農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問題及對策

王柏衡

（西安財經(jīng)大學(xué)，陜西 西安 710000）

為了加快我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的全面改革，調(diào)動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的積極性，需要盡快將目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中面臨的諸多問題進(jìn)行有效解決，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社員經(jīng)濟(jì)收入的增加，農(nóng)村集體組織成員權(quán)益的保障，全面建設(shè)小康型農(nóng)村。對此就需要將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問題準(zhǔn)確地找出來，然后根據(jù)實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的解決方案，才有助于全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

1 我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀

我國當(dāng)前所推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革。首先，對于土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，在充分尊重承包農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式。其次，對于經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，探索發(fā)展農(nóng)民股份合作。第三，對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索集體統(tǒng)一運(yùn)營管理的有效機(jī)制，更好地為集體經(jīng)濟(jì)組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務(wù)，鼓勵在試點(diǎn)中從實(shí)際出發(fā)，探索發(fā)展股份合作的不同形式和途徑。

當(dāng)前，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加，現(xiàn)已成為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格等問題日益突出，侵蝕了農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度勢在必行。農(nóng)村情況千差萬別，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，要搞好制度設(shè)計，有針對性地布局試點(diǎn)。試點(diǎn)過程中，要防止侵吞農(nóng)民利益，試點(diǎn)各項工作應(yīng)嚴(yán)格限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

十八屆三中全會以來，中共中央高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，提出了保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)的改革任務(wù)，這是一項牽一發(fā)而動全身的改革，需要試點(diǎn)先行。當(dāng)前的重點(diǎn)就是針對農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格等日益突出的問題，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營新機(jī)制，堅持尊重農(nóng)民群眾意愿，確保農(nóng)民群眾成為改革的參與者和受益者，要堅持重點(diǎn)突出和風(fēng)險可控，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

2 我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題分析

由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，城中村、城郊農(nóng)村、偏遠(yuǎn)農(nóng)村等地理位置不同的區(qū)域，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距甚大，因此農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中問題存在不一，需要有針對性的分析和解決。當(dāng)前各地在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中比較突出的問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢

在我國當(dāng)前的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)要分屬不同的經(jīng)營實(shí)體。為了促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)各地成立了相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)中心，是為了對流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行審查和備案，但土地流轉(zhuǎn)中心發(fā)布的土地流轉(zhuǎn)供需信息不足，導(dǎo)致農(nóng)民在參與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營時，對土地流轉(zhuǎn)信息的掌握受到了限制，導(dǎo)致土地在市場中流轉(zhuǎn)時信息不對稱，影響了農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。另外，由于農(nóng)村宅基地屬于村集體資產(chǎn)，在一定程度上限制了農(nóng)村基層農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)。當(dāng)然，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)困境主要表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢導(dǎo)致農(nóng)業(yè)要素市場化程度不夠，進(jìn)而影響了農(nóng)村的“三權(quán)分置”改革。

2.2 深化農(nóng)村改革認(rèn)識不足

從實(shí)際情況來看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中各村的經(jīng)濟(jì)情況差異較大。其中，城中村、城郊村的農(nóng)業(yè)集體資產(chǎn)相對較多，村民對改革期望度較高，而在一些偏遠(yuǎn)的或者說遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)薄弱的農(nóng)村，改革對群眾吸引力不大。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，相當(dāng)部分群眾的積極性沒有預(yù)期的高，認(rèn)為改與不改沒什么區(qū)別。一部分干部和群眾還認(rèn)為，村級的經(jīng)營收入，原本由村級負(fù)責(zé)人說了算，現(xiàn)在改革后，村委、村支部弱化了其權(quán)力，存在一定消極心理。

2.3 農(nóng)村群眾未參與民主管理

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層相關(guān)制度不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織尚未確定領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、任命、罷免程序，其領(lǐng)導(dǎo)人不是由農(nóng)民群眾民主選舉的，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府任命。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理、資產(chǎn)處置、利潤分配等重大問題的決策同樣由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府決定，農(nóng)民群眾未真正參與民主管理，缺少必要的民主監(jiān)督，但依《中華人民共和國憲法》第十七條規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題”。

2.4 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展較難

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展問題，首先涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及組織成員的身份地位問題，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員的法律地位不確定、集體組織職能定位不清晰等問題。其次農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展困境主要是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營模式單一、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、稅收優(yōu)惠少和收益分配過度分紅等，影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.5 農(nóng)村經(jīng)費(fèi)支持力度不大

