《政府會(huì)計(jì)制度》的執(zhí)行對(duì)獨(dú)立設(shè)置成人高校財(cái)務(wù)管理的影響研究

鄧 帥

（北京宣武紅旗業(yè)余大學(xué)，北京 100054）

一、《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)施的意義與帶來(lái)的變化

《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》自2019年1月1日起在全國(guó)各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位全面施行，包括《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《政府會(huì)計(jì)制度》等內(nèi)容。我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革作為財(cái)政管理領(lǐng)域的重要組成部分，采取漸進(jìn)式的改革思路，為治國(guó)理政保駕護(hù)航。1950年預(yù)算會(huì)計(jì)制度建立，為我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政改革拉開(kāi)序幕；20世紀(jì)90年代末期將行政單位與事業(yè)單位相分離，分別確定會(huì)計(jì)體系，全面推行“借貸記賬法”；2000年部門(mén)預(yù)算制度正式施行；2001年國(guó)庫(kù)集中收付制度改革……每段改革都是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，對(duì)當(dāng)代財(cái)政管理起到推動(dòng)作用。經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，時(shí)代在進(jìn)步，財(cái)政的職能也發(fā)生了變化。由于會(huì)計(jì)制度分行業(yè)類(lèi)別，過(guò)于細(xì)化，不利于財(cái)務(wù)信息的統(tǒng)籌匯總，不利于信息公開(kāi)，無(wú)法全面反映財(cái)政資金的狀況。在這樣的形勢(shì)下，急需一個(gè)統(tǒng)一的大框架、大規(guī)范來(lái)指導(dǎo)各行各業(yè)的財(cái)務(wù)核算與監(jiān)督，《政府會(huì)計(jì)制度》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制度》）應(yīng)運(yùn)而生。

新制度的執(zhí)行，是我國(guó)財(cái)政改革的重要里程碑，對(duì)提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，提升財(cái)政管理水平有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，也引起社會(huì)各界的廣泛討論。王勇[1]認(rèn)為此次改革引入財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，整合預(yù)算體系，將行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理推到新的高度，也給財(cái)務(wù)工作帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。對(duì)此，周昕[2]也表達(dá)了類(lèi)似的觀點(diǎn)，周昕認(rèn)為，新制度下，會(huì)計(jì)核算模式重構(gòu)，統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度強(qiáng)化了財(cái)務(wù)管理功能，也對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平提出更高要求。高等院校同樣受到新制度的影響，倫宗健[3]基于制度變遷的視角，認(rèn)為高校貫徹執(zhí)行政府會(huì)計(jì)制度，能夠更加客觀地反映學(xué)校情況，推動(dòng)學(xué)校財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型，同時(shí)也為會(huì)計(jì)核算工作帶來(lái)新難題，需要完善內(nèi)控及配套制度，以更好地適應(yīng)此次改革。白小峰[4]以高職院校作為研究對(duì)象，同樣認(rèn)為只有改變思路，完善財(cái)務(wù)制度，提高財(cái)務(wù)人員專(zhuān)業(yè)水平，才能適應(yīng)新制度帶來(lái)的變化。

本文研究的獨(dú)立設(shè)置成人高校，自《制度》實(shí)施起按規(guī)定正式執(zhí)行新制度。筆者認(rèn)為新制度帶來(lái)的最大的變化是將政府預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)進(jìn)行適度分離，并相互聯(lián)系，綜合反映政府會(huì)計(jì)主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息。一方面統(tǒng)一了行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度，提高了數(shù)據(jù)統(tǒng)籌性與可比性；另一方面分別強(qiáng)化了會(huì)計(jì)主體的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)職能，對(duì)加強(qiáng)政府績(jī)效管理起到重要作用。財(cái)務(wù)核算方面，新制度下會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)需要分為財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)平行記賬：所有業(yè)務(wù)均應(yīng)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)記財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，納入預(yù)算并且涉及貨幣資金收支的業(yè)務(wù)按照收付實(shí)現(xiàn)制核算基礎(chǔ)記預(yù)算會(huì)計(jì)，其他業(yè)務(wù)不記預(yù)算會(huì)計(jì)。會(huì)計(jì)期末，通過(guò)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的信息編制財(cái)務(wù)報(bào)表及政府財(cái)務(wù)報(bào)告，通過(guò)預(yù)算會(huì)計(jì)的信息編制決算報(bào)表及決算分析說(shuō)明。平行記賬的雙報(bào)告模式更能全面清晰反映政府財(cái)務(wù)狀況。新制度的執(zhí)行對(duì)獨(dú)立設(shè)置成人高校的財(cái)務(wù)工作產(chǎn)生重要影響，帶來(lái)全新的變化與挑戰(zhàn)。

