制度創(chuàng)新：應(yīng)對(duì)逆全球化的中國(guó)海南自由貿(mào)易港建設(shè)

張曉忠 李愛(ài)麗

(江蘇理工學(xué)院，江蘇常州 213001)

在當(dāng)前新冠疫情加劇逆全球化不確定性風(fēng)險(xiǎn)的特殊背景下，中國(guó)政府提出要高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)海南自由貿(mào)易港，把制度創(chuàng)新擺在突出位置，對(duì)接國(guó)際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，最終建成全面開(kāi)放的自由貿(mào)易制度。這一舉措彰顯了中國(guó)深度融入世界以應(yīng)對(duì)逆全球化的態(tài)度，是制度集成創(chuàng)新的具體體現(xiàn)，海南自由貿(mào)易港建設(shè)將對(duì)新型全球化發(fā)展起到巨大的維護(hù)和推動(dòng)作用。

一、以自由貿(mào)易港高水平制度型開(kāi)放應(yīng)對(duì)逆全球化浪潮

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)于2020年6月發(fā)布，這一方面將為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的更多機(jī)遇；另一方面會(huì)推進(jìn)我國(guó)新一輪高水平開(kāi)放，建立更加開(kāi)放型的經(jīng)濟(jì)新體制。

1.逆全球化背景下海南自貿(mào)港建設(shè)的時(shí)代使命

海南自貿(mào)港建設(shè)，是在英美全球化逆潮影響下，我國(guó)進(jìn)入深度調(diào)整期的又一重大國(guó)家戰(zhàn)略，是中國(guó)再度面臨國(guó)內(nèi)外經(jīng)貿(mào)格局演變而推出的大面積成塊新型特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)建設(shè)的最新嘗試。

首先，從國(guó)際視角來(lái)看，海南自貿(mào)港建設(shè)是旗幟鮮明支持區(qū)域一體化的實(shí)際行動(dòng)。民粹主義逆全球化思潮抬頭，既增加了全球貿(mào)易摩擦和爭(zhēng)端，又破環(huán)了世界市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，促使全球資源配置效率大為下降。有學(xué)者指出，類似中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家在逆全球化浪潮中更容易受到貿(mào)易保護(hù)主義政策的傷害，因?yàn)樗麄冏陨斫?jīng)濟(jì)實(shí)力、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較弱，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)出口貿(mào)易依賴性較強(qiáng)。[1]為此，作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)面臨著艱難抉擇，但依據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，必然針對(duì)逆全球化現(xiàn)象做出開(kāi)放戰(zhàn)略的調(diào)整。我國(guó)是經(jīng)濟(jì)全球化的受益者,更是經(jīng)濟(jì)全球化的貢獻(xiàn)者。我們今后開(kāi)放的步伐會(huì)更大、更快。海南自由貿(mào)易港建設(shè)將為我國(guó)建立并引領(lǐng)國(guó)際貿(mào)易和投資新規(guī)則提供“海南方案”。

其次，從國(guó)內(nèi)視角看，海南自由貿(mào)易港建設(shè)是高水平制度型開(kāi)放的突破。當(dāng)前，“制度環(huán)境、制度質(zhì)量的高低已經(jīng)成為一國(guó)比較優(yōu)勢(shì)與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要決定因素”[2]。海南自由貿(mào)易港建設(shè)是我國(guó)“十四五”期間建立高水平對(duì)外開(kāi)放體制的重大戰(zhàn)略任務(wù)。這一階段“中國(guó)要不斷從低質(zhì)量發(fā)展舊路徑進(jìn)一步切換到高質(zhì)量發(fā)展新路徑，同時(shí)由路徑依賴式發(fā)展之路逐漸嬗變到路徑創(chuàng)新式發(fā)展之路”[3]。海南自由貿(mào)易港建設(shè)應(yīng)努力做中國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放的“新標(biāo)桿”和開(kāi)拓者，堅(jiān)持“要素流動(dòng)性開(kāi)放”和“制度性開(kāi)放”兩手抓，為加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制探索新路徑、積累新經(jīng)驗(yàn)。

