層面加強(qiáng)了民族區(qū)域自治的配套法制建設(shè)。

三是促進(jìn)散居地區(qū)的民族工作走上法制化軌道。隨著改革的深化和市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民族地區(qū)與國內(nèi)其他地區(qū)的交往日益頻繁和緊密。國家逐漸意識到散居地區(qū)民族工作及其少數(shù)民族的權(quán)益保障工作的重要性。在此背景下，1993年專門出臺了2部行政法規(guī)——《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，對市場經(jīng)濟(jì)背景下散雜居少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)做出了明確規(guī)定。

總體而言，該時(shí)期的民族法制工作是新中國成立后的第二次繁榮時(shí)期。通過反思以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，黨充分認(rèn)識到制度化和依法治國的極端重要性，誠如鄧小平所言，制度好可以使壞人無法任意橫行[9]。民族區(qū)域自治法律法規(guī)特別是實(shí)施性立法在此期間集中出臺，14個(gè)省市區(qū)頒布了散居少數(shù)民族工作條例、13個(gè)省市區(qū)頒布了實(shí)施《民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定、一些省市區(qū)還專門頒布了清真食品管理?xiàng)l例(或規(guī)定)。截至2010年底，民族自治地方共制定了139件自治條例、777件單行條例，有75件對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通補(bǔ)充[10]。民族立法表現(xiàn)出一些新特點(diǎn)，如數(shù)量、層次、部門多，形式齊全[11]；內(nèi)容上也大加拓展，實(shí)現(xiàn)了從突出保障政治權(quán)益向政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展權(quán)利全面一體保護(hù)的轉(zhuǎn)變。

(五)創(chuàng)新推進(jìn)時(shí)期(2012年至今)

十八大以來，黨中央將全面依法治國納入治國理政“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，進(jìn)一步加速了現(xiàn)代化法治國家的建設(shè)進(jìn)程。在繼承和發(fā)展中國特色社會(huì)主義民族理論的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記站在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度，深刻把握“民族與國家”“改革、發(fā)展與穩(wěn)定”等諸多范疇，對新形勢下的民族工作做出一系列論述，推動(dòng)了新時(shí)代民族法制工作的創(chuàng)新發(fā)展。

第一，將民族區(qū)域自治制度納入全面依法治國的戰(zhàn)略范疇。黨的十八屆四中全會(huì)對“全面推進(jìn)依法治國”進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，并將堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度作為“推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化”的必然要求[12]。2018年3月通過的《中華人民共和國憲法(修正案)》中，“平等團(tuán)結(jié)互助的社會(huì)主義民族關(guān)系”被修改為“平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系”，從國家根本大法層面豐富和發(fā)展了社會(huì)主義民族關(guān)系的內(nèi)涵,為民族政策法治化和民族法制建設(shè)提供了根本保障[13]。

第二，用法律保障民族團(tuán)結(jié)。新疆維吾爾自治區(qū)第十三屆人民代表大會(huì)通過的《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》(2021年2月5日)以及內(nèi)蒙古自治區(qū)第十三屆人民代表大會(huì)通過的《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》(2021年1月30日)，均是通過專項(xiàng)立法的形式將“筑牢中華民族共同體意識”融入地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法建設(shè)的有益嘗試。

第三，強(qiáng)調(diào)良法保障善治。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，各自治地方的立法內(nèi)容也多集中于社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域。例如，2020年，新疆自治區(qū)人大常委會(huì)審議通過自治區(qū)地方性法規(guī)8件，包括《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國反家庭暴力法〉辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督條例》《新疆維吾爾自治區(qū)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》《新疆維吾爾自治區(qū)信訪條例》等[14]。

第四，堅(jiān)持立改廢并舉，推動(dòng)民族法制與時(shí)俱進(jìn)。一是對地方性法規(guī)以及政府規(guī)章的全面清理，二是對政府各工作領(lǐng)域的專項(xiàng)清理。2018年，西藏自治區(qū)人大常委會(huì)有9件地方性法規(guī)被制定和修改，2件地方性法規(guī)被廢止，9件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)被批準(zhǔn)；專門頒行了地方性法規(guī)清理工作規(guī)定，113件現(xiàn)行有效地方性法規(guī)被清理，開展了4次對生態(tài)環(huán)保和軍民融合類法規(guī)的專項(xiàng)清理[15]。2020年，圍繞食品藥品安全、煤炭資源整治、動(dòng)物防疫和野生動(dòng)物保護(hù)等6個(gè)領(lǐng)域，內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)開展了法規(guī)專項(xiàng)清理，16部法規(guī)被修改、廢止[16]，提高了立法的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。

