代理國庫業(yè)務(wù)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)的實踐與探索

摘 要：建立健全行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范裁量權(quán)行使，保障行政相對人合法權(quán)益，對促進(jìn)公正文明執(zhí)法，推進(jìn)依法行政，加強法治政府建設(shè)，營造良好的法治化營商環(huán)境的具有重要意義。目前，從人民銀行代理國庫業(yè)務(wù)行政執(zhí)法實踐來看，行政處罰中存在著裁量空間過大、裁量尺度不一等問題，亟須加快建立健全代理國庫業(yè)務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)，合理壓縮裁量空間，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，從源頭上防范行政處罰裁量權(quán)濫用行為。

關(guān)鍵詞：行政處罰;自由裁量基準(zhǔn);代理國庫業(yè)務(wù)

一、建立健全行政處罰自由裁量基準(zhǔn)的必要性及意義

（一）是貫徹落實黨中央、國務(wù)院全面依法治國決策部署的重要舉措

黨的十八大以來，黨中央高度重視依法治國，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”;2021年7月15日正式施行的修改后的《行政處罰法》落實了把黨的十八大以來全面依法治國、深化行政執(zhí)法領(lǐng)域改革的重要成果，首次以法律的形式明確了行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)定“行政機關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會公布”;黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》要求“全面落實行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布”。建立健全代理國庫業(yè)務(wù)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，是深入推進(jìn)法治央行建設(shè)、落實黨中央國務(wù)院重大決策部署的必然要求。

（二）是規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的有效手段

孟德斯鳩在《論法的精神》里說到，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止?！毙姓幜P自由裁量權(quán)是把“雙刃劍”，一方面，它為行政機關(guān)充分發(fā)揮行政權(quán)的能動性提供了實證支持，彌補了法律漏洞和不周全缺陷，有助于提高行政執(zhí)法效率，實現(xiàn)個案正義;另一方面，這一權(quán)利由于缺乏有效規(guī)范和監(jiān)督，存在著被濫用、損害行政相對人合法權(quán)益、干擾和破壞法制秩序等問題，必須加以規(guī)范和制約。而從實踐來看，建立健全行政處罰自由裁量基準(zhǔn)是規(guī)范行政處罰裁量權(quán)最有效也是最直接的手段，通過對自由裁量權(quán)的行使條件、運用范圍、裁決幅度、實施種類等予以合理的細(xì)化和分解，為行政處罰權(quán)行使定規(guī)矩、劃界限，能有效防止或減少行政處罰不合理現(xiàn)象，避免行政處罰裁量不當(dāng)、同案異罰、寬嚴(yán)失度等問題，增強行政執(zhí)法公正性和合理性，提高執(zhí)法質(zhì)量。

（三）是優(yōu)化法治化營商環(huán)境的應(yīng)有之義

行政處罰直接關(guān)系企業(yè)等市場主體的切身利益，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第六十條規(guī)定“國家健全行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使”;《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》要求“持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境”。建立健全代理國庫業(yè)務(wù)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)，規(guī)范裁量權(quán)行使，細(xì)化量化后的裁量基準(zhǔn)能夠為人民銀行國庫部門行政處罰提供明確具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，有效防止任性執(zhí)法、尺度不一等現(xiàn)象，既有助于強化金融監(jiān)管，也有助于維護企業(yè)等市場主體的合法權(quán)益，營造更加公正、公平的營商環(huán)境。

二、代理國庫業(yè)務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)及行使現(xiàn)狀

（一）法律法規(guī)賦予了較大的自由裁量空間

1. 對情節(jié)、危害后果輕重認(rèn)定的自由裁量?！缎姓幜P法》將“違法行為輕微”“危害后果”作為了不予處罰、可以及應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的法定適用情形;《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》對于多數(shù)違規(guī)行為有要視情節(jié)嚴(yán)重，給予其法定幅度內(nèi)不同罰款數(shù)額的表述。但上述依據(jù)對于“違法行為輕微”“危害后果”等相關(guān)情形缺乏明確量化標(biāo)準(zhǔn)，依賴于各部門的統(tǒng)一規(guī)范或執(zhí)法人員主觀判斷，若執(zhí)法人員對相關(guān)概念進(jìn)行隨意擴大解釋或者限制解釋，就容易造成行政處罰畸輕畸重、顯失公平的問題。