2.國(guó)際自由貿(mào)易港的不同模式

自貿(mào)港已經(jīng)歷了700多年的發(fā)展。早在13世紀(jì)，法國(guó)就已開(kāi)辟了馬賽港自由貿(mào)易區(qū)，而今天意大利的里窩那港(當(dāng)時(shí)還是一個(gè)名叫雷格享的小城市)則是世界上第一個(gè)以自由港命名的港口。當(dāng)前全球排名前10位的國(guó)際集裝箱港口大多實(shí)行自由貿(mào)易港政策。

自貿(mào)港是國(guó)際分工、商品經(jīng)濟(jì)及國(guó)際貿(mào)易發(fā)展到一定階段的必然歷史產(chǎn)物。二戰(zhàn)后至今，各種形式的經(jīng)濟(jì)特區(qū)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及融入經(jīng)濟(jì)全球化大潮的重要政策工具。尤其在發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)更為普遍，它們將經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為其實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、挖掘要素潛能、提高居民收入、增強(qiáng)社會(huì)福利水平的有效措施?！皣?guó)際典型的自由港通常都具有相對(duì)完善的政策和制度體系，包含了貿(mào)易、投資、金融、稅收、法律、監(jiān)管等多個(gè)方面?！盵4]當(dāng)前國(guó)際上成功的自貿(mào)港主要有四種模式：一是全域高度一體化的自由港(如香港——全球物流、金融、貿(mào)易中心)；二是局部劃定自由港，全域設(shè)為自由區(qū)(如新加坡——貨運(yùn)碼頭和航空貨運(yùn)樞紐)；三是局部劃定自由港，另設(shè)多個(gè)自由區(qū)(如迪拜——工貿(mào)綜合型、物資流通型和行業(yè)產(chǎn)業(yè)型)；四是依托多國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)作為腹地的自由港(如鹿特丹港——?dú)W盟統(tǒng)一關(guān)稅區(qū)和大市場(chǎng))?！艾F(xiàn)有的自貿(mào)港大都是區(qū)域或全球貿(mào)易、金融、航運(yùn)中心。未來(lái)世界自貿(mào)港將呈現(xiàn)區(qū)域轉(zhuǎn)移、信息化、網(wǎng)絡(luò)化和港城一體化發(fā)展趨勢(shì)?！盵5]

3.海南具有獨(dú)特的地理自然條件與改革優(yōu)勢(shì)

之所以選擇海南，是因?yàn)槠涮囟ǖ牡乩憝h(huán)境和改革經(jīng)驗(yàn)積累：

第一，獨(dú)特的地理與氣候環(huán)境。海南島是僅次于臺(tái)灣島的我國(guó)第二大島，擁有全國(guó)最好的生態(tài)環(huán)境，面臨南海，瓊州海峽將海南與內(nèi)陸地區(qū)隔離開(kāi)來(lái)，隔離成本幾乎為零。建設(shè)自貿(mào)港的設(shè)想在改革開(kāi)放初期就被鄧小平同志提出過(guò)，只不過(guò)是指四個(gè)沿海港口城市的特區(qū)開(kāi)放，尤其是在廈門(mén)，準(zhǔn)備實(shí)行自由港的某些政策。但受制于各方面條件的約束，這一政策構(gòu)想未能落地實(shí)施。目前，除了上海外，福建廈門(mén)、天津、浙江舟山、廣東的深圳和廣州都在考慮建自貿(mào)港。