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)計的工作面廣，事務(wù)繁雜，需要大量的人力、物力和財力。特別是在基層村級開展工作的過程中，需要一部分人集中一段時間全面開展工作，有時候需要晚上到農(nóng)戶家中調(diào)查核實(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)和簽訂確認(rèn)書。然而，有的村經(jīng)濟(jì)條件差，沒有資金安排人員專項用于清產(chǎn)核資核實(shí)、人員確認(rèn)和入戶確認(rèn)，導(dǎo)致工作不細(xì)致、不扎實(shí)。

2.6 歷史遺留問題較多

在清產(chǎn)核資當(dāng)中，因歷史原因，相當(dāng)一部分農(nóng)村存在大包干時遺留下的銀行債務(wù)處理問題在清產(chǎn)核資中很難解決。同時，因扶貧已在民政部銷號的行政村，在此次產(chǎn)權(quán)制度改革過程中面臨著清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)設(shè)置等諸多問題。比如，行政村撤銷后，成員戶口已遷入其他行政村，但資產(chǎn)還保留在原村，成員界定有一定難度。

3 解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在問題的對策建議

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要通過改革賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)、完善權(quán)能，積極探索集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不斷增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。在堅持家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，在保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、尊重農(nóng)民意愿的前提下，發(fā)展多種形式的股份合作，探索建立有中國特色社會主義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。就當(dāng)前而言，主要要做好以下幾方面工作：

3.1 做好集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的清產(chǎn)核資工作

在進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)工作時，相關(guān)單位要準(zhǔn)確掌握土地確權(quán)工作的整體要求，尤其是土地產(chǎn)權(quán)登記與頒證工作的具體要求，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，明確各項工作的任務(wù)，及時有效完成相關(guān)工作的內(nèi)容，在規(guī)定多數(shù)時間內(nèi)將土地確權(quán)證書頒發(fā)給農(nóng)民，真正多數(shù)實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)。在土地確權(quán)登記頒發(fā)證件的過程中，要重點(diǎn)解決農(nóng)民承包土地面積不準(zhǔn)確，和土地邊界劃分不清晰問題，避免造成農(nóng)民利益損失。在進(jìn)行土地確權(quán)頒證的過程中，相關(guān)工作人員要依照相關(guān)規(guī)定，堅持公平、公正和公開的工作原則，切實(shí)的維護(hù)好每一位農(nóng)村基層的民眾的合法利益。同時，在進(jìn)行土地確權(quán)時，要充分的尊重農(nóng)村基層群眾的意愿，堅持穩(wěn)定推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，增強(qiáng)土地分配的合理性。另外，在不同的農(nóng)村地區(qū)，要堅持因地制宜的原則，避免因忽視個性問題造成不必要的影響，為了避免個性問題的影響，需要相關(guān)土地確權(quán)部門做好準(zhǔn)備工作，了解不同地區(qū)的實(shí)際情況。在具體實(shí)施過程中，需要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)鼗鶎尤罕姷穆?lián)系，相信群眾，從群眾中獲得信息，依靠群眾，通過群眾的支持和幫助，妥善的處理好農(nóng)村地區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)歸屬問題，維護(hù)好農(nóng)民的利益，促進(jìn)農(nóng)民綜合利益增長，進(jìn)而推動農(nóng)村全面深化改革。

3.2 進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)管理

黨和政府應(yīng)當(dāng)出臺有關(guān)政策，繼續(xù)加大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)管理，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委托代理服務(wù)制度，全方位對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營資產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管。出臺實(shí)施意見，妥善處理好分配與積累，分配與發(fā)展的關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)由過去的福利分配為主，逐步向按股份分紅為主的分配方式轉(zhuǎn)變；推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)范化建設(shè)，全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，摸清底數(shù)，建立臺賬，完善制度，為加強(qiáng)村級集體資產(chǎn)管理提供保障。

3.3 加強(qiáng)基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)隊伍建設(shè)

當(dāng)前，我國各地基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）的經(jīng)管站負(fù)責(zé)村級土地承包、財務(wù)、三資監(jiān)管、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、信訪及其他農(nóng)村改革工作。工作任務(wù)具體而繁瑣，事務(wù)多而責(zé)任大，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街辦層面，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街辦只把經(jīng)管站作為會計記賬單位，負(fù)責(zé)村級財務(wù)收支審計，沒有認(rèn)識到經(jīng)管站的作用和職責(zé)，在人員配備上嚴(yán)重不足等等。建議出臺關(guān)于加強(qiáng)基層農(nóng)村經(jīng)管隊伍建設(shè)的政策，從上而下，建立一支懂業(yè)務(wù)，知政策，能干事會干事的隊伍，配齊配強(qiáng)經(jīng)管隊伍，促進(jìn)村級經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大，從而促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