二、中國共產(chǎn)黨百年民族法制建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過一個(gè)世紀(jì)的實(shí)踐與探索，我國民族法制建設(shè)取得巨大成就。理論上，我國的民族法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)了馬克思主義民族理論與政策的中國化；實(shí)踐上，實(shí)現(xiàn)了從民族自決和聯(lián)邦制向民族區(qū)域自治的轉(zhuǎn)變，開辟了正確的、具有中國特色的解決中國民族問題的道路，并且隨著黨執(zhí)政能力的提高和國家建設(shè)進(jìn)程的深入，將民族區(qū)域自治予以法律化，建立并完善了以民族區(qū)域自治法為核心的中國特色社會(huì)主義民族法律體系，確立了“平等團(tuán)結(jié)互助和諧”的社會(huì)主義民族關(guān)系，充分保障了各少數(shù)民族的合法權(quán)利與利益?！盎赝^往的奮斗路，眺望前方的奮進(jìn)路，必須把黨的歷史學(xué)習(xí)好、總結(jié)好，把黨的成功經(jīng)驗(yàn)傳承好、發(fā)揚(yáng)好?！盵17]因此，有必要對凝結(jié)于百年民族法制建設(shè)實(shí)踐中的寶貴經(jīng)驗(yàn)予以總結(jié)。

(一)必須從戰(zhàn)略高度把握和認(rèn)識民族法制建設(shè)

百年的民族法制探索表明，中國共產(chǎn)黨什么時(shí)候重視民族法制建設(shè)，民族法制建設(shè)工作就進(jìn)步，國家凝聚力就加強(qiáng)，革命或者國家建設(shè)就處于進(jìn)步的樣態(tài)。新民主主義革命時(shí)期，黨在民族工作實(shí)踐中逐漸加深了對民族法制建設(shè)重要性的認(rèn)識，尤其在長征途中，黨對少數(shù)民族的接觸最為廣泛、了解最為深入。一方面，瑞金時(shí)期制定的民族綱領(lǐng)在實(shí)際民族工作中得以檢驗(yàn)和具化，黨制定了大量涉及民族工作的文件。另一方面，通過“借道”眾多民族地區(qū)的豐富實(shí)踐，黨對民族問題重要性的認(rèn)識上升至理性的高度。中共中央政治局1935年8月在沙窩會(huì)議上通過的《中央關(guān)于一、四方面軍會(huì)合后的政治形勢與任務(wù)的決議》中強(qiáng)調(diào)，“爭取少數(shù)民族在中國共產(chǎn)黨與中國蘇維埃政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，對于中國革命勝利前途有決定的意義”[18]。 中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨正式將民族政策的法律化和制度化作為國家建設(shè)的重要內(nèi)容。新中國成立后的前幾年中，多達(dá)40多項(xiàng)涉及民族事務(wù)的指示、決定、批復(fù)及轉(zhuǎn)發(fā)的報(bào)告、意見等都是以中共中央的名義發(fā)出的[2]490-491。毛澤東、周恩來關(guān)于民族問題也發(fā)表了大量指示與講話。1949年10月中華人民共和國成立后就組建了國家民族工作機(jī)構(gòu)——中央民族工作委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)的組建開啟了新中國成立后民族法制建設(shè)的第一個(gè)黃金時(shí)期，極大地鞏固了新民主主義革命的成果。

(二)必須堅(jiān)持實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)