第二，最大特區(qū)的先行先試。海南既是我國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也是唯一全省建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)并探索建設(shè)自貿(mào)港的特殊區(qū)域。海南從1988年建省和設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，到2018年全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，并逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)自由貿(mào)易港建設(shè)。早在2000年,就在全國(guó)率先啟動(dòng)跨省異地就醫(yī)結(jié)算工作，尤其近兩年來(lái)，在全國(guó)首創(chuàng)“海南省復(fù)工復(fù)產(chǎn)企業(yè)疫情防控綜合保險(xiǎn)”、形成“刑事裁判財(cái)產(chǎn)性判項(xiàng)集中集約執(zhí)行”的新機(jī)制、設(shè)立“一站式”司法征信服務(wù)平臺(tái)、開(kāi)創(chuàng)“旺工淡學(xué)”的旅游業(yè)人才培養(yǎng)新模式、創(chuàng)新國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理制度體系、加強(qiáng)博鰲樂(lè)城國(guó)際醫(yī)療旅游先行區(qū)醫(yī)療服務(wù)和藥品安全監(jiān)管等制度創(chuàng)新。經(jīng)過(guò)兩年多的建設(shè)準(zhǔn)備，海南自由貿(mào)易港終于進(jìn)入全面實(shí)施階段。與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相比，自貿(mào)港將更為開(kāi)放、政策更為靈活。之前，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可能更多地強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)開(kāi)放，而自由港建設(shè)則強(qiáng)調(diào)是對(duì)外的開(kāi)放，而且是對(duì)內(nèi)對(duì)外聯(lián)動(dòng)開(kāi)放。雖然自貿(mào)港和自貿(mào)區(qū)都以制度創(chuàng)新為核心，但二者側(cè)重點(diǎn)不同?！白再Q(mào)區(qū)強(qiáng)調(diào)可復(fù)制、可推廣，著重于二線滲透，為全國(guó)性政策制定探索鋪路，而自由貿(mào)易港則強(qiáng)調(diào)一線放開(kāi)?！盵6]

第三，地域廣大的市場(chǎng)輻射。海南島四面環(huán)海，背靠中國(guó)華南地區(qū)及其內(nèi)陸的廣大市場(chǎng)，并面向東南亞6億人口的大市場(chǎng)，與世界各國(guó)，特別是“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)空中互聯(lián)互通至關(guān)重要。港口是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是對(duì)外開(kāi)放的門(mén)戶，是構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制、建設(shè)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)和海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的重要依托。海南是21世紀(jì)海上絲綢之路的重要支點(diǎn)，在海洋強(qiáng)國(guó)、南海戰(zhàn)略、“一帶一路”、中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)建設(shè)中具有無(wú)可替代的地位，必將帶動(dòng)區(qū)域和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、海南自由貿(mào)易港的中國(guó)特色與制度集成創(chuàng)新

《方案》描繪了從現(xiàn)在到本世紀(jì)中葉的首個(gè)中國(guó)特色自貿(mào)港建設(shè)藍(lán)圖，全島封關(guān)、零關(guān)稅、個(gè)稅封頂15%等多項(xiàng)制度設(shè)計(jì)引發(fā)熱議，未來(lái)將計(jì)劃通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)構(gòu)建對(duì)外開(kāi)放新高地。

1.海南自貿(mào)港的中國(guó)特色與功能定位

與世界老牌自貿(mào)港相比，海南自貿(mào)港在根本制度、開(kāi)放模式、發(fā)展路徑、制度設(shè)計(jì)等方面體現(xiàn)出“中國(guó)特色”。

第一，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義道路。迄今為止，現(xiàn)有知名自貿(mào)港基本都實(shí)行資本主義制度。海南自貿(mào)港建設(shè)，既應(yīng)具備一般自貿(mào)港基本條件，更應(yīng)充分體現(xiàn)中國(guó)特色。這是海南自貿(mào)港與世界其他自貿(mào)港最本質(zhì)的區(qū)別與核心特色優(yōu)勢(shì)。集中力量辦大事是社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)所在，我們已自上而下建立了一整套“中央統(tǒng)籌、部門(mén)支持、省抓落實(shí)”工作機(jī)制，力爭(zhēng)在推動(dòng)制度創(chuàng)新、培育增長(zhǎng)動(dòng)能、構(gòu)建全面開(kāi)放新格局等方面取得良好成效。

第二，在逆全球化背景下構(gòu)建我國(guó)全面開(kāi)放新格局。通過(guò)海南自貿(mào)港建設(shè)，使自貿(mào)區(qū)進(jìn)一步自主開(kāi)放、不斷開(kāi)放、加大開(kāi)放，進(jìn)一步擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵與外延，與國(guó)際通行的自貿(mào)港規(guī)則更為相近，將與新時(shí)代更深層次改革開(kāi)放相互聯(lián)動(dòng)，這是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的重要方向。可以說(shuō)，海南從設(shè)立特區(qū)的1.0版，到加入WTO的2.0版及自貿(mào)區(qū)的3.0版，目前，在貿(mào)易保護(hù)主義和逆全球化潮流涌動(dòng)的背景下建設(shè)自貿(mào)港，升級(jí)到了開(kāi)放模式的4.0版本。正如國(guó)內(nèi)學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的：“不以對(duì)等條件為前提實(shí)現(xiàn)高度的單向?qū)ν忾_(kāi)放，體現(xiàn)了中國(guó)的大國(guó)擔(dān)當(dāng)和道路自信，是向更高層次、更廣范圍對(duì)外開(kāi)放的一次重大躍升?！盵7]這也是中國(guó)特色開(kāi)放模式的重要體現(xiàn)。