二、獨(dú)立設(shè)置成人高校財(cái)務(wù)管理的特征

不同于普通高校及其下屬的繼續(xù)教育學(xué)院，獨(dú)立設(shè)置成人高校通常為地區(qū)性成人高校，具有明顯的區(qū)域特征，以服務(wù)所在地區(qū)作為自己的職能[5]。在創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的新形勢(shì)下，獨(dú)立設(shè)置成人高校的職能也發(fā)生了拓展和變化，除了本身的成人高等教育外，社區(qū)教育、老年教育和其他職業(yè)教育等都成為教育職能的一部分，在踐行終身學(xué)習(xí)理念、構(gòu)建終身教育體系中發(fā)揮重要作用[6]。

正因?yàn)槠渎毮艿亩鄻踊?，業(yè)務(wù)類(lèi)型也各不相同，資金的管理和使用都有很大不同，這種不同貫穿整個(gè)財(cái)務(wù)管理的始終。在以往的預(yù)算會(huì)計(jì)管理流程中，進(jìn)行部門(mén)預(yù)算時(shí)，要按照資金性質(zhì)的不同分為預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、其他資金等類(lèi)別分別進(jìn)行預(yù)算并匯總。預(yù)算內(nèi)資金有相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，考驗(yàn)的是細(xì)心與規(guī)范。預(yù)算外資金是學(xué)校學(xué)歷教育的學(xué)費(fèi)收入上繳之后的返還款，要想做好該項(xiàng)預(yù)算，就要對(duì)學(xué)校來(lái)年的教學(xué)狀況做出較為準(zhǔn)確的判斷。由于預(yù)算年度與教學(xué)年度并不一致，工作并不容易做好。其他資金收入多為培訓(xùn)費(fèi)收入，在預(yù)算過(guò)程中更加難以把握。在預(yù)算執(zhí)行階段，嚴(yán)格內(nèi)控，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金管理。此時(shí)學(xué)費(fèi)收入的相對(duì)集中性和培訓(xùn)費(fèi)收入的不確定性，就給預(yù)算外和其他資金收支管理帶來(lái)直接的挑戰(zhàn)。決算工作時(shí)將納入預(yù)算的所有項(xiàng)目進(jìn)行歸納整理與總結(jié)，此時(shí)依然受到其他資金收支帶來(lái)的影響。由于預(yù)算時(shí)嚴(yán)格按照收支匹配的原則進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算，包括其他資金，而現(xiàn)實(shí)情況中除了其他資金收入不能準(zhǔn)確控制以外，還很難達(dá)到收支完全平衡，在財(cái)務(wù)處理上將收支差額通過(guò)事業(yè)基金核算。而給決算帶來(lái)的影響就在于進(jìn)行預(yù)決算對(duì)比時(shí)，由于其他資金沒(méi)有指標(biāo)調(diào)整文件，預(yù)算調(diào)整數(shù)的收入支出與決算數(shù)產(chǎn)生差異，不利于系統(tǒng)內(nèi)部多家單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的橫向?qū)Ρ葘徍?。以上是?dú)立設(shè)置成人高校既有的財(cái)務(wù)管理的特殊性。

三、新制度下獨(dú)立設(shè)置成人高校財(cái)務(wù)工作面臨的新挑戰(zhàn)

《制度》的執(zhí)行帶來(lái)全新的變化與挑戰(zhàn)，共性的部分本文不做贅述，謹(jǐn)將其對(duì)獨(dú)立設(shè)置成人高校財(cái)務(wù)工作的特殊影響略表一二。

