整體性治理視域下農(nóng)村基層社會治理層級體系構(gòu)建

徐成洋

摘要 農(nóng)村基層社會治理的研究是一項系統(tǒng)性研究?，F(xiàn)階段，農(nóng)村基層社會治理過程中存在明顯“碎片化”問題，整體性治理理論契合當(dāng)下中國基層治理碎片化的現(xiàn)實需要。梳理農(nóng)村基層社會治理過程中的已有研究，以整體性治理理論為基礎(chǔ)，在兩者邏輯耦合的基礎(chǔ)上，通過層級互動和組織互動，構(gòu)建各基層治理主體間的整合和協(xié)調(diào)機制。再基于對山東省M鎮(zhèn)基層社會治理案例的分析，結(jié)合研究實際提出針對農(nóng)村基層社會治理層級體系效能提升的整體性對策。

關(guān)鍵詞 整體性治理;農(nóng)村基層社會;治理效能;層級治理

中圖分類號 D-422.6? 文獻標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）22-0262-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.22.066

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Construction of Rural Grassroots Social Governance Hierarchy from the Perspective of Holistic Governance—A Case Study of M Town in Shandong Province

XU Cheng-yang （School of Economics and Management，Zhejiang Ocean University，Zhoushan，Zhejiang 316000）

Abstract Rural grass-roots social governance research is a systematic study.At this stage，there is obvious “fragmentation” problem in the process of rural grass-roots social governance，and the whole governance theory meets the current needs of Chinas grass-roots governance fragmentation.In view of the realistic problems in the process of rural grass-roots social governance，based on the holistic governance theory，and on the basis of the logical coupling of the two，through the interaction of levels and organizations，construct the integration and coordination mechanism and interaction mechanism among the various governing bodies.Based on the analysis of the case of social governance at the grass-roots level in M town of Shandong Province，this paper put forward the overall countermeasures for improving the efficiency of the rural grass-roots social governance hierarchy.

Key words Integral governance;Rural grass-roots society;Governance efficiency;Hierarchical governance

“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，我國政府向來重視“三農(nóng)”問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，體現(xiàn)了黨和國家對“三農(nóng)”工作的高度重視。農(nóng)村基層社會治理是國家治理體系的重要組成部分，黨的十九屆四中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為中心議題，這一舉措對農(nóng)村基層社會有效治理提出了更高的要求。鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村基層社會治理具有較強的耦合性，農(nóng)村基層社會治理的現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村振興又為農(nóng)村基層社會治理提供了良好的政策環(huán)境。因此，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，從整體性治理的角度研究農(nóng)村基層社會治理層級體系的構(gòu)建，對基層治理效能的提升具有重要的現(xiàn)實意義。

農(nóng)村基層社會治理是國家治理的基層基礎(chǔ)，是綜合治理、源頭治理的重要組成部分[1]。不少學(xué)者對農(nóng)村基層社會治理展開研究，黃愛軍[2]認(rèn)為應(yīng)該借鑒和運用新公共管理思想來開展我國的基層治理工作。劉金海[3]提出農(nóng)村基層社會治理是一個綜合性的體系，分析了基層治理的三大前提條件，并探討了其模式的發(fā)展與創(chuàng)新。陳躍等[4]則從社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為著手，分析了基層社會治理存在的系列問題，繼而提出創(chuàng)新基層社會治理的路徑。徐勇[5]從城鄉(xiāng)一體化進程的角度闡述了基層治理的概念，對于新時期研究鄉(xiāng)村治理具有借鑒意義。在不斷完善農(nóng)村基層社會治理的同時，治理效能的提升尤為重要。提升基層社會治理效能，最重要的是發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村基層社會治理過程中總覽全局的作用[6]。曹海軍等[7]借由浙江省A縣“矛調(diào)中心”的案例，分析了其組織結(jié)構(gòu)和運行機制，有利于基層社會矛盾糾紛化解的流程再造與治理效能提升。林星等[8]以三治結(jié)合為著力點，分析了鄉(xiāng)村治理體系的目標(biāo)、原則與路徑，通過優(yōu)化三治結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系的總體結(jié)構(gòu)與子結(jié)構(gòu)，以提升鄉(xiāng)村治理效能。

