“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地自動(dòng)延包制度的構(gòu)建①

王勝

（舟山市鄉(xiāng)村振興發(fā)展中心 浙江 舟山 316000）

2016年10月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，要求完善“三權(quán)分置”辦法［1］，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變［2］，第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分［3］。這些制度為探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式提供了重要依據(jù)，也確保了農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定，為土地延包指明了具體方向。不同學(xué)者對(duì)“承包到期后再延長(zhǎng)30年”（以下簡(jiǎn)稱“土地延包”）有不同的理解，主要分為兩種：第一種認(rèn)為土地延包就是村集體與農(nóng)戶之間重新確立新的承包關(guān)系，二輪土地承包到期后，原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因期滿而滅失［4］；第二種種認(rèn)為延包就是延長(zhǎng)二輪土地承包期限，續(xù)簽合同，原有農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼續(xù)存在［5］。但是無論哪種觀點(diǎn)，并不完全符合關(guān)于土地延包30年的內(nèi)涵，因此，有必要對(duì)延包做出一個(gè)合適的法律表述。同時(shí)土地延包制度設(shè)計(jì)原則性較強(qiáng)，針對(duì)各地錯(cuò)綜復(fù)雜的土地承包關(guān)系，尤其是土地延包30年政策執(zhí)行過程中關(guān)于特殊群體問題解決等方面還缺乏一些實(shí)操性較強(qiáng)的指導(dǎo)意見，亟需細(xì)化和完善。因此，有必要貫徹落實(shí)土地延包30年制度，使二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自動(dòng)延長(zhǎng)30年，不因二輪存續(xù)期間屆滿而滅失［6］。

1 二輪承包期屆滿后土地自動(dòng)延包內(nèi)涵

1.1 二輪承包期屆滿后采取土地自動(dòng)延包的理由

二輪承包期屆滿后的土地延包，既不是村集體與農(nóng)戶之間重新確立期限為30年的新承包關(guān)系，也不是延長(zhǎng)二輪土地承包期限30年，通過續(xù)簽合同確認(rèn)原有農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼續(xù)存在，而是二輪土地承包期限屆滿后自動(dòng)延長(zhǎng)30年，這不是村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶的雙方約定，而是由法律予以明確，意味著村集體與農(nóng)戶之間無須重新簽訂土地承包合同，是法律上的自動(dòng)延長(zhǎng)。

1.1.1 理論基礎(chǔ)

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二十一條明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包期長(zhǎng)短不一，其中耕地為30年，草地為30～50年，林地為30～70年。耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)30年，草地、林地承包期屆滿后作相應(yīng)延長(zhǎng)［5］?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》第三百三十二條也做出了同樣的規(guī)定，承包期限屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包的法律規(guī)定繼續(xù)承包［7］。根據(jù)農(nóng)村土地的用途，這兩部法律都對(duì)農(nóng)村土地承包期限進(jìn)行了差異性規(guī)定，明確了承包期限屆滿之后采取延包方式，承包人繼續(xù)承包原承包地，享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，為自動(dòng)延包制度的建立奠定了基礎(chǔ)。因此，二輪土地承包期滿后的延包是對(duì)農(nóng)村土地用益物權(quán)期限的一種自動(dòng)延長(zhǎng)。

1.1.2 實(shí)踐操作

從實(shí)際操作來看，以浙江省舟山為例，截至2020年底，全市共簽訂二輪土地承包合同7萬余份，如承包期屆滿，需要重新或者續(xù)簽合同，更換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，這不僅在短時(shí)間里難以操作，而且也加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，增加了基層政府的管理成本，不利于社會(huì)穩(wěn)定。因此，通過重新或者續(xù)簽合同實(shí)現(xiàn)土地延包是不現(xiàn)實(shí)的。

1.2 土地自動(dòng)延包制度的適用范圍、期限和條件

1.2.1 適用范圍

由于耕地承包具有社會(huì)保障功能，是按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定取得，而草地、林地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則按照市場(chǎng)化方式取得，不同類型土地定位不同，導(dǎo)致土地自動(dòng)延包制度僅適用耕地承包，且承包期限是法定期限，不能縮短或延長(zhǎng)，而草地、林地則可以根據(jù)承包人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，與村集體約定承包期，可縮短或延長(zhǎng)。