第三，尋求以旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展路徑與功能定位。國(guó)際知名自貿(mào)港大多起家于發(fā)展轉(zhuǎn)口和加工貿(mào)易，最終成為綜合型自由港。而海南則不適宜大規(guī)模發(fā)展加工貿(mào)易，因?yàn)樗陨砣狈ψ銐虻陌l(fā)展腹地。與香港目前的定位不同，海南不尋求以加工制造和轉(zhuǎn)口貿(mào)易為重點(diǎn)的發(fā)展路徑與功能定位。《方案》進(jìn)一步明確了海南現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的戰(zhàn)略定位。

2.把制度集成創(chuàng)新與制度型開(kāi)放創(chuàng)新擺在突出位置

實(shí)踐證明，制度創(chuàng)新是挖掘潛能、激發(fā)活力的重要源泉。中國(guó)香港、新加坡、迪拜和荷蘭鹿特丹之所以能成為國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易港，最為重要的經(jīng)驗(yàn)就在于他們通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新，最大限度地挖掘了其獨(dú)特的地緣優(yōu)勢(shì)。貿(mào)易保護(hù)主義的局部回潮不能掩蓋經(jīng)濟(jì)全球化繼續(xù)發(fā)展的事實(shí)，逆全球化浪潮也并非是我國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展的阻礙，很有可能是深化改革的良機(jī)，我們要從危機(jī)中找到突破口，而制度創(chuàng)新是海南自貿(mào)港建設(shè)的突破口和鮮明特征。海南自貿(mào)港建設(shè)要緊緊圍繞制度創(chuàng)新這個(gè)核心，實(shí)施更大程度、更寬領(lǐng)域、更廣范圍的制度創(chuàng)新，創(chuàng)新“基因”將融入海南自貿(mào)港制度建設(shè)的全過(guò)程。

第一，以“五個(gè)自由便利、一個(gè)安全有序流動(dòng)”為核心的更高水平的開(kāi)放政策制度體系創(chuàng)新。一是創(chuàng)新貿(mào)易自由便利制度，對(duì)貨物貿(mào)易實(shí)行“零關(guān)稅”，對(duì)服務(wù)貿(mào)易實(shí)行“既準(zhǔn)入又準(zhǔn)營(yíng)”；二是創(chuàng)新投資自由便利制度，實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾即入制，創(chuàng)新完善投資自由制度，實(shí)行“極簡(jiǎn)審批”投資制度，建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)制度，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度；三是創(chuàng)新金融自由便利制度，構(gòu)建多功能自由貿(mào)易賬戶體系，便利跨境貿(mào)易投資資金流動(dòng)，加快金融改革創(chuàng)新；四是創(chuàng)新人員進(jìn)出自由便利制度，建立健全人才服務(wù)管理制度，實(shí)施更加便利的出入境管理政策；五是創(chuàng)新運(yùn)輸來(lái)往自由便利制度，建立更加自由開(kāi)放的航運(yùn)制度，提升運(yùn)輸便利化和服務(wù)保障水平；六是創(chuàng)新數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)制度，在確保數(shù)據(jù)流動(dòng)安全可控的前提下，擴(kuò)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域開(kāi)放，培育發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)。

第二，加強(qiáng)稅收、社會(huì)治理、法治、風(fēng)險(xiǎn)防控等四個(gè)方面的制度建設(shè)與創(chuàng)新。一是按照零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制、強(qiáng)法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自貿(mào)港相適應(yīng)的境內(nèi)關(guān)外稅收制度；二是著力推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的自貿(mào)港治理體系，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，創(chuàng)新生態(tài)文明體制機(jī)制；建立以海南自由貿(mào)易港法為基礎(chǔ)，以地方性法規(guī)和商事糾紛解決機(jī)制為重要組成的自貿(mào)港法治體系，營(yíng)造國(guó)際一流的自貿(mào)港法治環(huán)境；三是制定實(shí)施有效措施，有針對(duì)性防范化解貿(mào)易、投資、金融、公共衛(wèi)生、生態(tài)等領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，構(gòu)建安全高效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度和舉措。