2. 對處罰種類決定的自由裁量。指根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，綜合考量違法行為的性質(zhì)、情節(jié)輕重等因素后，可以在法定范圍內(nèi)自主確立處罰種類。如《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》第四十三條中有基于違法情節(jié)輕重，可給予代理行警告、撤銷代理資格不同處罰，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第七十五條規(guī)定“情節(jié)特別嚴(yán)重或者逾期不改正的，可以責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營許可證”。

3. 對罰款金額的自由裁量?，F(xiàn)行依據(jù)中存在著罰款幅度過寬問題，上限和下限存在著較大的裁量空間。如對占壓財政存款或者資金行為，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款，其上限是下限的6倍。如對故意虛報存款計息積數(shù)套取人民銀行利息行為，參照《中華人民共和國商業(yè)銀行法》有關(guān)提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務(wù)會計報表規(guī)定處罰，一般處罰標(biāo)準(zhǔn)為責(zé)令改正、并處二十萬元以上五十萬元以下罰款，雖其上限僅為下限的2.5倍，但其罰款數(shù)額總量較大，對行政相對人的影響差異較大。

（二）實踐中行政處罰自由裁量不當(dāng)行使的主要表現(xiàn)

1. 應(yīng)罰未罰且無正當(dāng)理由。以某地市中支為例，近5年來，該中支對轄內(nèi)多家金融機構(gòu)的多個營業(yè)網(wǎng)點代理國庫業(yè)務(wù)開展檢查，檢查發(fā)現(xiàn)個別銀行存在“占壓國庫集中支付退回資金”“未按規(guī)定設(shè)置‘待結(jié)算財政款項科目核算國庫經(jīng)收款項”“延解稅款”等違法行為，應(yīng)予以罰則。但該行對上述違法行為普遍采取不予處罰的決定，且在相關(guān)執(zhí)法檔案資料中也沒有免于處罰的說明、相關(guān)佐證資料等。

2. 從輕或者減輕處罰證據(jù)不夠充分。實踐中，從輕或減輕處罰濫用情形較為突出，很多執(zhí)法單位通常套用“主動消除或者減輕違法行為的危害后果”條款，將行政相對人整改認(rèn)錯情況作為從輕或減輕處罰的主要依據(jù)。如執(zhí)法單位對某一違法可以適用警告或罰款，僅根據(jù)處罰相對人整改認(rèn)錯情況處以警告。同時，在執(zhí)法檔案里也常以被執(zhí)法單位整改報告、對相關(guān)單位人員處理決定文件等作為依據(jù)。

3. 不考慮相關(guān)因素或考慮不相關(guān)因素。相關(guān)因素，是與自由裁量的各環(huán)節(jié)或要素之間有著某種合理關(guān)聯(lián)性的因素。實踐中，有的執(zhí)法單位和執(zhí)法人員在實施行政處罰時，在認(rèn)定具體代理國庫業(yè)務(wù)違法行為情節(jié)輕重時，未綜合、全面考慮案件的主體、客體、主觀、客觀等多重因素，如僅僅只考慮了違法行為次數(shù)、違法金額、違法時限、當(dāng)事人主觀過錯、當(dāng)事人事后整改認(rèn)錯狀況等相關(guān)因素中單個因素或少數(shù)幾個因素，最終做出的處罰決定難免有失公正。又如有的執(zhí)法單位在行政執(zhí)法中考慮了不相關(guān)因素，如受人情因素、地方保護主義影響，對某類金融機構(gòu)某些違法行為減免處罰。

三、建立健全代理國庫業(yè)務(wù)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)的建議

（一）盡快制定出臺統(tǒng)一的自由裁量基準(zhǔn)

為確保代理國庫業(yè)務(wù)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、同案同罰，建議由總行國庫局盡快會同條法司共同制定出臺代理國庫業(yè)務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)，明確裁量基準(zhǔn)制定目的、依據(jù)、適用范圍、適用原則、計罰標(biāo)準(zhǔn)、違法行為裁量等級及相應(yīng)適用情形和裁量標(biāo)準(zhǔn)、合理劃分違法違規(guī)行為類別等。