1.2.2 延包期限

雖然法律規(guī)定耕地可以自動(dòng)延包，但是并不意味著承包期無期限、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“永久”。黨的十九大報(bào)告非常直接明了規(guī)定了家庭承包土地自動(dòng)延包不是永久續(xù)期，續(xù)期時(shí)限為30年。對(duì)于草地和林地的期限，則根據(jù)當(dāng)事人在承包合同中具體約定來定。家庭承包土地自動(dòng)延包的期限，應(yīng)當(dāng)自承包期屆滿時(shí)起算，無需承包人提出申請(qǐng)。對(duì)于草地和林地的延包，應(yīng)由承包人期間屆滿之前提出。家庭承包土地自動(dòng)延包是無償?shù)?，是由我?guó)農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際需要決定的。

1.2.3 延包條件

承包期屆滿時(shí)土地延包，并不是無條件自動(dòng)續(xù)期，需要滿足3個(gè)條件。一是需承包主體適格，即承包主體須為集體經(jīng)濟(jì)組織成員?！吨袊?guó)人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶是家庭承包的承包方。《中華人民共和國(guó)民法典》第五十五條也規(guī)定：依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶。所以，家庭承包土地自動(dòng)延包農(nóng)戶主體適格，至少是農(nóng)戶中的一名成員，具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。二是需承包主體所承包經(jīng)營(yíng)的土地沒有消滅。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體土地所有權(quán)派生出的用益物權(quán)，因自然災(zāi)害、土地征收等原因?qū)е峦恋厮袡?quán)消失，則土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也自動(dòng)消滅，不存在屆滿后自動(dòng)延包的可能。三是需由承包主體持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。如果承包主體在二輪土地承包期限內(nèi)自愿放棄或退出、棄耕或拋荒，此時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已消滅，自然在二輪土地承包期滿后不可能自動(dòng)延包。

為了穩(wěn)定承包關(guān)系，增加農(nóng)戶對(duì)土地的投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，推動(dòng)土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，原則上二輪土地承包期限屆滿后農(nóng)戶延包原承包土地，不作大面積調(diào)整地塊。依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議三分之二或者三分之二以上代表同意，可以對(duì)土地承包進(jìn)行小部分調(diào)整。

2 “三權(quán)分置”下的土地自動(dòng)延包制度構(gòu)建

在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置并行背景下土地自動(dòng)延包制度構(gòu)建，重點(diǎn)在于確認(rèn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限和是否可以自動(dòng)延包。

2.1 土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的延包期限

“三權(quán)分置”下的土地自動(dòng)延包取決于土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)、取得方式等。土地承包權(quán)是基于農(nóng)戶是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份或轉(zhuǎn)讓方式取得。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是農(nóng)戶在獲得土地承包權(quán)的前提下，與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地劃撥給承包人，從而獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)［8］?？梢?，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”主體都為村集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)戶，是適用土地自動(dòng)延包。所以，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限應(yīng)是一致的，在第二輪土地承包權(quán)期限結(jié)束時(shí)，可以自動(dòng)續(xù)期30年。

2.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)下的自動(dòng)延包

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過債權(quán)性流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)［9］。債權(quán)性流轉(zhuǎn)主要是指通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式暫時(shí)性將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給受讓方，受讓方暫時(shí)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而農(nóng)戶仍舊享有土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿，農(nóng)戶只要符合前述條件則自動(dòng)延包，而土地流轉(zhuǎn)期限不能隨著自動(dòng)延長(zhǎng)。

2.3 二輪自動(dòng)延包中特殊群體利益保障

二輪承包期屆滿后，繼續(xù)在二輪承包基礎(chǔ)上進(jìn)行延包，但二輪承包期內(nèi)的一些特殊群體，如新出生、嫁入的人口，由于各種原因自愿放棄或交回承包地的農(nóng)戶，在夫家未獲得承包土地的農(nóng)嫁女等，利益將如何保障？喪失村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的人員土地將如何處理？二輪土地承包期限屆滿后，不解決這部分特殊群體的利益訴求，將為落實(shí)土地延包制度帶來巨大阻力。對(duì)此應(yīng)分類予以解決。

由于二輪土地承包期滿后的土地延包，是適用于在二輪土地承包期間已取得承包地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，新出生的人口在二輪土地承包期間未取得承包地，所以，不適用土地延包政策。在二輪土地承包期限結(jié)束后，可通過發(fā)包村集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留的機(jī)動(dòng)地，使其獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。如村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有機(jī)動(dòng)地，可在村集體經(jīng)濟(jì)收益分配中適當(dāng)對(duì)該部分人群給與傾斜。