農(nóng)村基層社會治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不單指一個社會層面，它涵蓋了政治、經(jīng)濟、生態(tài)、文化等多個領(lǐng)域;不單依靠基層政府進行治理，還要依靠村級組織、村民、企事業(yè)單位、民間團體等多方主體參與治理。目前來看，農(nóng)村基層社會治理存在明顯“碎片化”問題，如治理層級體系機制碎片化、治理過程權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)碎片化、治理方式理念環(huán)節(jié)碎片化等。如何化解這些治理“碎片化”問題成為學(xué)術(shù)界與社會關(guān)注的焦點。

綜上所述，對于農(nóng)村基層社會治理及其效能提升的研究，學(xué)界已取得了較為豐碩的成果。然而，從整體性治理的角度分析基層社會治理及其效能提升的文章相對較少。筆者認(rèn)為，整體性治理與農(nóng)村基層社會治理存在較強的理論邏輯關(guān)系，兩者治理目標(biāo)具有一致性，治理機制具有協(xié)調(diào)性，把整體性治理理論中的層級互動和組織互動應(yīng)用到農(nóng)村基層社會治理過程中，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建各治理主體間的整合和協(xié)調(diào)機制。只有這樣，才能從整體把握農(nóng)村基層社會治理的關(guān)鍵，助推基層社會治理效能的提升。

1 整體性治理：理論邏輯與互動模式

1.1 理論基礎(chǔ)

整體性治理理論（holistic governance）一詞源于20 世紀(jì) 90 年代中后期的英國。隨著數(shù)字信息技術(shù)的發(fā)展，以及傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的衰微，西方國家試圖主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，以期更好地回應(yīng)公民的服務(wù)需求[9]。該理論的主要倡始者是英國著名學(xué)者佩里·希克斯（Perri Hicks）。整體性治理就是在政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等過程中實現(xiàn)整合，其針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化而不是專業(yè)化[10]。該理論強調(diào)以整體性為價值理念、以公民需求為導(dǎo)向，通過協(xié)調(diào)、整合、合作為治理機制，彌補傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論的缺陷，提供全方位、合作化、無縫隙的服務(wù)供給，構(gòu)建整體性政府體制[11]。通過總結(jié)相關(guān)文獻，筆者認(rèn)為把整體性治理理論應(yīng)用在基層社會治理過程中，即：以滿足農(nóng)民需求為導(dǎo)向，以現(xiàn)代化數(shù)字技術(shù)為手段，以整合、協(xié)調(diào)、合作為機制，通過整體性的價值理念對基層各層級、各部門等碎片化問題進行協(xié)調(diào)與整合，以構(gòu)建一種基層政府與市場和基層社會通力合作運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的基層治理模式。

1.2 理論邏輯 農(nóng)村基層社會層級治理邏輯框架見圖1。

1.2.1 治理目標(biāo)的一致性。

農(nóng)村基層社會治理旨在通過多元主體、科學(xué)手段、互動過程等構(gòu)建共建共治共享的基層社會治理體系，以滿足農(nóng)村基層各主體的需求，建立良好穩(wěn)定的社會秩序，其價值導(dǎo)向是促使政府公共服務(wù)部門向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，不斷提升農(nóng)村基層社會治理的治理效能和內(nèi)生動力。整體性治理完全改變了以官僚制為理論基礎(chǔ)的“人治行政”思想，其重點在于通過協(xié)調(diào)各個部門的運作來擴大公共服務(wù)的覆蓋面，協(xié)調(diào)各層級部門的工作，提高治理水平和公共服務(wù)水平[12]。在治理的價值目標(biāo)上，兩者有著共同的價值取向，只有吸收和借鑒整體性治理理論的理念與思想，才能更加系統(tǒng)有效地研究農(nóng)村基層社會治理過程中存在系列問題，不斷提升基層社會治理效能和內(nèi)生動力。綜上，運用整體性治理理論來化解基層社會的“碎片化”問題具有可行性。

1.2.2 治理機制的協(xié)調(diào)性。

農(nóng)村基層社會治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，目前學(xué)界對基層社會治理機制的研究主要包括多元治理機制、協(xié)同治理機制、聯(lián)動治理機制等。整體性治理的治理機制為整合、協(xié)調(diào)、合作[13]。將整合、協(xié)調(diào)、合作運用到農(nóng)村基層社會治理過程中，可為其提供整體性的治理思路：在整合層面上，整體性治理考慮的是不同的主體、層級、部門等在基層治理過程中的合作與配合;在協(xié)調(diào)層面上，整體性治理關(guān)注的是制定什么政策可以使基層社會獲得有效治理;在合作層面上，整體性治理著力于達(dá)成政府與村民之間的良好信任關(guān)系，將不同主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來參與基層治理。綜上，整體性治理理論與農(nóng)村基層社會在治理機制上存在一定的協(xié)調(diào)性。