中國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，自有歷史記載以來，中華大地上便分布著以漢族為主體的眾多民族。封建社會(huì)中，存在以階級剝削和壓迫為表現(xiàn)的民族矛盾，當(dāng)然這些矛盾是在中華民族各組成部分之間發(fā)生的，屬于國家內(nèi)部矛盾。在近代中國，從清朝政府，到北洋軍閥政府、國民黨政府，都是實(shí)行民族壓迫政策的[19]。中國共產(chǎn)黨成立之后，在馬列主義民族觀的指導(dǎo)下，依據(jù)國內(nèi)外革命形勢，黨正視民族壓迫與剝削這一現(xiàn)實(shí)問題，確立了“堅(jiān)持各民族不分大小、地域、貧富一律平等”這一制定民族政策所遵循的基本原則。在這一基本原則的指引下，黨找到了處理中國民族問題的方式——民族區(qū)域自治，得到各族人民群眾的廣泛擁護(hù)和積極支持。直至中華人民共和國成立初期，周恩來感慨道，“歷史上遺留下來的經(jīng)濟(jì)、文化方面事實(shí)上的不平等今天還存在，歷史上反動(dòng)統(tǒng)治壓迫的后果也還存在”[20]441，所以，“要把我國各民族經(jīng)濟(jì)、文化事實(shí)上不平等的現(xiàn)狀逐步加以改變”[20]441?？傊?，實(shí)事求是是共產(chǎn)黨人取得革命、建設(shè)、改革成就的根本方法論和本真精神，也是民族法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)進(jìn)步的重要保障。

(三)必須處理好保障少數(shù)民族政治法律權(quán)益和其他權(quán)益之間的關(guān)系

在不同的歷史階段，民族法制的主要內(nèi)容根據(jù)形勢的需要呈現(xiàn)不同側(cè)重。新民主主義革命時(shí)期，由于戰(zhàn)時(shí)環(huán)境的特殊性，黨需要在政治上最大程度地爭取民心、凝聚力量，以完成戰(zhàn)爭與革命的使命，因此，該時(shí)期民族法制建設(shè)的內(nèi)容側(cè)重于對少數(shù)民族政治權(quán)益的保障。以陜甘寧邊區(qū)的民族法制實(shí)踐為例，抗戰(zhàn)時(shí)期制定并頒布實(shí)施的涉及少數(shù)民族的法律文件主要有施政綱領(lǐng)、選舉及組織條例等，而在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域方面的立法則較少涉及少數(shù)民族權(quán)益[5]20。中華人民共和國成立后，社會(huì)主義政權(quán)初步建立，還有部分地區(qū)尚未解放，各項(xiàng)事業(yè)百廢待興，因此，這段時(shí)期的民族法制建設(shè)注重對政治權(quán)利的保護(hù)以及制度的建立和落實(shí)。新時(shí)期以來，黨和國家將工作重心轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟(jì)建設(shè)，民族法制建設(shè)亦因時(shí)制宜，對國家和民族地區(qū)的發(fā)展訴求做出積極回應(yīng)，加大保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等方面權(quán)益的力度。新時(shí)代的民族法制建設(shè)，更加注重少數(shù)民族各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)質(zhì)性落實(shí)。例如民族成份事關(guān)少數(shù)民族群眾各項(xiàng)合法權(quán)益的貫徹落實(shí)，2016年1月1日正式施行的《中國公民民族成份登記管理辦法》成為我國首部對公民民族成份管理工作進(jìn)行專門規(guī)定的部門規(guī)章。總之，民族法制建設(shè)要處理好政治法律權(quán)益保障和經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障之間的關(guān)系。一方面，經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保障是民族法制建設(shè)的基礎(chǔ)。要側(cè)重從實(shí)質(zhì)上逐步縮小各民族經(jīng)濟(jì)、文化等方面的差距，爭取各民族共同繁榮[21]。真正保證少數(shù)民族在社會(huì)民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的權(quán)益，增強(qiáng)少數(shù)民族群眾的獲得感和幸福感。另一方面，政治法律權(quán)益的保障是民族法制建設(shè)的重點(diǎn)。提升民族事務(wù)治理法治化水平是民族法制建設(shè)的目的所在。只有充分保障政治法律權(quán)益，才能夠帶動(dòng)少數(shù)民族群眾的積極性，尊重其主體地位，使平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系得以鞏固和完善。