二輪土地承包期間，外嫁（入贅）人員，在新居住地未取得承包地的，原居住地發(fā)包方不得收回其原承包地；外嫁（入贅）人員離婚或喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，原居住地發(fā)包方不得收回其原承包地。二輪土地承包期滿后，適用延包政策，繼續(xù)在原居住地承包土地。

在二輪土地承包期間，因外出上學(xué)、務(wù)工、參軍等原因自愿放棄或交回承包地的農(nóng)戶，并沒有喪失村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，因此，應(yīng)保障這部分人的土地權(quán)益。在二輪土地承包期限結(jié)束后，可通過發(fā)包村集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留的機(jī)動(dòng)地，使其獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者賦與其預(yù)期土地收益分配權(quán)。

根據(jù)《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》規(guī)定，已經(jīng)進(jìn)城、喪失村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的人員顯然不再是上述家庭承包土地自動(dòng)延包的適格承包主體，不能延包原承包土地。在二輪土地承包期限結(jié)束后，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)依法無償對(duì)其土地進(jìn)行收回，作為村集體機(jī)動(dòng)地，依法發(fā)包給適格新增人員。

3 土地延包的具體實(shí)現(xiàn)形式

3.1 依法個(gè)別調(diào)整土地

《土地承包法》第二十八條規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。但針對(duì)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形失去耕地的農(nóng)戶，可以依據(jù)本地實(shí)際，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員中三分之二以上村民會(huì)議成員或者村民代表的三分之二以上同意，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和縣級(jí)農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)后，依法對(duì)土地進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。由于適宜調(diào)整的土地?cái)?shù)量較少，而適格新增主體較多，土地調(diào)整應(yīng)遵照規(guī)定程序，由村民（代表）會(huì)議討論決定調(diào)整的土地順序和數(shù)量。適用于調(diào)整的土地包括：通過依法復(fù)墾、開墾等方式增加的，村集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地，發(fā)包方依法收回和承包方依法、自愿交回的土地。

3.2 鼓勵(lì)長(zhǎng)期集中連片流轉(zhuǎn)

加快土地流轉(zhuǎn)是做好土地延包、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要保障。加大長(zhǎng)期集中連片流轉(zhuǎn)政策扶持，充分發(fā)揮政策激勵(lì)作用，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)扶持資金，加大財(cái)政扶持力度，加大對(duì)集中連片長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)地塊的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，抓好農(nóng)田改造和管護(hù)。建立社會(huì)資本長(zhǎng)期集中成片流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，審查社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)資格、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，保護(hù)流出農(nóng)戶及時(shí)獲得土地收益。強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，深入推進(jìn)漁農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)。

3.3 妥善解決農(nóng)村土地侵權(quán)

保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依法流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行合法經(jīng)營(yíng)，取得相應(yīng)收益，合同期滿同等條件下優(yōu)先續(xù)租，流轉(zhuǎn)土地被征收后獲得土地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等各項(xiàng)合法權(quán)利。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村社糾紛調(diào)解機(jī)制建設(shè)，明確糾紛調(diào)解組織、職責(zé)和人員。引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人先向村社，再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)解機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解，調(diào)解不成的，最后向司法機(jī)構(gòu)起訴，盡量將矛盾妥善化解在基層，減輕農(nóng)民土地糾紛解決成本。

二輪土地承包期滿后，土地延包30年，既不是重新確認(rèn)承包關(guān)系，也不是延續(xù)承包關(guān)系，而是對(duì)農(nóng)村承包土地用益物權(quán)期限的一種自動(dòng)延長(zhǎng)?！叭龣?quán)分置”背景下自動(dòng)延長(zhǎng)僅適用于家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只有持續(xù)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并且所承包的土地所有權(quán)未消滅的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是適格的土地自動(dòng)延包主體，才能延長(zhǎng)承包原承包地30年。通過出租或者轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是不適用自動(dòng)延長(zhǎng)。而對(duì)于實(shí)際中流轉(zhuǎn)合同期限超過承包期剩余期限的，是否適用于《土地承包法》流轉(zhuǎn)期限不能超過承包期的剩余期限以及如何處理超出部分的期限，需要進(jìn)一步探討。