首先，需要確定在平行記賬下，獨(dú)立設(shè)置成人高校的哪些業(yè)務(wù)要記預(yù)算會(huì)計(jì)，哪些不用。我們知道，所有納入預(yù)算的業(yè)務(wù)都要記預(yù)算會(huì)計(jì)，這其中就包括了預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、其他資金等所有涉及貨幣資金收入和支出的業(yè)務(wù)核算。在這樣的情況下，預(yù)算會(huì)計(jì)核算的特殊性在于資金性質(zhì)的把握。由于獨(dú)立設(shè)置成人高校的職能多樣化特征，其業(yè)務(wù)的性質(zhì)也不盡相同。相同職能、相同業(yè)務(wù)取得的資金，因?yàn)槿〉梅绞降牟煌矔?huì)導(dǎo)致資金性質(zhì)的不同。例如，為推動(dòng)某個(gè)職能下的某種教育，有一筆資金流入，若這筆資金由追加經(jīng)費(fèi)預(yù)算的形式通過(guò)財(cái)政下達(dá)，就確定為預(yù)算內(nèi)資金，收支通過(guò)預(yù)算會(huì)計(jì)核算；若這筆資金通過(guò)對(duì)口單位的相關(guān)文件直接劃撥到基本賬戶，就可以作為往來(lái)款項(xiàng)進(jìn)行核算，無(wú)需記預(yù)算會(huì)計(jì)；若收到這筆資金需要單位開(kāi)具收入票據(jù)作為憑證，就歸為其他資金，收支均記預(yù)算會(huì)計(jì)。即使相同單位的同一筆業(yè)務(wù)，也會(huì)因?yàn)槿胭~方式的不同，導(dǎo)致業(yè)務(wù)性質(zhì)的差別，也直接導(dǎo)致了與之相關(guān)的業(yè)務(wù)發(fā)生是否為納入預(yù)算管理的收支，是否記預(yù)算會(huì)計(jì)。例如，收到相關(guān)單位委托用于特定業(yè)務(wù)的資金，就可以有兩種不同的記賬方式，既可以作為往來(lái)款項(xiàng)進(jìn)行核算，也可以按照其他資金的收支進(jìn)行核算。以上財(cái)務(wù)處理方式很大程度上考驗(yàn)財(cái)務(wù)人員對(duì)業(yè)務(wù)類(lèi)型的判斷，對(duì)財(cái)務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)提出更高的要求。

其次，由于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)，而預(yù)算會(huì)計(jì)以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，由此產(chǎn)生的一部分差異是所有執(zhí)行《制度》的單位都會(huì)遇到的問(wèn)題，如固定資產(chǎn)折舊和無(wú)形資產(chǎn)攤銷(xiāo)等。而對(duì)獨(dú)立設(shè)置成人高校而言，其他資金收支的確認(rèn)和計(jì)量將產(chǎn)生新的差異，如稅金的發(fā)生、繳納與減免。稅金發(fā)生時(shí)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制將收入與稅金分別核算，而預(yù)算會(huì)計(jì)根據(jù)收付實(shí)現(xiàn)制將收到的金額全部計(jì)入預(yù)算收入；稅金繳納時(shí)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)通過(guò)應(yīng)付款項(xiàng)核算，而預(yù)算會(huì)計(jì)因?yàn)檫M(jìn)行了貨幣資金支付而計(jì)入了相關(guān)支出；稅金減免時(shí)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)因?yàn)闄?quán)責(zé)減少而抵減費(fèi)用，預(yù)算會(huì)計(jì)因?yàn)椴簧婕百Y金支付而不做賬務(wù)處理。由此帶來(lái)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的收支差異，是擁有其他資金業(yè)務(wù)的單位特有的業(yè)務(wù)。這就要求單位核算要有非常清晰的思路，并能在系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)匯總審核時(shí)提供準(zhǔn)確的差異調(diào)節(jié)表，這也是考驗(yàn)財(cái)務(wù)工作的一個(gè)方面。

再次，由于獨(dú)立設(shè)置成人高校的資金來(lái)源比較多，同一來(lái)源下的項(xiàng)目分化也非常細(xì)致，而一些業(yè)務(wù)往來(lái)必須統(tǒng)一對(duì)接外單位，如社會(huì)保險(xiǎn)、稅金、公積金等，這就導(dǎo)致在資金支付時(shí)需要由單位指定賬戶統(tǒng)一對(duì)外支付，再按照明細(xì)類(lèi)別分別核算，并將資金向指定賬戶劃轉(zhuǎn)。簡(jiǎn)言之，先統(tǒng)一支付，再內(nèi)部分配。如此，如何進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)的核算呢？在收付實(shí)現(xiàn)制下，是“統(tǒng)一支付”時(shí)核算還是“內(nèi)部分配”時(shí)核算？不同的處理方式會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)入賬時(shí)間的差異，而每個(gè)專(zhuān)項(xiàng)用途金額的確定也考驗(yàn)著核算的準(zhǔn)確性和對(duì)單位整體財(cái)務(wù)狀況的了解。

