地方政府性債務(wù)風(fēng)險防控問題及對策研究

摘要：文章立足于公共受托責(zé)任、善治政府的建立以及新公共管理理論，分析了我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀及形成機理，并從政府性債務(wù)信息披露、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計體系以及完善政府性債務(wù)法治狀況等方面提出防控我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險的必要舉措。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險防控；公共受托責(zé)任；信息披露；權(quán)責(zé)發(fā)生制 文獻標(biāo)識碼：A

中圖分類號：F812 文章編號：1009-2374（2015）08- DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.

1 理論基礎(chǔ)及問題的提出

1.1 公共受托責(zé)任理論

公共受托責(zé)任的產(chǎn)生是隨著代理關(guān)系的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并隨著代理關(guān)系的發(fā)展而發(fā)展的。公共受托責(zé)任包含權(quán)利的委托方和權(quán)利的受托方，體現(xiàn)的是一種委托人與受托人之間的代理關(guān)系（竇向杰，2014）。公共受托責(zé)任是政府部門接受人民群眾的委托擁有行政管理權(quán)以及國家和社會公共資源的管理權(quán)。而這種委托與受托之間的關(guān)系需要雙方信息的溝通和反饋，人民群眾根據(jù)受托政府部門發(fā)布的信息考核政府是否真正履行了公共受托責(zé)任。然而，由于政府失靈和道德風(fēng)險的存在導(dǎo)致政府部門出于對私利的追逐，往往損害了委托人的權(quán)利。地方政府性債務(wù)風(fēng)險的出現(xiàn)是政府失靈和道德風(fēng)險的重要表現(xiàn)。

1.2 善治政府

20世紀90年代以來，隨著國家治理的發(fā)展伴隨出來的新概念善治政府逐步由理論走向了實踐。善治政府的構(gòu)建不在單純的依靠政府的強制力，更加強調(diào)發(fā)揮社會公眾在國家和社會管理中的作用，實現(xiàn)國家政府和人民共同治理。我國十八屆三中全會提出努力實現(xiàn)國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化，對構(gòu)建善治政府提出了更高的要求。十八屆四中全會更是強調(diào)了法治在社會管理中的重要地位，構(gòu)建善治政府。我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險急劇膨脹這是不爭的事實，有效防控我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險需要進一步構(gòu)建善治政府，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展需要。

1.3 新公共管理論

20世紀70年代，西方國家由于經(jīng)濟不景氣，財政赤字嚴重，政府面臨巨大的財政債務(wù)壓力，政府信息透明度低，嚴重阻礙了經(jīng)濟社會的發(fā)展。以新西蘭、澳大利亞、英國、美國等OECD國家發(fā)起了新公共管理運動，實現(xiàn)由行政型政府向服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)變。新公共管理運動將企業(yè)化的管理模式引入到政府管理，更加強調(diào)政府信息的公開、透明和可靠性，滿足社會公眾對政府活動的監(jiān)督。新公共管理運動是社會進步對政府提出的新的要求，也是社會道德的驅(qū)使。政府部門有責(zé)任和義務(wù)向社會公眾披露政府信息。地方政府性債務(wù)風(fēng)險的出現(xiàn)很大原因是政府信息透明度低，阻礙了社會公眾對政府的監(jiān)督。當(dāng)前我國地方性政府債務(wù)風(fēng)險防控問題已經(jīng)成為一個熱點的研究課題，有必要立足于公共受托責(zé)任理論、善治政府和新公共管理理論分析我國地方政府性債務(wù)存在的問題以及提出相關(guān)的解決對策。

2 我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀及形成機理

2.1 我國地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

當(dāng)前我國地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，債務(wù)原因多樣化，并且債務(wù)的規(guī)模較大，債務(wù)擴張機制動力強勁（謝璐、韓文龍，2014）。根據(jù)2013年我國審計署對36個本級政府的債務(wù)審計公告顯示，本級政府性債務(wù)余額38475.81億元，其中，政府負有償還責(zé)任的債務(wù)高達18437.10億元、政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)9079.02億元、其他相關(guān)債務(wù)10959.69億元，相對2010年增加了4409.81億元，增速為12.94%。2014年各省區(qū)市地方政府債務(wù)風(fēng)險審計結(jié)果表明北京市總債務(wù)率高達99.86%，重慶市為92.75%，貴州省為92.01%，云南省為91.01%。嚴重的政府性債務(wù)不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 我國地方政府性債務(wù)形成機理

2.2.1 地方政府債務(wù)融資的政治商業(yè)周期。政府部門接受人民群眾賦予的行政權(quán)和社會資源管理權(quán)，有責(zé)任和義務(wù)維護地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。然而，政府也會像市場一樣出現(xiàn)失靈的表現(xiàn)，政府領(lǐng)導(dǎo)會由于個人意志和對私利的追逐而違背道德的約束毫無顧忌的舉債管理。一般的，新入選的政府領(lǐng)導(dǎo)更加偏向于在任期內(nèi)通過政府舉債為政府經(jīng)濟社會建設(shè)的資本項目獲得資金，而將債務(wù)和利息的償還責(zé)任延遲至下屆政府。政府領(lǐng)導(dǎo)人的這種短期行為不利于地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。地方政府債務(wù)融資的政治商業(yè)周期違背了政府公共受托責(zé)任和善治政府的要求。