(四)必須處理好民族法制與民族政策的關(guān)系

現(xiàn)代國家中，政策與法律是規(guī)范人們行為、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、優(yōu)化利益分配的手段。一方面，在一定歷史時(shí)期和條件下，民族政策發(fā)揮著指導(dǎo)民族法制建設(shè)的作用。在新民主主義革命時(shí)期，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制有利于高效地組織革命與政治動(dòng)員，同時(shí)在法律制度不完備或缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定的某些時(shí)候，基于與邊區(qū)法制性質(zhì)及內(nèi)容的相近性，黨的綱領(lǐng)、方針和政策也就具有法律效力，這在戰(zhàn)爭環(huán)境下是不可避免的[22]。所以，革命時(shí)期的許多民族法律是由民族政策轉(zhuǎn)化而來的。另一方面，開展民族工作應(yīng)該逐漸從政策依賴轉(zhuǎn)向包括法制在內(nèi)的制度保障。法律主要通過國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，對于個(gè)人行為管制的實(shí)現(xiàn)更加具有嚴(yán)格性和穩(wěn)定性。在依法治國方略的指導(dǎo)下，黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理必須在憲法和法律范圍內(nèi)開展活動(dòng)，因此，應(yīng)盡快將民族工作納入法制軌道，將民族政策法律化，用法律手段調(diào)整民族關(guān)系。同時(shí)，必須認(rèn)識到，法律在社會(huì)秩序中為創(chuàng)制一定程度的穩(wěn)定而作的努力，在某種程度上也給該制度輸入了抗動(dòng)態(tài)的惰性[23]。我國民族地區(qū)的廣大、民族成份的復(fù)雜和民族關(guān)系的多樣是不可否認(rèn)的事實(shí)，應(yīng)該看到現(xiàn)有的一些民族政策具有的靈活性和合理性，在民族政策的法制化過程中要切忌一刀切。

三、中國共產(chǎn)黨民族法制建設(shè)的時(shí)代回應(yīng)

新時(shí)代的環(huán)境變化，對民族法制建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)和要求。2020年11月，中央全面依法治國工作會(huì)議首次提出了以“十一個(gè)堅(jiān)持”為核心內(nèi)容的習(xí)近平法治思想，這為全面推進(jìn)依法治國提供了根本遵循。民族法制建設(shè)作為中國特色社會(huì)主義法律建設(shè)的重要組成部分，也要以習(xí)近平法治思想為根本指導(dǎo)，貫徹習(xí)近平法治思想的精髓要義，積極回應(yīng)新時(shí)代下民族法制建設(shè)國內(nèi)外背景發(fā)生深刻變化這一現(xiàn)實(shí)，進(jìn)一步提高民族工作法治化水平和依法治理民族事務(wù)的能力，開拓民族法制建設(shè)的新局面。

(一)重視民族法制建設(shè)工作，鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎(chǔ)

