政府監(jiān)督視角下建設(shè)工程質(zhì)量管理模式探討

吳文生，陳 俊

（高郵市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站，江蘇 揚(yáng)州225600）

0 引言

結(jié)合《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的相關(guān)內(nèi)容，政府建設(shè)行政主管部門對(duì)本轄區(qū)內(nèi)建設(shè)工程質(zhì)量賦有監(jiān)管的職責(zé)和權(quán)力，可以根據(jù)建設(shè)工程相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)對(duì)參建各方行為質(zhì)量和工程實(shí)體質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查。目前來看，政府部門對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理工作主要由建設(shè)行政主管部門或其他有關(guān)部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)（質(zhì)監(jiān)站）負(fù)責(zé)，然而仍然存在工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法地位不明確、建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督模式被動(dòng)、未能實(shí)現(xiàn)工程質(zhì)量全面監(jiān)管等一系列問題，顯然不利于保障建設(shè)工程質(zhì)量。為此，有必要對(duì)政府監(jiān)督視角下建設(shè)工程質(zhì)量管理模式進(jìn)行探究。

1 建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督存在的問題

近年來隨著我國建設(shè)工程施工規(guī)模越來越大、開工頻率不斷提升，使得一些原本比較隱蔽的工程質(zhì)量管理問題開始暴露出來，特別是政府監(jiān)督管理方面的問題尤為明顯。具體的問題大致可分成3個(gè)方面。

1.1 工程質(zhì)量政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法地位不明確

這一問題主要可分成兩方面理解：第一，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。工程質(zhì)量監(jiān)督站的監(jiān)督檢查職責(zé)來自于政府建設(shè)行政主管部門的委托，并以此為基礎(chǔ)開展質(zhì)量監(jiān)督、問題反饋等一系列工作，然而從其實(shí)際情況來看，政府部門往往只開放部分監(jiān)督職能授權(quán)，質(zhì)監(jiān)站自身并沒有執(zhí)法權(quán)，在質(zhì)量監(jiān)管的過程中必然出現(xiàn)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的問題[1]。比如說，質(zhì)監(jiān)站在發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題的情況下下發(fā)了工程質(zhì)量問題限期整改通知書，要求參建主體對(duì)其中提出的問題進(jìn)行快速整改，然而受到權(quán)責(zé)不統(tǒng)一問題的影響，這些處罰措施往往需要經(jīng)過建設(shè)行政主管部門逐層審批后才能落實(shí)，這嚴(yán)重影響了監(jiān)管工作的效率，不利于質(zhì)量監(jiān)督管理工作的進(jìn)行。第二，執(zhí)法責(zé)任弱化也是問題之一。工程質(zhì)量監(jiān)督站是受建設(shè)行政主管部門委托而執(zhí)行質(zhì)量監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，其主要向建設(shè)行政主管部門進(jìn)行負(fù)責(zé)，后續(xù)的所有執(zhí)法后果都由建設(shè)行政主管部門承擔(dān)，這就造成了一些質(zhì)監(jiān)站的工作人員推諉責(zé)任的問題，在發(fā)現(xiàn)問題時(shí)下發(fā)通知單了事。

1.2 未能實(shí)現(xiàn)工程質(zhì)量全面監(jiān)管

現(xiàn)階段來看，我國的建設(shè)工程項(xiàng)目行政主管部門比較多，規(guī)劃、國土等部門都涉及其中，這使得監(jiān)管責(zé)任過于分散無法統(tǒng)籌，一些建設(shè)工程的施工單位在審批資料不完整、未按要求進(jìn)行報(bào)監(jiān)的情況下就開始施工，待質(zhì)監(jiān)站介入時(shí)已經(jīng)完成了一部分施工任務(wù)，質(zhì)量監(jiān)督管理工作難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋，很可能導(dǎo)致一系列質(zhì)量問題。另外，質(zhì)監(jiān)站未能對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督，也可能造成一定的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及建設(shè)行業(yè)的不斷發(fā)展，建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)行業(yè)的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)越來越嚴(yán)重，一部分檢測(cè)機(jī)構(gòu)為了求生存謀發(fā)展，選擇不顧法律法規(guī)，與建設(shè)單位相勾結(jié)，對(duì)受檢材料、設(shè)備及構(gòu)配件檢測(cè)報(bào)告進(jìn)行篡改及出具虛假報(bào)告，讓不符合質(zhì)量要求的材料、設(shè)備及構(gòu)配件得以使用，給建設(shè)工程實(shí)體質(zhì)量帶來巨大的負(fù)面影響[2]。