另外，由于獨(dú)立設(shè)置成人高校的職能特征，在同一地區(qū)同一系統(tǒng)內(nèi)，它的財(cái)務(wù)管理是獨(dú)特的存在。在進(jìn)行系統(tǒng)內(nèi)大數(shù)據(jù)的匯總審核時(shí)，若都是業(yè)務(wù)類(lèi)型相對(duì)簡(jiǎn)單的單位，很容易實(shí)現(xiàn)用統(tǒng)一提取已經(jīng)確定的決算報(bào)表的數(shù)據(jù)，做共性的差異調(diào)整之后，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比審核，反之亦然。而因?yàn)楠?dú)立設(shè)置成人高校業(yè)務(wù)的多樣性和特殊性，上述的提取調(diào)整并不適用，不能實(shí)現(xiàn)快速有效的數(shù)據(jù)匯總審核。這為學(xué)校本身和所處的系統(tǒng)都帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

四、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)應(yīng)采取的措施

對(duì)于單位而言，要加強(qiáng)制度建設(shè)，注重人才培養(yǎng)。國(guó)家的財(cái)政改革順應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和治國(guó)理政的需求，基層單位作為具體制度執(zhí)行的一份子，也是國(guó)家財(cái)政管理的一部分，要響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，與國(guó)家政策對(duì)標(biāo)。積極完善單位內(nèi)部控制制度、財(cái)務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度等，規(guī)范單位的管理。同時(shí)注重人才建設(shè)，以政府會(huì)計(jì)制度改革為契機(jī)，在單位層面提高財(cái)務(wù)管理的能力和意識(shí)，培養(yǎng)高水平的財(cái)務(wù)管理人員，以創(chuàng)新的思維和專(zhuān)業(yè)的知識(shí)保證財(cái)政收支業(yè)務(wù)高效進(jìn)行。

對(duì)單位財(cái)務(wù)人員來(lái)說(shuō)，要加強(qiáng)自主學(xué)習(xí)，提高專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。認(rèn)真研讀政策法規(guī)，學(xué)習(xí)相關(guān)制度，用知識(shí)指導(dǎo)本單位的具體業(yè)務(wù)；還要對(duì)單位的整體情況非常了解，如有哪些職能，會(huì)涉及哪些業(yè)務(wù)，應(yīng)該進(jìn)行怎樣的財(cái)務(wù)處理，以及對(duì)單位會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響；將專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)管理應(yīng)用到單位運(yùn)轉(zhuǎn)的每一個(gè)流程，將核算與監(jiān)督兩大會(huì)計(jì)職能有機(jī)結(jié)合，在新制度下發(fā)揮更好的作用。

對(duì)單位所處的財(cái)務(wù)系統(tǒng)而言，可以通過(guò)信息化技術(shù)手段完善報(bào)表系統(tǒng)。財(cái)務(wù)信息化改革不是單靠一個(gè)單位的努力就能完成，在大數(shù)據(jù)背景下，區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)管理大統(tǒng)一才是主流，這也是政府會(huì)計(jì)制度改革的初衷。因此，若統(tǒng)一的財(cái)務(wù)電算化系統(tǒng)能夠以扎實(shí)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，自動(dòng)生成財(cái)務(wù)報(bào)表與決算報(bào)表兩套報(bào)表，并設(shè)計(jì)出聯(lián)系兩套報(bào)表的中間報(bào)表，用來(lái)做專(zhuān)門(mén)的差異調(diào)節(jié)，便能使數(shù)據(jù)更加直觀，有利于核算和分析，從而提高大范圍內(nèi)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的使用效率。

五、結(jié)語(yǔ)

政府會(huì)計(jì)制度改革是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，為治國(guó)理政提供有力輔佐，也為制度執(zhí)行單位帶來(lái)財(cái)務(wù)管理新思路。獨(dú)立設(shè)置成人高校的財(cái)務(wù)工作面臨全新的挑戰(zhàn)，對(duì)單位的管理方式、財(cái)務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和所處系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)管理提出更高的要求。財(cái)務(wù)人員需努力提升專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，以促進(jìn)財(cái)務(wù)工作與時(shí)俱進(jìn)、財(cái)務(wù)管理更加高效。