第三，海南自貿(mào)港建設(shè)要進(jìn)行制度的集成創(chuàng)新?！凹伞?，即集大成，從管理視角來(lái)看，就是“各要素的創(chuàng)造性優(yōu)化融合，從而使系統(tǒng)的整體功能形成獨(dú)特的創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。簡(jiǎn)言之，‘集成’不是簡(jiǎn)單的疊加或者堆積，而是要形成一加一大于二的整體協(xié)同效應(yīng)”[8]。即制度設(shè)計(jì)的融合創(chuàng)新過(guò)程，是制度創(chuàng)新的升級(jí)，事關(guān)海南自貿(mào)港建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是應(yīng)對(duì)逆全球化和擴(kuò)大開(kāi)放等國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化的內(nèi)在要求。主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：一是借鑒國(guó)際知名自貿(mào)港對(duì)外開(kāi)放的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，結(jié)合海南具體實(shí)際，探索具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的開(kāi)放制度體系，進(jìn)行制度的集成創(chuàng)新。比如新加坡、迪拜、香港在促進(jìn)貿(mào)易投資和人員進(jìn)出便利自由等方面先進(jìn)經(jīng)營(yíng)方式、管理方法和制度安排，加快培育具有海南特色的合作競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。二是要真正把風(fēng)險(xiǎn)防控?cái)[在重要位置，提升自由便利的制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防控的協(xié)同效應(yīng)的制度集成創(chuàng)新。比如海南全島“人流、物流、資金流”的大數(shù)據(jù)社會(huì)管理智能監(jiān)控系統(tǒng)，既可對(duì)非設(shè)關(guān)地實(shí)施全天候動(dòng)態(tài)監(jiān)控，也可以“無(wú)感”的智能跟蹤促進(jìn)自由貿(mào)易港內(nèi)的自由與便利，進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督和無(wú)縫監(jiān)控。三是各要素流動(dòng)自由便利的精細(xì)化管理的制度集成創(chuàng)新。海南自貿(mào)港建設(shè)的制度集成創(chuàng)新顯然不能僅針對(duì)單一生產(chǎn)要素流動(dòng)，而是促進(jìn)多要素流動(dòng)的系統(tǒng)性安排，當(dāng)前僅貨物貿(mào)易就涉及商品、人員、資金、數(shù)據(jù)等多要素的流動(dòng)。在精細(xì)化管理上，相關(guān)制度框架確立后，也需要輔之實(shí)施細(xì)則、法規(guī)條例，方能保證要素流動(dòng)既沒(méi)有關(guān)稅壁壘也沒(méi)有非關(guān)稅壁壘。如“負(fù)面清單”+“正面清單”管理就需要進(jìn)一步配套的細(xì)化制度管理安排。

第四，把握制度創(chuàng)新的趨勢(shì)方向，深入推進(jìn)制度型開(kāi)放。海南自貿(mào)港建設(shè)要把握國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的趨勢(shì)和特點(diǎn)，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)規(guī)則，在貿(mào)易、投資、透明度和反腐敗等領(lǐng)域，深入推進(jìn)制度型開(kāi)放，推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放向規(guī)則等制度型開(kāi)放轉(zhuǎn)變。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家不斷將制度型規(guī)則納入多邊談判議題的情況下，圍繞貿(mào)易、科技、規(guī)則之爭(zhēng)日益激烈，我國(guó)開(kāi)始逐步重視規(guī)則等制度型開(kāi)放，2019年政府工作報(bào)告首次強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題。所謂“制度型開(kāi)放”，主要指“一國(guó)規(guī)則等制度與他國(guó)相應(yīng)制度之間開(kāi)放透明，并在競(jìng)爭(zhēng)中調(diào)適或變革，實(shí)現(xiàn)制度的國(guó)際化融入”[9]。當(dāng)前，自由貿(mào)易協(xié)定(FTA)談判和世界貿(mào)易組織改革進(jìn)入關(guān)鍵階段，在自貿(mào)港率先實(shí)行有關(guān)國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，可以為我國(guó)加快實(shí)施FTA戰(zhàn)略、推進(jìn)WTO改革、有效應(yīng)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)摩擦提供壓力測(cè)試和風(fēng)險(xiǎn)緩釋平臺(tái),能夠使海南自由港建設(shè)成為對(duì)接國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的“試驗(yàn)田”。更多先行先試開(kāi)放政策與制度將陸續(xù)在海南自貿(mào)港率先推出。