1.3 建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督模式過于被動(dòng)

政府監(jiān)督視角下的建設(shè)工程質(zhì)量管理模式中，工程質(zhì)量監(jiān)管部門需要對(duì)工程重要施工環(huán)節(jié)、重要隱蔽工程等進(jìn)行抽查，從而確保工程的施工質(zhì)量。施工單位經(jīng)過自我檢查確認(rèn)無質(zhì)量問題后，進(jìn)入監(jiān)理單位驗(yàn)收流程，在最終確認(rèn)工程質(zhì)量符合要求的情況下，則可報(bào)請(qǐng)政府監(jiān)督管理人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽查驗(yàn)收，整個(gè)檢查過程可以分成4個(gè)部分——即基礎(chǔ)驗(yàn)收、重要隱蔽工程驗(yàn)收、主體結(jié)構(gòu)驗(yàn)收、工程竣工驗(yàn)收。通過這樣層層檢查、層層監(jiān)管的方式，建設(shè)工程的質(zhì)量問題基本都能被發(fā)現(xiàn)并得到妥善解決，然而政府的質(zhì)量監(jiān)督管理部門有時(shí)在這個(gè)過程中過于被動(dòng)，實(shí)際工作中就存在建設(shè)單位提前“打招呼”等造成質(zhì)量管理失去應(yīng)有作用的情況。只有盡快解決建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督模式被動(dòng)的問題，優(yōu)化政府部門監(jiān)督效果，才能確保建設(shè)工程施工質(zhì)量達(dá)到設(shè)計(jì)目標(biāo)，進(jìn)而有效地保障人民群眾的切身利益。

2 建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督模式優(yōu)化策略

根據(jù)上文中提出的幾點(diǎn)問題，結(jié)合政府監(jiān)督視角下建設(shè)工程質(zhì)量管理的實(shí)際工作情況，對(duì)問題的細(xì)節(jié)之處進(jìn)行深入分析，并從根本上調(diào)整建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理的具體措施，達(dá)到提升建設(shè)工程政府監(jiān)管效果的目標(biāo)。目前來看比較行之有效的優(yōu)化措施如下。

2.1 統(tǒng)一工程質(zhì)量監(jiān)督站責(zé)任與權(quán)限

目前來看，我國的建設(shè)行業(yè)政府監(jiān)督管理工作模式已經(jīng)初步成熟，質(zhì)監(jiān)站等發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但是質(zhì)監(jiān)站作為質(zhì)量監(jiān)管主體的法律地位仍然有待進(jìn)一步強(qiáng)化。比如說，在進(jìn)行施工現(xiàn)場(chǎng)管理的過程中，建設(shè)行政主管部門的審批流程比較復(fù)雜、質(zhì)監(jiān)站提出的懲戒措施往往滯后很久才能落實(shí)，這使得一部分建設(shè)工程參建主體產(chǎn)生了僥幸心理，很可能造成更加嚴(yán)重的質(zhì)量問題。在這種情況下，必須要盡快調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定，并將建設(shè)行政主管部門的部分執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)到質(zhì)監(jiān)站，并通過有關(guān)措施強(qiáng)化質(zhì)監(jiān)站的管理，要求質(zhì)監(jiān)站對(duì)自身行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這樣一來，質(zhì)監(jiān)站在進(jìn)行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管的時(shí)候，就能夠第一時(shí)間責(zé)令責(zé)任方進(jìn)行整改或?qū)嵤┫鄳?yīng)處罰，解決了過去層層審批帶來的一系列問題，結(jié)合目前的工作情況來看，質(zhì)監(jiān)站可以通過警告、行政處罰、責(zé)令整改等措施對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行處理。責(zé)任主體如有異議可向行政主管部門申請(qǐng)復(fù)議，如存在處理上的不合理之處，則可撤銷該處罰命令。通過這樣的新方法新策略，質(zhì)監(jiān)站的處理能力和處理速度將會(huì)得到進(jìn)一步提升，而反饋、復(fù)議和追責(zé)制度又能對(duì)質(zhì)監(jiān)站的權(quán)力進(jìn)行約束和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)雙方的雙向管束，保證了權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的落實(shí)。更重要的是，在一些政府投資項(xiàng)目中，政府建設(shè)行政主管部門會(huì)對(duì)質(zhì)監(jiān)站的正常工作進(jìn)行干預(yù)，此時(shí)可采取措施優(yōu)化政府監(jiān)督管理組織結(jié)構(gòu)，利用雙方各負(fù)責(zé)一部分內(nèi)容的方式實(shí)現(xiàn)雙線推進(jìn)，建設(shè)行政主管部門對(duì)工程的有關(guān)資質(zhì)資料進(jìn)行審核、質(zhì)監(jiān)站負(fù)責(zé)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)體質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)管，從而避免政府建設(shè)行政主管部門過分干預(yù)的問題，從根本上提升建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理的有效性[3]。

