扶貧視角下的鄉(xiāng)村治理
——以青海省互助縣和湟源縣為例

劉隱禮，宋今

（青海大學，青海 西寧 810016）

1 基層干部對扶貧項目的整體性把控過多

在青海省貧困縣（互助縣和湟源縣）的脫貧摘帽第三方評估活動中，切切實實地體會到了中國共產(chǎn)黨和政府的作為和責任擔當，尤其是近年來各級政府部門的政績考核直接與脫貧實踐掛鉤，取得的扶貧成績是令人信服和舉世矚目的，但是，也切切實實看到社會力量和公眾參與脫貧活動有所缺失，他們的有所缺失使扶貧實踐陷入結(jié)構(gòu)化困境之中，使得現(xiàn)代 鄉(xiāng)村社會治理體制建設不夠完整，同時使得脫貧效果大打折扣。

社會力量和公眾參與脫貧活動的有所缺失，最直接的表征：基層干部對扶貧的總體性支配。正因為社會力量在鄉(xiāng)村治理上的缺失，使得鄉(xiāng)村治理體系不完整，因而失去了對行政力量的有效制衡，從而導致基層干部對扶貧項目的整體性把控。也因為貧困群體主體性權(quán)利有所缺失，公眾力量有很多，從扶貧視角出發(fā)，公眾分為貧困群體和非貧困群體。貧困群體是公眾力量的一部分，也是扶貧實踐的目標群體，但也恰恰是這關(guān)鍵的群體在脫貧實踐中主動參與不足，缺少動力。正因為社會力量和公眾參與脫貧活動的有所缺失，所以導致基層干部對扶貧的整體性把控。

基層干部對扶貧的整體性把控體現(xiàn)在幾個方面：

1.1 基層干部對貧困戶資格審核的把控

隨著改革的深入，越來越多的權(quán)利從縣級下放至鄉(xiāng)村級，這本是一件提升行政效率、方便執(zhí)政為民的大好事，使得村民的一些事務性工作直接在最基層得以完成，但是，弊端在于現(xiàn)階段基層的民主不夠完善，如若出現(xiàn)宗族勢力或黑惡勢力左右基層政權(quán)，必定會導致趨于自身利益導向的不公正行為，即基層干部趨于自身利益或宗族成員利益把貧困戶資格給了不符要求的村民，因為貧困戶資格的獲得意味著一定物資的獲得、人力的幫助和各種政策的幫扶。然而，那些真正符合要求的村民，即真真正正貧困的、尚未達到兩不愁、三保障的村民卻因此落選貧困戶資格，這使得消除貧富差距的扶貧活動反而拉大了貧富差距，更加遠離了鄉(xiāng)村全面振興的目標，脫離了黨中央的扶貧意志，使得新一輪的不公平不公正又要形成。

1.2 基層干部對脫貧全流程和物資的把控

隨著中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，中國農(nóng)村的一部分人由于善于經(jīng)營或外出打工成為鄉(xiāng)村里較為富裕的人，這部分人參與村干部競選，積極參加村里政治公共事務，從而被稱為“富人治村”。由于這部分人具有較強的鉆營能力，對市場具有較高的敏感度，又善于組織，這對著貧困村而言是莫大的好事，可以帶領(lǐng)鄉(xiāng)親們脫貧致富，發(fā)揮帶頭作用。但是，由于現(xiàn)階段農(nóng)村基層民主不充分，再加上基層的政治有效監(jiān)督力度不足，不足以將權(quán)力關(guān)至制度的籠子里，從而導致一部分富人治村發(fā)展成為霸權(quán)治村，濫用村民給予的管治領(lǐng)導權(quán)，專為自身謀取私利。最為明顯的體現(xiàn)在于：有些富人身份的基層干部獲得扶貧資源后，他們會將扶貧項目承包給一些與他們有關(guān)聯(lián)的私營企業(yè)主，或是與他們有直接利益相關(guān)的其他人。

事實表明，在資源不斷輸入的利益鏈條中，權(quán)力尋租者、村莊富人與灰黑勢力、謀利型機會主義農(nóng)民等幾個行動主體相賴相生，形成分利秩序。國家輸入到村莊社會的資源越多，村莊社會中的富人和灰黑勢力的實力越強，基層政權(quán)合法性喪失得越明顯，村莊治理體系越混亂，資源本身的公共性也就越難以發(fā)揮。

再者，扶貧資源的發(fā)放，一向必經(jīng)過基層干部，或是經(jīng)過基層干部的引導，才能到達貧困戶的手中。在這一過程中，由于基層干部主導一切，又缺乏有效監(jiān)督，難免不會出現(xiàn)基層干部在此過程中中飽私囊的行為。例如，在這次青海省貧困縣脫貧摘帽第三方評估中，在同一村莊中，就發(fā)現(xiàn)有的建檔立卡戶，明顯獲得的幫扶資源比其他的建檔立卡戶要少。這是為何？難道還不是基層干部發(fā)放扶貧資源時存在不公或謀私行為嗎？

1.3 基層干部對脫貧績效評估工作的把控

從常理上說，由于脫貧的目標人群和收益人群都是貧困群體，理應有貧困群體的代表或是為貧困群體發(fā)聲的人來主導或是參與評估，但是在以往的脫貧實踐中，關(guān)于脫貧績效的評估，大多是由基層干部來主導完成。這樣既當場上運動員又當裁判員的雙重身份，難免不會導致踐踏規(guī)則？