三、海南自由貿(mào)易港建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)與保障措施

自由貿(mào)易港對(duì)我國(guó)而言是一個(gè)全新事物，海南自貿(mào)港高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中，風(fēng)險(xiǎn)防控要真正擺在重要位置，對(duì)某些原則性的問(wèn)題，要制定相應(yīng)的管控與保障措施。

1.海南自貿(mào)港建設(shè)進(jìn)程中的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

海南自貿(mào)港建設(shè)面臨制度創(chuàng)新不夠、法治保障不足、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、高素質(zhì)人才短缺及各領(lǐng)域不確定風(fēng)險(xiǎn)等諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

第一，自貿(mào)區(qū)建設(shè)中對(duì)制度創(chuàng)新這一核心功能重視不夠，法治保障不足。依據(jù)20世紀(jì)70年代初《京都公約》對(duì)自貿(mào)區(qū)的界定，我國(guó)目前運(yùn)作的18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)都達(dá)不到“境內(nèi)關(guān)外”“高度自由”的開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)。一些自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的效果不盡理想。與國(guó)際上通行的自貿(mào)區(qū)相比，在制度設(shè)計(jì)、法律保障、運(yùn)行效能、開(kāi)放程度上還有很大差距。大都存在著功能定位偏差、制度創(chuàng)新的協(xié)調(diào)成本高、制度創(chuàng)新動(dòng)力不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其制度創(chuàng)新是淺層次的日常行政管理流程性改革，少數(shù)體制性或制度性創(chuàng)新實(shí)施起來(lái)也并不理想，高質(zhì)量制度供給不足。究其根源，主要是過(guò)度關(guān)注通過(guò)招商引資實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚、加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等功能，導(dǎo)致放權(quán)有限，對(duì)其管理也一直沿襲開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的管理模式，偏離和忽視了深層次的對(duì)外開(kāi)放制度創(chuàng)新這一核心功能。因而不得不進(jìn)行一些臨時(shí)性制度安排(如“一線放開(kāi)”“二線管住”)、附加了嚴(yán)格的前置條件(如一些產(chǎn)業(yè)、稅收優(yōu)惠政策和貨物、資本、人員、技術(shù)的自由流動(dòng))、設(shè)置了較長(zhǎng)的過(guò)渡期(一些關(guān)鍵領(lǐng)域的政策措施)。

第二，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理。自1988年海南建省并成立經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來(lái)，海南經(jīng)濟(jì)保持了相對(duì)較高的經(jīng)濟(jì)增速，但因起點(diǎn)較低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍比較薄弱，且經(jīng)歷過(guò)不少的彎路，目前經(jīng)濟(jì)總量在全國(guó)仍處于較落后水平。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，2020年，海南省GDP僅有5532.39億元，同比增長(zhǎng)3.5%，在全國(guó)31個(gè)省區(qū)市中排名第26位。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍不合理，農(nóng)業(yè)比重過(guò)高、房地產(chǎn)畸形發(fā)展的特征明顯，能否走出歷史的循環(huán)并擺脫對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度依賴是未來(lái)自貿(mào)港建設(shè)的一大風(fēng)險(xiǎn)。海南有80%的農(nóng)村土地，60%的農(nóng)村人口。工業(yè)仍主要集中于傳統(tǒng)的、低端的產(chǎn)業(yè)，輕重比例失衡。金融、保險(xiǎn)、物流、旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，外向度不高。尤其金融服務(wù)業(yè)開(kāi)放與發(fā)展水平相對(duì)滯后，這是導(dǎo)致海南難以成為國(guó)際物流中心、國(guó)際航運(yùn)中心和國(guó)際金融中心的最大障礙。