2.2.2 地方政府債務(wù)融資的政績觀。我國地方政府債務(wù)急劇膨脹，是受到來自國際金融危機的影響以及地方政府追求自身利益的驅(qū)使。地方政府領(lǐng)導(dǎo)在不合理的政績觀的指導(dǎo)下，肆意擴大政府性投資，而地區(qū)財政稅收難以滿足資金的需求。地方政府為了獲得建設(shè)資金，成立地方政府融資平臺，并以政府作為擔(dān)保，要求金融信貸機構(gòu)向地方政府融資平臺貸出資金，由此獲取經(jīng)濟社會建設(shè)所需資金。緊接著工程建筑項目公司獲得經(jīng)濟社會建設(shè)的項目資金后，擴大對經(jīng)濟社會建設(shè)項目的投資，從而加大城建項目的建設(shè)，由此為地方政府領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)造一定的政績。

2.2.3 地方政府債務(wù)信息的不透明。“陽光是最好的殺毒劑”，政府信息的透明，公開是贏得民眾支持的必然要求。地方政府接受人民委托管理地方政府經(jīng)濟社會資源，需要履行受托責(zé)任，向人民傳遞受托責(zé)任履行情況信息。2010年財政部發(fā)布《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編辦法》要求全國逐步推進以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的綜合財務(wù)報告體系試編工作，反映政府財務(wù)活動的全貌。然而，我國當(dāng)前的政府會計是以預(yù)算會計為主體的，用于反映政府預(yù)算執(zhí)行情況，但是沒有將政府的隱性債務(wù)和或有負債納入到預(yù)算會計體系中進行核算。我國預(yù)算法也規(guī)定：地方各級政府預(yù)算應(yīng)該按照量入為出，收支平衡原則編制，不列赤字。政府預(yù)算會計難以反映政府債務(wù)狀況的全貌，也就不利于社會對政府活動的全面監(jiān)督。

3 我國地方政府性債務(wù)防范的對策

3.1 建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計核算體系

當(dāng)前我國政府會計由預(yù)算會計所取代，而并沒有形成真正的政府會計體系。政府預(yù)算會計體系能夠很好的反映政府財政收支狀況，但是難以全面反映政府的全部財務(wù)收支狀況，尤其不能反映政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)（廖紅，2014）。我國預(yù)算會計采用的是收付實現(xiàn)制的會計基礎(chǔ)，只是反映政府的現(xiàn)金收支狀況，而對于隱性債務(wù)和或有債務(wù)難以得到反映。而權(quán)責(zé)發(fā)生制則能夠很好地反映政府財政收支全貌，對政府隱性債務(wù)、或有債務(wù)加以反映，有效防控政府債務(wù)風(fēng)險，因此，需要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計核算體系。

3.2 完善地方政府性債務(wù)融資法規(guī)及制度

我國地方政府債務(wù)融資存在一定的政治商業(yè)周期，政府債務(wù)融資沒有得到很好的約束。強化我國地方政府債務(wù)風(fēng)險防控需要加快完善我國地方政府性債務(wù)融資法規(guī)和制度建設(shè)。2014年8月底我國對原有預(yù)算法進行了修改，要求實行全口徑的政府預(yù)算管理，并要求地方政府只能在國務(wù)院規(guī)定的限額內(nèi)，發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)；國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制；然而原有的預(yù)算法實施條例以及規(guī)章制度還沒有得到修訂，也還沒有形成具體的實施細則。因此，有必要進一步完善地方政府債務(wù)融資法規(guī)及制度建設(shè)，盡快出臺新預(yù)算法實施條例和規(guī)章制度，以法律的形式約束地方政府債務(wù)融資（廖家勤、寧揚，2014）。

3.3 強化地方政府性債務(wù)信息披露

政府失靈和道德風(fēng)險的存在，信息不對稱現(xiàn)象使得社會群眾難以真正評估政府的活動績效。當(dāng)前我國通過預(yù)算會計報表向社會公布政府預(yù)算執(zhí)行狀況，但是采用收付實現(xiàn)制編制的預(yù)算會計報表難以全面反應(yīng)政府財務(wù)活動的全貌，不能很好地反映政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)。當(dāng)前，應(yīng)該積極探索編制政府綜合財務(wù)報告，協(xié)調(diào)政府預(yù)算會計和政府財務(wù)會計，發(fā)揮政府預(yù)算會計的預(yù)算服務(wù)職能。加強地方政府債務(wù)會計信息的處理技術(shù)，建立政府會計信息的披露平臺，實現(xiàn)政府會計信息的共享，強化人民群眾對政府財務(wù)活動的監(jiān)督。

3.4 樹立正確的政績觀以建立善治政府

我國地方政府性債務(wù)的膨脹很大原因是地方政府不合理的政績觀，盲目擴大地區(qū)建設(shè)，不能很好地考評項目的投入產(chǎn)出效應(yīng)。政府盲目追求個人政績的思想違背了人民受托責(zé)任的要求和道德的約束，是一種個人主義的表現(xiàn)。政府領(lǐng)導(dǎo)無限制的舉債經(jīng)營，盲目追求政績的短期行為只會給地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展埋下巨大隱患，政府部門應(yīng)該積極尋求最優(yōu)的財政債務(wù)資金結(jié)構(gòu)（倪筱楠、黃賢環(huán)，2014），合理的舉借債務(wù)。在構(gòu)建善治政府，還政于民，強化人民群眾在經(jīng)濟社會中的管理作用，需要加強政府與民眾的溝通，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。

參考文獻

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[4] 廖家勤，寧揚.防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的預(yù)算平衡機制創(chuàng)新研究[J].當(dāng)代財經(jīng)，2014，（9）.

[5] 倪筱楠，黃賢環(huán).地方政府最優(yōu)財政債務(wù)資金結(jié)構(gòu)模型設(shè)計與分析[J].財會月刊，2014，（6）.

作者簡介：王倩（1980-），女，山東聊城人，沈陽市會計人員服務(wù)中心會計師，研究方向：政府會計。

（責(zé)任編輯：王 波）