1. 確立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定與適用應(yīng)遵循的基本原則。代理國庫業(yè)務(wù)裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定與適用應(yīng)符合《行政處罰法》立法精神和法律原則，遵循合法、過罰相當(dāng)、公平公正、教育與處罰相結(jié)合、綜合裁量等原則。

2. 規(guī)范違法行為裁量等級、明確各等級裁量標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)根據(jù)具體違法行為事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度等，將其對應(yīng)的行政處罰幅度劃分為若干裁量檔次，并較為合理的界定各裁量檔次適用條件、事實要件和裁量標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，行政處罰可劃分為不予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰和從重處罰五個裁量等級，根據(jù)具體違法行為特性，其相應(yīng)處罰裁量檔次可適當(dāng)減少，但至少應(yīng)包括減輕、從輕、一般、從重三個檔次。明確減輕、從輕、一般、從重處罰的裁量標(biāo)準(zhǔn)，如在罰款幅度上，可規(guī)定減輕處罰金額一般不得低于法定處罰幅度下限的40%;從輕處罰金額一般在法定處罰幅度的下限以上，罰款幅度的三分之一以下;從重處罰金額一般在罰款幅度的三分之二以上，法定處罰幅度的上限以下;在處罰種類的確定上，注意處罰依據(jù)中并處或選處的規(guī)定，不能夠在并處要求下，減少處罰種類。

3. 規(guī)范違法行為名稱表述，合理劃分違法行為類別。為增強操作性、 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，裁量基準(zhǔn)應(yīng)盡量細(xì)化、量化，覆蓋應(yīng)予處罰的主要違法行為。建議全面梳理代理國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)定，詳細(xì)列每類違法行為的違則及對應(yīng)罰則，總結(jié)歸納各類違法行為表現(xiàn)形式，規(guī)范違法行為名稱表述。通過制定代理國庫業(yè)務(wù)違法違規(guī)行為對照表，將具體的違法違規(guī)行為名稱與其違法行為類別進(jìn)行一一對應(yīng)，并明確具體定性依據(jù)、處罰依據(jù)、計罰方式、處罰方式，包括處罰類型、罰沒金額、雙罰制適用等內(nèi)容。依據(jù)現(xiàn)行有效處罰依據(jù)，可將代理國庫業(yè)務(wù)違法行為主要劃分為“占壓財政性資金或存款”“不按規(guī)定設(shè)置‘待結(jié)算財政款項科目核算其經(jīng)收稅款”“將經(jīng)收稅款轉(zhuǎn)入‘待結(jié)算財政款項以外其他科目或賬戶”“拒收納稅人繳納的現(xiàn)金稅款或納稅人存款賬戶余額充足而拒絕劃轉(zhuǎn)稅款”“壓票不按規(guī)定入賬”“代理支庫發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)國庫經(jīng)收處占壓、挪用稅款等違法、違規(guī)問題而隱匿不報”“虛報國庫存款利息積數(shù)套取人民銀行利息”等7類。“占壓財政性資金或存款”這類違法行為類別，其對應(yīng)違法行為表現(xiàn)形式有國庫經(jīng)收處占壓、挪用稅款，集中支付代理銀行占壓退回資金，代理支庫截留、占壓、挪用國庫資金等。

（二）合理設(shè)定裁量因素及違法情節(jié)輕重認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)當(dāng)充分考慮不同代理國庫業(yè)務(wù)違法行為的特點，科學(xué)設(shè)定相應(yīng)的裁量因素和適用規(guī)則，排除不相關(guān)因素干擾，以確保處罰科學(xué)、合理、準(zhǔn)確。