1.3 互動模式

1.3.1 層級互動。

我國政府結(jié)構(gòu)屬于直線職能型，強調(diào)組織縱向?qū)蛹夐g的相互節(jié)制以及橫向部門間的專業(yè)分工[14]，這種直線職能型的政府結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在農(nóng)村基層社會治理中即“中央—省—市—縣—鎮(zhèn)”5級治理層級體系，這種結(jié)構(gòu)模式既有利于各層主體間的分工協(xié)作，但也存在單元分離、層級分散等碎片化問題。整體性治理理論提倡一種縱向?qū)蛹壷卫砼c橫向功能治理的整合[15]，這種綜合組織結(jié)構(gòu)強化了中央對政策過程的控制能力，為跨部門聯(lián)系與合作提供了便利，有助于解決上下層級節(jié)制引起的制度碎片化問題。運用整體性治理理論加強各層級間的合作互動，有利于協(xié)調(diào)各層級黨組織和政府在推動基層治理過程中的具體分工，強化縣級在基層社會治理體系建設(shè)中的關(guān)鍵作用。

1.3.2 組織互動。

整體性治理的價值導(dǎo)向是滿足公眾的需要，以解決實際問題，其解決了新公共管理所帶來的相互轉(zhuǎn)嫁、相互沖突、缺乏溝通等一系列“碎片化”問題[16]，強調(diào)政府通過運用整合與協(xié)調(diào)機制促進多元主體協(xié)調(diào)互動，不斷推進服務(wù)型政府的建設(shè)。農(nóng)村基層社會治理過程中的組織主體包括基層黨委、基層政府、村級組織、村民、企事業(yè)單位、民間團體等，通過運用整體性治理，能夠構(gòu)建多方主體協(xié)調(diào)參與基層治理的整合機制，以建立起良好的組織互動合作關(guān)系。既有利于激發(fā)農(nóng)村基層社會各種治理主體的互動積極性，也有利于多元治理主體有效參與和協(xié)同推進農(nóng)村基層社會各項事務(wù)治理，不斷提升農(nóng)村基層社會治理效能。

2 山東省M鎮(zhèn)基層社會治理實證分析

M鎮(zhèn)位于山東省西北部，距市區(qū)30 km，鎮(zhèn)域面積83萬km 下轄62個行政村，常住人口4萬余人，是典型的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。由于多種原因，該鎮(zhèn)在農(nóng)村基層社會治理過程中存在嚴(yán)重 “碎片化”現(xiàn)象：主體參與單一、層級部門分散、過程手段冗雜、權(quán)責(zé)關(guān)系模糊、政策理念傳統(tǒng)等。近年來，該鎮(zhèn)依托精準(zhǔn)扶貧政策的東風(fēng)，不斷整合政策優(yōu)勢，推進城鄉(xiāng)合作共融，創(chuàng)新網(wǎng)格化管理，促進多元主體協(xié)同參與，優(yōu)化了農(nóng)村基層社會治理的層級體系（圖2），極大地提升了治理的內(nèi)生動力和治理效能。

2.1 整合政策優(yōu)勢，驅(qū)動治理效能高質(zhì)提升

在精準(zhǔn)扶貧政策下，M鎮(zhèn)下轄的62個行政村中有9個省定貧困村，2017年在省派第一書記的幫扶帶領(lǐng)下，M鎮(zhèn)相對集中的5個貧困村的黨支部同心協(xié)力、共謀發(fā)展，共同創(chuàng)辦了以聯(lián)合黨支部為基礎(chǔ)的合作社。合作社帶動了組織振興、產(chǎn)業(yè)振興，充分發(fā)揮了基層黨組織協(xié)調(diào)整合能力，輻射帶動周圍多個村莊的農(nóng)民興業(yè)、創(chuàng)業(yè)、致富。M鎮(zhèn)通過聯(lián)合黨支部合作社以組織振興推動產(chǎn)業(yè)振興，以產(chǎn)業(yè)振興帶動鄉(xiāng)風(fēng)文明、環(huán)境衛(wèi)生整治等各項工作，在脫貧攻堅的同時，不斷提升基層治理能力和水平。