此次作為第三方評估人員的我們，代表著社會力量的參與，可從機制上打破之前自導自演的鬧劇，使扶貧機制各方力量得到制衡，有利于有效考核真正的扶貧業(yè)績，有利于公平公正公開原則在扶貧項目上的樹立，更有保障于全面脫貧總目標的達成。但是，就算是第三方社會力量評估，也不可避免地遇到了基層干部對評估工作的干擾。由于青海省地處高海拔偏遠地區(qū)，條件艱苦，貧困地區(qū)又多是少數(shù)民族同胞，語言不通，因此評估工作不可避免地需要依靠當?shù)鼗鶎痈刹康膸椭?。在給我們第三方評估提供幫助的過程中，基層干部嵌入了自己的意志，趨于自利傾向地左右評估行為，以使評估結(jié)果能夠達到他們上級交予他們的考核標準。

例如，在這次青海省貧困縣脫貧摘帽第三方評估中，作為第三方評估的我們上村民家中走訪和做問卷調(diào)查，需要問到很多幫扶內(nèi)容和數(shù)據(jù)，幾乎所有建檔立卡戶都有村干部給他們填好的數(shù)據(jù)，做好的展示圖片和內(nèi)容。這里面的信息有多少是真實，有多少是偽造的，我們不得而知。而村民們趨于基層干部把控著他們的扶貧資源，多多少少都有些受制于人，也有與他們一起共謀來誤導我們評估人員的可能性。

再如，很多我們評估人員走訪的建檔立卡戶和非建檔立卡戶，大部分村民在評估問答之前，已經(jīng)被基層干部打過招呼。基層干部教予他們怎么作答必要問題，怎么作答敏感問題。不是所有的貧困村民都明白在脫貧評估這項活動中基層干部有著跟他們不一致的立場。他們往往受到一些脫貧物資之后就感到誠惶誠恐，把得到的物資與直接交由他們手里的基層干部聯(lián)系起來，從而誤認為受贈物資里有著基層干部的一部分善行，而對整個扶貧項目運行中基層干部的扶貧職責認識不清。

最離譜的還有，基層干部利用他們在村莊的影響力，直接支開有貧困懸疑的村民或是異于評估標準的村民。很多次都聽到評估同事抱怨，是村干部把那些村民安排至他處了，使得他們的評估工作受阻，我本人在此次評估實踐中也遇到幾次。

2 走以村民整體為主體的內(nèi)生性發(fā)展道路

優(yōu)化當前的鄉(xiāng)村治理，就應當走以村民整體為中心的內(nèi)生性發(fā)展道路，而不是以基層干部為核心的助推性發(fā)展道路。這條發(fā)展道路堅持將村民整體置于中心，強調(diào)村民整體在扶貧項目實踐中的全面參與。它會通過啟迪貧困那一部分群體的發(fā)展意識和發(fā)展自覺，通過修復與重建其社區(qū)組織，拓展其生存機會、生存選擇和生存能力，最終使他們擺脫貧困，實現(xiàn)整體性發(fā)展。

2.1 給予貧困群體充分的發(fā)言權(quán)

貧困群體作為社會生存的弱勢群體，本身就存在自身利益訴求聲音不強，再加上現(xiàn)階段村莊社會規(guī)則的約束力下降，而新的契合當前實際需要的社會規(guī)則又沒有及時生成，導致有能力有意愿為貧困群體發(fā)聲的村莊實體特別少。并且，村莊富人、灰黑勢力、謀利型機會主義農(nóng)民在村莊中具備較強的專研能力，掌握著一定的話語權(quán)，此消彼長，相比較之下貧困群體的呼聲更加弱小。

貧困人群是全社會反貧困的主體，也是反貧困的參與主體和最終受益人，重視他們的呼聲正好體現(xiàn)了“以人為中心”的發(fā)展觀。我們還要為他們的利益訴求提供合乎時代發(fā)展的適宜渠道，使貧困群體充分參與到村莊的自治事務上來，保障他們作為基層群眾事務的主人翁地位。

2.2 脫貧要以貧困群體為主體，走出一條內(nèi)生性脫貧道路

以貧困群體為主體的內(nèi)生性脫貧道路，強調(diào)貧困群體擁有自主決定和選擇發(fā)展方式的權(quán)利，強調(diào)貧困群體自身也具有強大的動力，認為扶貧過程就是滿足貧困群體的物質(zhì)和精神需求，拓展他們的實質(zhì)性自由以及多元化選擇的過程。

首先，這種內(nèi)生性發(fā)展觀認為，扶志是脫貧的重要目標。其次，我們應當修復以貧困群體為核心的村莊組織，通過提升他們的組織化水平來促進貧困群體的整體發(fā)展。因為村莊的組織性質(zhì)與基層政權(quán)不同，它是源于村落文化、具有廣泛群眾基礎(chǔ)、獲得廣泛認可的鄉(xiāng)村熟人網(wǎng)絡，這種鄉(xiāng)村熟人網(wǎng)絡正好可以將德治寓意其中。

2.3 適當松綁基層干部手中權(quán)利和規(guī)范基層權(quán)利監(jiān)督機制

基層干部在日常的村莊事務工作中，同時面臨著上級考核的壓力和尋找自利的激勵，在雙重力量博弈之下，基層干部的公務行為有著變形扭曲的跡象。究其根本，還是權(quán)力過于集中，然而基層的村莊關(guān)系網(wǎng)絡又過于復雜，一些非正式組織的影響力又過于強大，而基層干部的能力素質(zhì)面對這樣的工作局面是具有挑戰(zhàn)性的。外界的腐蝕力量，是基層干部面臨的一大強敵。

因此，十分有必要健全基層干部公務活動的法律環(huán)境，建立合理的基層政權(quán)監(jiān)督機制，適當減少基層干部手中的重疊事務性權(quán)力，使他們手中的權(quán)力得到規(guī)范使用，從而使法治貫穿于整個鄉(xiāng)村治理體系之中。