1. 合理設(shè)定裁量因素。可將違法行為的次數(shù)、持續(xù)時間的長短、違法金額及占比、違規(guī)業(yè)務(wù)筆數(shù)及占比，當(dāng)事人主觀故意及惡意大?。òㄟ`法動機和目的、違法手段等）、當(dāng)事人事后整改認(rèn)錯情況，違法行為是否造成社會不良后果（如是否引起投訴、引發(fā)社會輿情，是否造成數(shù)據(jù)泄露、導(dǎo)致統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真失實，是否對財政預(yù)算收支執(zhí)行造成不良影響）等因素納入考量范疇。根據(jù)違法行為類別的不同，在具體考量因素的設(shè)定上可有所側(cè)重，如對“經(jīng)收處不按規(guī)定設(shè)置‘待結(jié)算財政款項科目核算其經(jīng)收稅款”行為，主要考量當(dāng)事人整改認(rèn)錯情況、違法行為是否對稅費收繳工作造成不良后果等;對“壓票不按規(guī)定入賬”行為，主要考量違法持續(xù)時間、違法金額大小、當(dāng)事人整改認(rèn)錯情況、是否引起舉報、投訴，對財政收支執(zhí)行造成不良影響等社會危害后果等。

2. 明確情節(jié)輕重的裁量規(guī)則。對具體違法行為情節(jié)輕重的判定，應(yīng)遵循輕錯輕罰、重錯重罰的理念，如初次違法情節(jié)要輕于多次違法;違法行為持續(xù)時間超過法定期限越短的，違法金額占檢查期內(nèi)所收納稅款總額比例越小的，違法行為發(fā)生后整改措施效果越好的，違法行為造成的不良社會影響越小的，其違法情節(jié)越輕。如對占壓稅款行為，其占壓時間不超過3天、占壓金額占所收納稅款總額比例小于10%的，可視為違法情節(jié)較輕;對屢查屢犯、拒不配合整改、整改態(tài)度消極等行為可視為情節(jié)較重;對稅費收繳、財政資金劃撥等預(yù)算收支執(zhí)行工作造成不利影響的，可視為情節(jié)較重;對非主觀過錯或整改態(tài)度較好、及時整改的，可視為情節(jié)較輕。同時，需注意將違法行為社會危害程度作為核心考量因素，若違法行為造成了嚴(yán)重不良后果的，則應(yīng)弱化對其他裁量因素的考量，視為情節(jié)較重。

3. 注意“首違不罰”“無主觀過錯不罰”條款的適用?！笆走`不罰”“無主觀過錯不罰”是《行政處罰法》修改時，新增的裁量情形。適用“首違不罰”情形時，應(yīng)注意“初次違法”“危害后果輕微”“及時改正”為免罰的并行條件，三者缺一不可，在對“及時改正”的判定上，要綜合考慮到糾正行為的“主動性”“時效性”和糾正的效果，“及時改正”應(yīng)是一種主動的糾正，而且其實施時間應(yīng)早于送達(dá)檢查意見書等有關(guān)法律文書前糾正，改正應(yīng)達(dá)到一定效果，能夠減少、消除違法行為造成的后果。建議借鑒國家稅務(wù)總局的《稅務(wù)行政處罰“首違不罰”事項清單》做法，推行包容審慎監(jiān)管，研究出臺一批代理國庫業(yè)務(wù)領(lǐng)域“首違不罰”清單。適用“無主觀過錯不罰”情形時，應(yīng)注意其舉證責(zé)任在于當(dāng)事人，不僅要看當(dāng)事人的陳述，更要看其違法行為的客觀表現(xiàn)，要結(jié)合當(dāng)事人的從業(yè)經(jīng)歷、專業(yè)背景、社會認(rèn)知能力，以及是否盡到履行相關(guān)法律條款的義務(wù)等綜合分析認(rèn)定。如對占壓稅款行為，如果當(dāng)事人僅以口頭描述或書面報告形式陳述因業(yè)務(wù)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)原因不能及時上劃稅款，但不能提供相關(guān)文字、截圖、視頻等佐證依據(jù)的，不能認(rèn)定為無主觀過錯。如對銀行占壓非稅收入問題，銀行往往反饋為財政部門未發(fā)出入庫指令，因銀行與財政部門相互獨立，且不具有督促財政部門及時劃款的法定義務(wù)，可認(rèn)定為銀行無主觀過錯。