2.2 城鄉(xiāng)協(xié)作共融，助推基層治理合作共建

M鎮(zhèn)積極探索村社聯(lián)建、城鄉(xiāng)共融的基層治理理念，在精準(zhǔn)扶貧政策下，由市、區(qū)2級扶貧部門牽頭指導(dǎo)，與城區(qū)X街道結(jié)成互助對子，M鎮(zhèn)成立了由貧困戶為主體的物業(yè)勞務(wù)組織，組織貧困戶到X街道39個老舊小區(qū)從事衛(wèi)生保潔服務(wù)，真正形成城鄉(xiāng)互動、互惠雙贏。貧困戶在進城服務(wù)的同時，依托X街道建立的扶貧便利店，把M鎮(zhèn)特色農(nóng)產(chǎn)品，通過訂單的形式銷售到城區(qū)居民家中，增加了農(nóng)民收入，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在推進脫貧攻堅的同時，既促進了鄉(xiāng)村振興又創(chuàng)新了基層治理。

2.3 創(chuàng)新治理方式，推進基層治理網(wǎng)格化

為推進基層治理扁平化、網(wǎng)格化、數(shù)字化，2018年M鎮(zhèn)以原有的9個省定貧困村為中心村，在全鎮(zhèn)建立了以貧困村為載體的社區(qū)聯(lián)合黨委，在社區(qū)聯(lián)合黨委的基礎(chǔ)上構(gòu)建了網(wǎng)格化治理模式，形成了“鎮(zhèn)—社區(qū)聯(lián)合黨委—村—村小組”4級網(wǎng)格治理體系。目前，M鎮(zhèn)基本實現(xiàn)了網(wǎng)格全覆蓋，推動了農(nóng)村基層社會治理的精細(xì)化與專業(yè)化，真正打通了基層治理的“最后一公里”，進一步解決了基層治理體系和治理能力的短板問題，不斷推動制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化。

綜上所述，M鎮(zhèn)在精準(zhǔn)扶貧政策的引領(lǐng)下，既保障在貧困村的穩(wěn)步脫貧，又因地制宜探索出一條適合本區(qū)域基層社會治理路子。在整合政策優(yōu)勢的背景下，聯(lián)合貧困村黨支部創(chuàng)辦合作社，促進了基礎(chǔ)組織振興和產(chǎn)業(yè)振興，帶動了文化振興，進而提升了基層治理水平;不斷推進城鄉(xiāng)共融、合作治理，在帶動貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加貧困戶收入、參與城區(qū)街道物業(yè)服務(wù)的同時實現(xiàn)了村社治理雙贏;通過構(gòu)建網(wǎng)格化治理體系，解決了基層治理所面臨的“碎片化”問題，有效促進了社會和諧穩(wěn)定，營造出共建、共治、共享的良好局面。M鎮(zhèn)借助精準(zhǔn)扶貧政策的東方，不僅實現(xiàn)了精準(zhǔn)脫貧，還助推了新時代鄉(xiāng)村振興，切實提升了農(nóng)村基層社會治理水平和治理效能。

3 機制建構(gòu)：基于治理效能提升的整體性方略

3.1 優(yōu)化層級結(jié)構(gòu)，構(gòu)建治理體系整合機制

整合是整體性治理理論最核心的機制，也是其組織構(gòu)架的原則和首要制度性策略方法，是針對治理碎片化提出的策略路徑[17]。整體性治理理論所講的整合，與以往傳統(tǒng)公共行政和新公共行政所講的整合在概念上是不相等的，這里講的整合主要是合作性整合，既包括政府體系內(nèi)縱向?qū)蛹夐g、橫向部門間的整合，也包括政府與其他社會組織之間的合作所形成的整合。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村基層社會治理政策的制定和執(zhí)行分屬不同層級管理，受限于多元化的層級管理體制，難以保證基層社會治理政策在執(zhí)行過程中“無縫銜接”，因此整體優(yōu)化各層級結(jié)構(gòu)，深入維持基層治理政策制定與執(zhí)行的整體聯(lián)動性至關(guān)重要。第一，縱向?qū)蛹壵?。?yīng)依托現(xiàn)代信息技術(shù)，整合“中央—省—市—區(qū)—鎮(zhèn)”5級治理層級體系，以及“區(qū)—鎮(zhèn)—聯(lián)合社區(qū)—村—村民小組”5級層級式網(wǎng)格治理信息平臺，縮減各個層級間的成本與時間，在節(jié)約行政資源的同時基層社會的治理效能也將不斷提升。第二，橫向職能整合。由于基層社會治理涉及多個部門，因此簡單地進行職能機構(gòu)的合并不太現(xiàn)實，應(yīng)構(gòu)建信息化平臺整合各職能部門資源，將各職能部門的工作任務(wù)通過可視化的形式表現(xiàn)出來，以達(dá)到多職能部門的聯(lián)動治理。第三，監(jiān)督機制整合。針對農(nóng)村基層社會治理過程中的微腐敗，應(yīng)打破干部內(nèi)部相互監(jiān)督的單一機制，在層級間、部門間監(jiān)督的基礎(chǔ)上，整合完善村民等非政府部門監(jiān)督，建立多元監(jiān)督機制。