3.4 加大財政支持力度

眾所周知，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作涉及的任務(wù)非常繁雜，量大面寬，人手少，任務(wù)重，且有時效要求，因此建議各級政府尤其是區(qū)縣一級的財政部門要加大財政支持力度，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，并納入財政預(yù)算，做到經(jīng)費(fèi)充足，真正把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作順利完成。

3.5 科學(xué)管理農(nóng)村資源資產(chǎn)和資金

在對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理時，要做好對農(nóng)村集體資金、資源和資產(chǎn)的管理工作，這項工作涉及到了產(chǎn)權(quán)歸屬問題，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展具有重要意義。在具體的產(chǎn)權(quán)管理環(huán)節(jié)，需要做好三方面工作。首先，對于農(nóng)村中屬于可經(jīng)營性的資產(chǎn)，必須要明確財產(chǎn)的歸屬權(quán)，避免在經(jīng)營中或經(jīng)營后出現(xiàn)利益分配不均，造成糾紛，使部分農(nóng)民的利益受到損失。為了防止這一問題的出現(xiàn)，可以將經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行股權(quán)化，然后將股權(quán)拆分，分配到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員中，并積極進(jìn)行農(nóng)民股權(quán)合作探索，促進(jìn)股權(quán)實(shí)際利益增長，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的使用權(quán)，即占有權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)、擔(dān)保權(quán)和有償退出權(quán)。其次，對于農(nóng)村級的財務(wù)需要進(jìn)行細(xì)化和完善管理，提高財務(wù)管理的效率，在進(jìn)行管理時要重視管理的透明度，確保賬務(wù)明確、具體，杜絕損失群眾利益的行為，確保群眾利益的增長，為建造和諧發(fā)展的新型農(nóng)村奠定基礎(chǔ)。最后，要重視在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中人的作用，人是進(jìn)行制度改革的核心力量，因此在進(jìn)行農(nóng)村資產(chǎn)管理時，要建立健全農(nóng)村的干部監(jiān)督機(jī)制和管理機(jī)制，為農(nóng)村資產(chǎn)監(jiān)督管理工作提供依據(jù)。同時，要重視強(qiáng)化農(nóng)村基層干部的任職和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，這樣有助于加強(qiáng)對農(nóng)村資產(chǎn)的管理，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。有效解決歷史遺留問題。

3.6 有效解決歷史遺留問題

我國的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革開始于二十世紀(jì)八十年代初，當(dāng)時由于政策的不明確遺留了很多歷史問題，對現(xiàn)在的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革產(chǎn)生了一定的影響，比如銀行債務(wù)問題等。最有效的辦法就是由相關(guān)政府部門出臺政策予以支持化解。同時針對脫貧攻堅方面的銷號村問題，也建議由相關(guān)政府部門針對扶貧銷號村出臺具體的政策，明確具體措施。

在當(dāng)前開展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作中，一定要重視農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)的配置問題。土地是農(nóng)民經(jīng)營、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村致富的基礎(chǔ)，完成土地確權(quán)、清產(chǎn)核資工作有助于推進(jìn)農(nóng)村其它集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。除此之外，還需要重視土地征收補(bǔ)償制度改革和農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)管理等方面的工作，為推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作提供力量。在現(xiàn)階段，如果可以有效實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，將會對農(nóng)村進(jìn)行全面改革起到巨大的推動作用。但在農(nóng)村實(shí)際的集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，依舊存在很多問題急需盡快解決。因此，我們必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，發(fā)揮好市場和政府的作用，推動城鄉(xiāng)要素自由流動，走出一條中國特色的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)發(fā)展道路。

綜上所述，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，首先要堅持正確的改革方向，既要發(fā)揮集體的優(yōu)越性，又要調(diào)動農(nóng)民的積極性，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，探索發(fā)展壯大股份合作經(jīng)濟(jì)的途徑。其次要堅持推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，守住防止集體資產(chǎn)被侵蝕和農(nóng)民利益受損害的底線，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營新機(jī)制。第三要堅持尊重農(nóng)民群眾意愿，確保農(nóng)民群眾成為改革的參與者和受益者。