鑄牢中華民族共同體意識是新時(shí)代民族工作的一條主線。民族法制建設(shè)既能為鑄牢中華民族共同體意識奠定法治基礎(chǔ)，也凸顯了“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”這一習(xí)近平法治思想重要組成的應(yīng)有之義。十九屆四中全會(huì)深刻總結(jié)了我國國家制度和國家治理體系具有的諸多優(yōu)勢，其中一個(gè)重要方面就是“堅(jiān)持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識，實(shí)現(xiàn)共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”[24]。歷史證明，中華民族共同體意識是我們黨帶領(lǐng)人民取得革命、建設(shè)、改革成就的精神支撐。在新時(shí)代，思考如何促進(jìn)包含民族法制建設(shè)在內(nèi)的國家制度建設(shè)，既是筑牢中華民族共同體意識的現(xiàn)實(shí)要求，也是民族建設(shè)需要解決的重要課題。在理論研究層面，要總結(jié)黨的民族工作史中筑牢中華民族共同體意識的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合新時(shí)代的民族環(huán)境，站在助力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的高度，思考民族法制建設(shè)如何能夠協(xié)調(diào)中央領(lǐng)導(dǎo)與地方自治、經(jīng)濟(jì)利益與政治文化權(quán)益保障、現(xiàn)實(shí)問題與未來安排等諸多關(guān)系。在實(shí)踐層面，將筑牢中華民族共同體意識融入民族立法、執(zhí)法與監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)。對此，一方面，要優(yōu)化宣傳教育的方式，提高民族法制的權(quán)威性與認(rèn)可度。民族自治地方的法律宣傳部門應(yīng)積極做到“理念創(chuàng)新、手段創(chuàng)新、基層工作創(chuàng)新”[25]，利用“互聯(lián)網(wǎng)+普法”等形式，創(chuàng)新宣傳工作，讓廣大干部依法行使自治權(quán)，用足用好民族區(qū)域自治政策。同時(shí)，幫助廣大群眾樹立民族法制觀念，增強(qiáng)民族法制的權(quán)威性。上級國家機(jī)關(guān)要開展對民族區(qū)域自治法等法律法規(guī)的針對性學(xué)習(xí)，敢于“舍利放權(quán)”，理解并支持民族自治地方在立法和政策執(zhí)行中的必要變通，以增強(qiáng)民族法制的認(rèn)可度。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新理論研究，突出民族法學(xué)和民族法制理論研究的應(yīng)用性和預(yù)測性。鑄牢中華民族共同體意識與民族團(tuán)結(jié)是一體兩面的關(guān)系，因此，要深入挖掘“鑄牢中華民族共同體意識”的法理基礎(chǔ)，研究并思考現(xiàn)有民族團(tuán)結(jié)立法與“鑄牢中華民族共同體意識”之間存在的差距，為完善“鑄牢中華民族共同體意識”的地方立法路徑進(jìn)而推動(dòng)國家立法提供理論依據(jù)[26]，實(shí)現(xiàn)鑄牢中華民族共同體意識的法制化和具體化。

(二)堅(jiān)持科學(xué)立法，完善中國特色民族法制體系

習(xí)近平法治思想提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的“新十六字方針”，其中，習(xí)近平總書記特別指出，“推進(jìn)科學(xué)立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑”。在民族法制領(lǐng)域，我國已初步形成以憲法相關(guān)規(guī)定為根基，以民族區(qū)域自治法為主干，包括其他關(guān)于民族方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、自治條例、單行條例等在內(nèi)的中國特色民族法律體系[27]。但是，已有的一些民族法律規(guī)定還存在可操作性不強(qiáng)、約束力不夠等問題，而且數(shù)量上與民族區(qū)域自治法以及國務(wù)院若干規(guī)定的要求還存在一定差距[28]，這就需要從量、質(zhì)兩端同時(shí)發(fā)力。一方面，以制定《民族區(qū)域自治法》配套法律為重點(diǎn)，建立健全民族法規(guī)、規(guī)章體系。在2014年中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出，“要加強(qiáng)對規(guī)范和完善民族區(qū)域自治法相關(guān)法規(guī)和制度的研究”[29]。《民族區(qū)域自治法》屬于憲法類法律，其法律位階和調(diào)整對象決定了主體內(nèi)容的原則性和宣示性較強(qiáng)。因此，要鼓勵(lì)民族自治地方善用自治立法權(quán)和立法變通權(quán)，修改完善自治條例和單行條例，結(jié)合實(shí)際、因地制宜地制定出臺滿足自身發(fā)展需要的法律，真正將《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定和內(nèi)容落到實(shí)處。此外，要以憲法和《民族區(qū)域自治法》為統(tǒng)領(lǐng)，在科學(xué)制定自治法律為主體的“自治條例”和“單行條例”的同時(shí)，以與自治法律相關(guān)聯(lián)的“行政法規(guī)”為支撐，以相當(dāng)數(shù)量的“政府規(guī)章”為補(bǔ)充，逐步構(gòu)建起具有中國特色的社會(huì)主義民族法治體系[30]。另一方面，要對民族立法體制及立法程序進(jìn)行完善，著重提升立法質(zhì)量。民族立法意指享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)，遵循法定程序，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，制定、修改、廢止相關(guān)處理民族關(guān)系的法律及其他規(guī)范性文件的行為[31]。民族立法體制是一個(gè)國家內(nèi)具有民族立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)所組成的體系范疇。就完善民族立法體制而言，要研究逐步擴(kuò)大同級立法的主體范圍及各個(gè)立法主體間的權(quán)力劃分，建立并完善各級立法機(jī)關(guān)，扭轉(zhuǎn)以往僅依賴人民代表大會(huì)立法的狀況。民族立法程序是保障科學(xué)立法、保持民族立法權(quán)威的重要手段。就完善民族立法程序而言，可以通過加強(qiáng)調(diào)查研究、廣泛征集民意、修改民族自治地方自治條例和單行條例的批準(zhǔn)備案程序等方法，提高立法的科學(xué)性，更好地保障民族地方的立法權(quán)。