3.2 理清權(quán)責(zé)邊界，建立治理過程協(xié)調(diào)合作機制

在整體性治理的過程中，最重要的是協(xié)調(diào)階段，合作是建立在信任的基礎(chǔ)上進行整合與協(xié)調(diào)，進而實現(xiàn)多主體共建協(xié)作。協(xié)調(diào)與合作應(yīng)用在農(nóng)村基層社會治理過程中，即包括層級部門協(xié)作、政府內(nèi)部協(xié)作、政府與社會協(xié)作。第一，層級部門協(xié)作。應(yīng)理順并協(xié)調(diào)各層級、各部門在基層治理中的管理職能，在縱向?qū)蛹壣铣坷迩寤鶎又卫淼姆?wù)主責(zé)和履職邊界，界定區(qū)、鎮(zhèn)、聯(lián)合社區(qū)、村的責(zé)任關(guān)系，逐步走向法定化的權(quán)責(zé)配置;在橫向部門上，要根據(jù)縱向?qū)蛹墎韯澐指鞑块T理應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任，并通過平臺進行量化，實現(xiàn)各職能部門的合作治理。第二，政府內(nèi)部協(xié)作。基層政府是農(nóng)村基層社會治理的責(zé)任主體，是決定基層社會治理成敗的關(guān)鍵因素，因此要改變政府部門權(quán)責(zé)模糊的現(xiàn)狀，應(yīng)依據(jù)部門權(quán)責(zé)一致的原則，厘清不同政府主體在基層社會治理過程中的權(quán)利與責(zé)任，加強各主體間的協(xié)調(diào)與合作。第三，政府與社會協(xié)作?；鶎由鐣卫硎且豁椛婕懊鎻V的系統(tǒng)工程，治理過程冗雜，在確?；鶎狱h組織發(fā)揮總攬全局作用的同時，應(yīng)不斷加強與其他主體的聯(lián)系，積極開展“黨建+”系列工作，把農(nóng)村黨員干部和農(nóng)民群眾的思想和智慧凝聚起來，形成推動農(nóng)村基層社會協(xié)作治理的強大合力，不斷提升農(nóng)村基層社會治理水平。

3.3 創(chuàng)新治理理念，推進治理方式數(shù)字化

整體性治理是以信息技術(shù)為治理手段的，即其在技術(shù)層面是以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的。政府部門之間信息的互動、交流與整合，是構(gòu)成整體性信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)[18]。信息技術(shù)作為整體性治理的重要手段，能夠?qū)⑥r(nóng)村基層社會治理過程中的主體有機地結(jié)合在一起，打破治理主體之間的壁壘，整合跨地區(qū)、跨部門和跨邊界的資源，統(tǒng)籌碎片化信息，從而實現(xiàn)信息的整體性治理，有利于消除功能分化所導(dǎo)致的治理碎片化弊端。 2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，指出要通過數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)，建立靈敏高效的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體系，不斷推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。第一，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”治理模式向鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會等領(lǐng)域不斷延伸，形成系統(tǒng)性的智慧網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺，推進政府各部門資源和信息的有效整合，構(gòu)建基于數(shù)字化的基層社會治理新體系。第二，打造專門為鄉(xiāng)村服務(wù)的符合鄉(xiāng)村具體實際的政務(wù)服務(wù)平臺，建立村級政務(wù)便民服務(wù)中心，使政務(wù)事務(wù)在村級實現(xiàn)“一站式”服務(wù)，走穩(wěn)基層社會治理的 “最后一公里”，更好地通過智慧網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺構(gòu)建農(nóng)村基層社會自治、法治和德治相融合的數(shù)字化治理體系以提升農(nóng)村基層社會治理效能。推進數(shù)字技術(shù)在農(nóng)村基層社會治理領(lǐng)域的應(yīng)用，能推動基層黨組織、基層政府、社會組織、民間團體、村民等主體通過智慧網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺參與到農(nóng)村基層社會治理過程中，推進基層治理方式精細(xì)化和專業(yè)化，有利于農(nóng)村基層社會治理效能的提升。

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