第三，高素質(zhì)專業(yè)與領(lǐng)導(dǎo)人才的嚴(yán)重短缺是最主要的制約。海南高等教育人才流失嚴(yán)重，將近三分之二當(dāng)年畢業(yè)的碩士和博士都不在海南當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，去外地就業(yè)的畢業(yè)生相當(dāng)一部分去往一海之隔的珠三角，導(dǎo)致基礎(chǔ)技能條件離高度開(kāi)放要求仍存在不小差距。海南的高物價(jià)、高房?jī)r(jià)、低收入也制約了島外人才的流入。要形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，就必須有足夠的優(yōu)質(zhì)人才參與支持，尤其金融、海關(guān)及其法律人才。而百萬(wàn)人才的引進(jìn)及其作用的發(fā)揮是又一大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。同時(shí)，年輕有為的得力領(lǐng)導(dǎo)干部也急劇缺乏。

第四，貿(mào)易、投資、金融、公共衛(wèi)生、生態(tài)等領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)?；仡櫤Ｄ习l(fā)展的歷史，有許多事件和教訓(xùn)值得反思。海南的地域文化、資本環(huán)境、官員素質(zhì)等方面均構(gòu)成建設(shè)進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。上個(gè)世紀(jì)80年代中后期以來(lái)的震驚全國(guó)的汽車走私事件、房地產(chǎn)泡沫破滅、不斷發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)事件、大量投機(jī)資金的注入、官員的腐敗等，錯(cuò)過(guò)多次的大好發(fā)展機(jī)遇。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部急于將長(zhǎng)期利好政策短期套現(xiàn)，使優(yōu)惠政策成為投機(jī)資本利用和炒作的工具，導(dǎo)致政策實(shí)施虎頭蛇尾，偏離預(yù)期目標(biāo)。

2.海南自貿(mào)港建設(shè)制度創(chuàng)新的保障措施

海南自由港建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程。正因?yàn)槠湔呒t利前所未有，所以，一定要做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作，查堵監(jiān)管漏洞，扎緊制度“籬笆”，為自由港建設(shè)提供相應(yīng)的保障措施。主要有以下幾點(diǎn)：

其一，站在深度融入世界以應(yīng)對(duì)逆全球化的高度消除制度創(chuàng)新障礙。新冠疫情導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)衰退，海南自貿(mào)港建設(shè)表明我國(guó)以實(shí)際行動(dòng)支持全球化、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的自信和決心。要通過(guò)更大、更高、更全方位的開(kāi)放，注重系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，來(lái)對(duì)抗疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退。海南應(yīng)正視自身存在的種種問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，認(rèn)真吸取三次“大起大落”的歷史教訓(xùn)，堅(jiān)持“全省一盤(pán)棋、全島同城化”理念，構(gòu)建新的“比較優(yōu)勢(shì)”，突出“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，種好“試驗(yàn)田”，扎實(shí)推進(jìn)自貿(mào)港建設(shè)，尤其在促進(jìn)資金自由流動(dòng)方面出臺(tái)諸多保障措施。我們不能使海南成為“避稅天堂”，要使海南的多項(xiàng)優(yōu)惠政策得以落地，必須具備“實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)”的條件與保障。

其二，推進(jìn)制度集成創(chuàng)新，要確保賦予更大改革自主權(quán)，提供有力的法治保障。應(yīng)賦予海南更大自由港建設(shè)自主權(quán)，從法律上保障各類企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)的“神圣不可侵犯”。尤其是在立法創(chuàng)新方面，海南自貿(mào)港建設(shè)在財(cái)稅、投資、海關(guān)、金融、仲裁等關(guān)鍵領(lǐng)域的制度創(chuàng)新缺乏足夠的立法權(quán)限?；蛘郀?zhēng)取全國(guó)人大將有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的立法權(quán)下放，將海南打造成“經(jīng)濟(jì)法律特區(qū)”；或者以建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港為目標(biāo)，由全國(guó)人大制定《自由貿(mào)易港法》并在其中予以充分授權(quán)；或者爭(zhēng)取中央的一攬子立法授權(quán)，將最為迫切的重點(diǎn)立法領(lǐng)域的法律調(diào)整適用權(quán)一攬子授權(quán)給海南，以解決《自由貿(mào)易港法》出臺(tái)之前海南立法權(quán)受限問(wèn)題，抓緊制定“自由貿(mào)易港條例”。[10]海南自由貿(mào)易港的性質(zhì)、地位及其運(yùn)作必須獲得法治保障。