(三)扎實(shí)保障少數(shù)民族群眾各項(xiàng)權(quán)益，尊重人民主體地位

習(xí)近平法治思想中的“堅(jiān)持以人民為中心”指明了新時(shí)代全面依法治國的根本立場，也為民族法制建設(shè)提供了根本遵循和科學(xué)指引。首先，在立法內(nèi)容上，經(jīng)濟(jì)和民生權(quán)益保障是基礎(chǔ)。當(dāng)前，囿于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、地理環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等因素的桎梏，促進(jìn)發(fā)展、保障民生仍然是大部分民族地區(qū)面臨的重要任務(wù)?！鞍褢椃ê兔褡鍏^(qū)域自治法的規(guī)定落實(shí)好，關(guān)鍵是幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生。”[32]因此，要加強(qiáng)各層級立法領(lǐng)域中產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)扶持。相當(dāng)一部分民族地區(qū)曾經(jīng)是貧困地區(qū)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利后，及時(shí)將脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中稅收優(yōu)惠、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、基本公共服務(wù)等政策上升為法規(guī)規(guī)章，“做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接”[33]。其次，在立法程序上，將發(fā)揮少數(shù)民族群眾能動(dòng)性與增強(qiáng)地方性立法相結(jié)合。長期以來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、受教育程度、宗教文化等綜合因素的影響下，作為民族法制建設(shè)主體的少數(shù)民族群眾在立法、改革過程中的參與度較低，“主體”作用尚未充分體現(xiàn)。因此，在地方立法實(shí)踐中，積極創(chuàng)新工作方式，調(diào)動(dòng)群眾的參與積極性也是民族法制建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。第三，少數(shù)民族各項(xiàng)權(quán)益的保障要緊密結(jié)合社會(huì)發(fā)展形勢。諸如，隨著各民族群眾跨城鄉(xiāng)跨區(qū)域跨行業(yè)流動(dòng)加快[34]，雜散居少數(shù)民族工作的重要性凸顯，《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《城市民族工作條例》需要盡快修訂。又如，在各民族進(jìn)一步交融背景下，考慮制定《少數(shù)民族語言文字法》等法律，將語言文字、地方文化遺產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)等工作納入法制軌道，切實(shí)保障少數(shù)民族權(quán)益。

(四)完善民族法律執(zhí)行的監(jiān)督檢查機(jī)制，真正落實(shí)全面依法治國

“堅(jiān)持建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系”是習(xí)近平法治思想的一大核心要義，也是全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)。在“4+1”體系格局中，“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”是其重要的組成部分。當(dāng)前，我國已經(jīng)初步形成了包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的民族區(qū)域自治制度的監(jiān)督體系[35]，但是監(jiān)督不力、方法單一、缺乏考核標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督主體間缺乏協(xié)調(diào)等問題仍然存在。民族法律執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全成為民族法制建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)之一。故此，第一，針對監(jiān)督不力和監(jiān)督主體間缺乏協(xié)調(diào)的問題，提高對民族法律執(zhí)行監(jiān)督檢查工作的重視程度。盡快制定并出臺《民族法實(shí)施監(jiān)督條例》，明確規(guī)定監(jiān)督檢查的主體及其監(jiān)督職權(quán)、監(jiān)督對象、監(jiān)督原則和處理規(guī)則，確保監(jiān)督工作有章可循、職責(zé)明確、賞罰分明。第二，針對方法單一的情形，加速創(chuàng)新及完善當(dāng)前的監(jiān)督機(jī)制?！睹褡鍏^(qū)域自治法》實(shí)施至今的30多年來，全國人大常委會(huì)對其實(shí)施情況僅分別在2006年、2015年組織過兩次執(zhí)法檢查，監(jiān)督機(jī)制亟待制度化、常態(tài)化。全國和地方各級人大常委會(huì)應(yīng)堅(jiān)持日常檢查與臨時(shí)檢查相結(jié)合、專項(xiàng)檢查與系統(tǒng)檢查相結(jié)合，同時(shí)，建立各級民族法律實(shí)施情況年度報(bào)告制度，向社會(huì)公布，主動(dòng)向社會(huì)公開并接受監(jiān)督。第三，針對缺乏考核標(biāo)準(zhǔn)的問題，建立民族法律實(shí)施評估監(jiān)測體系。在考核標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，要注意統(tǒng)籌原則性與靈活性之間的關(guān)系，統(tǒng)籌考核內(nèi)容重點(diǎn)突出與內(nèi)容全面之間的關(guān)系。