其三，調(diào)整和優(yōu)化海南的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。海南自由港建設(shè)既不能回避結(jié)構(gòu)問(wèn)題，也不能逾越特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段。要汲取以往教訓(xùn)，不以GDP論英雄，防范海南再度成為房地產(chǎn)的盛宴。時(shí)刻注重商品和要素自由流動(dòng)的目標(biāo)是建立一個(gè)現(xiàn)代的產(chǎn)業(yè)體系。海南的發(fā)展步驟應(yīng)該是首先做好服務(wù)貿(mào)易，進(jìn)一步夯實(shí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，彌補(bǔ)工業(yè)結(jié)構(gòu)單一、制造業(yè)基礎(chǔ)薄弱、缺乏支柱型實(shí)體產(chǎn)業(yè)的短板，為自由貿(mào)易港的長(zhǎng)期發(fā)展奠定健康、合理的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

其四，引進(jìn)和留住人才，尤其高科技、開(kāi)放型人才及優(yōu)秀的政策執(zhí)行者和實(shí)施者。重視人才，進(jìn)一步提高人才吸引力和人員流動(dòng)自由度。必須突破海南人才約束的種種瓶頸，為商務(wù)人士和國(guó)際人才提供出入境的便利、政策優(yōu)惠。要注意配備、培養(yǎng)優(yōu)秀的政策執(zhí)行和實(shí)施者，尤其是提撥一些思想開(kāi)放、勇于擔(dān)當(dāng)、堅(jiān)持推進(jìn)改革的地方領(lǐng)導(dǎo)人，為海南自由港建設(shè)提供組織領(lǐng)導(dǎo)保障。

最后，建立“放得開(kāi)、管得住”的海南自由港建設(shè)監(jiān)管體制。建立高效的行政管理體制，著力于決策、執(zhí)行、監(jiān)督“行政三分”。對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)進(jìn)行全過(guò)程的介入監(jiān)督，從源頭防止“政績(jī)工程”“面子工程”“形象工程”。同時(shí)從新冠疫情中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立一個(gè)公共衛(wèi)生管理機(jī)制。以打造“小政府、大市場(chǎng)、大社會(huì)”為重點(diǎn)降低制度性交易成本。

總之，新冠疫情過(guò)后，不同國(guó)家對(duì)于新一輪經(jīng)濟(jì)全球化的影響會(huì)有很大的不同，我國(guó)在疫情后的全球化發(fā)展進(jìn)程中的地位與作用將更加凸顯。海南自貿(mào)港建設(shè)將為進(jìn)一步推進(jìn)更加開(kāi)放、包容、合作、共贏的經(jīng)濟(jì)全球化以及實(shí)現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定增長(zhǎng)注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

注釋：

[1]余淼杰、徐竹西、祝輝煌：《逆全球化背景下我國(guó)自由貿(mào)易港建設(shè)的動(dòng)因與路徑》，《江海學(xué)刊》2018年第2期。

[2]Nunn N.Trefler D.，Chapter5-DomesticInstitutionsasaSourceofComparativeAdvantage，Nber Working Papers，2015，no.4，pp.263-315。

[3]朱福林：《“十四五”期間中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)思路與路徑》，《國(guó)際貿(mào)易》2020年第4期。

[4]李金波、竇 勇：《高質(zhì)量建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港的思考》，《全球化》2020年第3期。

[5]元利興、田 棟：《加快建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港的政策建議》，《全球化》2018年12期。

[6]胡加祥：《我國(guó)建設(shè)自由貿(mào)易港若干重大問(wèn)題研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第1期。

[7]張華偉：《中國(guó)特色自貿(mào)港“特”在何處？》，《半月談》2020年第12期。

[8]林勇新：《海南自由貿(mào)易港建設(shè)制度集成創(chuàng)新的內(nèi)涵和意義》，《光明日?qǐng)?bào)》2020年6月20日。

[9]徐 杰：《深刻認(rèn)識(shí)并推動(dòng)制度型開(kāi)放》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2019年2月18日。

[10]彭真明、王少祥：《論中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)的立法創(chuàng)新》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2020年第5期。