(五)融入世界格局，協(xié)調(diào)民族法制的本土化與國際化

“堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想的全球觀與大局觀，也為今后的民族法制建設(shè)提供了思路借鑒。當(dāng)前的中國，各個(gè)領(lǐng)域與層面均須正視“百年未有之大變局”所帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。19世紀(jì)中期以來，中華民族經(jīng)歷了跨越三個(gè)世紀(jì)的磨礪與考驗(yàn)，在國際舞臺中的地位愈發(fā)舉足輕重，扮演的角色實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)挨打、順應(yīng)服從到如今的主動(dòng)參與甚至積極主導(dǎo)的巨大轉(zhuǎn)變?；谶@樣的時(shí)代趨勢，以習(xí)近平為總書記的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，統(tǒng)籌把握國際與國內(nèi)兩個(gè)大局，提出一帶一路倡議，倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體的全球價(jià)值觀，簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)等協(xié)議，以促進(jìn)地區(qū)的共同發(fā)展與繁榮。民族法制建設(shè)也要協(xié)調(diào)內(nèi)外兩個(gè)方面，一方面要完善國內(nèi)少數(shù)民族權(quán)利的保障和救濟(jì)機(jī)制，主動(dòng)回應(yīng)國際社會(huì)關(guān)切甚至惡意抹黑。具體來講，要努力提高少數(shù)民族群眾的法治觀念。當(dāng)少數(shù)民族群眾的合法權(quán)利受到侵害時(shí)，促使其能主動(dòng)運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)利是民族法治工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，這就需要進(jìn)一步完善包括司法救濟(jì)、行政救濟(jì)、民間救濟(jì)在內(nèi)的多元少數(shù)民族權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，同時(shí)從資金保障、隊(duì)伍建設(shè)、立法體系等方面加強(qiáng)民族地區(qū)尤其是基層的法律援助工作。另一方面要積極借鑒國際社會(huì)在少數(shù)民族權(quán)益保障、反種族歧視等方面創(chuàng)制的國際法規(guī)范，做到兼容并蓄、取長補(bǔ)短，這也是作為一個(gè)現(xiàn)代法治國家、一個(gè)在國際社會(huì)中負(fù)責(zé)任的大國應(yīng)當(dāng)具有的胸懷。

確如恩格斯所言：歷史就是我們的一切。盡管“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”的時(shí)代場景與革命、建設(shè)、改革各個(gè)歷史階段下的民族法制建設(shè)在出場路徑、核心問題、主要遵循等方面呈現(xiàn)不同側(cè)重，歷史上的民族法制建設(shè)實(shí)踐所凝結(jié)的基本精神仍以一種隱性在場的方式，深藏于如今民族法制工作的立法觀念、法制框架與實(shí)踐范式中。因此，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“回歸”與“超越”兩種截然不同的邏輯方式或思維方法的統(tǒng)一，即在去偽存真、撥開歷史迷霧，對各歷史階段的民族法制建設(shè)進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，于摒棄具體的歷史話語結(jié)論和凝練根本方法論之間的張力格局中獲取新時(shí)代民族法制建設(shè)改革的出路，這既是研究的出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)。