2.2 整合工程質(zhì)量監(jiān)督職能，擴(kuò)大工程監(jiān)督覆蓋范圍

2015年黨中央印發(fā)了《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革的試點(diǎn)工作的意見》，其中明確提出了整合政府部門職能機(jī)構(gòu)、對(duì)執(zhí)法部門進(jìn)行精簡等一系列有效措施，有效地改變了過去執(zhí)法部門職能過于零散、過于片面及職能交叉等問題。就現(xiàn)階段來看，政府監(jiān)督視角下建設(shè)工程質(zhì)量管理存在著只關(guān)注施工階段、忽略其他階段的問題，工程前期的勘察設(shè)計(jì)工作質(zhì)量得不到保證，這顯然不利于提升建設(shè)工程的整體質(zhì)量。因此，可盡快對(duì)政府部門的監(jiān)督管理職能進(jìn)行優(yōu)化，將工程設(shè)計(jì)工作的審核、工程質(zhì)量管理、工程安全管理等加入到政府部門監(jiān)督管理內(nèi)容中去，同時(shí)解決過去工程質(zhì)量管理只集中在施工階段的問題，盡快建成行之有效、協(xié)調(diào)配合的政府監(jiān)督管理機(jī)制[4]。另外，還需要強(qiáng)化政府質(zhì)量監(jiān)管部門內(nèi)部的責(zé)任劃分，把工程項(xiàng)目的監(jiān)督責(zé)任按照工程區(qū)域進(jìn)行分割，并要求各質(zhì)監(jiān)站選派高素質(zhì)人員組成工程質(zhì)量監(jiān)督管理小組，通過提升質(zhì)監(jiān)站內(nèi)部職能的完善程度，使質(zhì)監(jiān)站的職能得到最大化發(fā)揮，保證政府質(zhì)量監(jiān)督管理工作的效果，提升政府監(jiān)督視角下建設(shè)工程質(zhì)量管理效率。

2.3 優(yōu)化政府監(jiān)督模式，把握工程質(zhì)量監(jiān)督重點(diǎn)

上文中簡單提到了目前政府監(jiān)督視角下建設(shè)工程質(zhì)量管理模式存在的問題，而針對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督模式被動(dòng)的問題，可盡快優(yōu)化政府監(jiān)督模式，抓住工程質(zhì)量監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容，從以下幾個(gè)方面分別入手。第一，要根據(jù)建設(shè)工程類型、建設(shè)工程等級(jí)等進(jìn)行區(qū)別化監(jiān)管，建設(shè)工程包括房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，其中常見的房屋建筑工程項(xiàng)目分為：居住建筑、公共建筑、工業(yè)建筑等，不同的類別有著不同的特點(diǎn)。比如居住類建筑就具有與人民群眾生活息息相關(guān)、施工投資總額度較大、施工技術(shù)創(chuàng)新性突出等一系列特征，這給政府部門的質(zhì)量監(jiān)管帶來了一定的挑戰(zhàn)，只有不斷地創(chuàng)新工程質(zhì)量監(jiān)督管理措施、加強(qiáng)居住建筑現(xiàn)場(chǎng)管理檢查力度、定期對(duì)其質(zhì)量進(jìn)行抽檢，才有可能保證復(fù)雜住宅類項(xiàng)目的質(zhì)量。另外，針對(duì)一些規(guī)模不大、參建主體信譽(yù)度較高的情況，為緩解工作壓力、提升工作效率，可適當(dāng)延長抽檢周期，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)監(jiān)督管理措施進(jìn)行調(diào)整。第二，要盡快優(yōu)化工程質(zhì)量監(jiān)督內(nèi)容。建設(shè)工程的質(zhì)量監(jiān)管范圍十分廣，土建工程、給排水工程、機(jī)電工程、消防安全工程、智能化工程等都屬于監(jiān)管對(duì)象，每個(gè)項(xiàng)目又都具有一定的專業(yè)化特征，政府部門的監(jiān)督管理很難深入到每一個(gè)專業(yè)細(xì)節(jié)問題中去，要全方位檢查不符合質(zhì)量監(jiān)管的實(shí)際情況。在這種情況下，應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)督管理的方式，將復(fù)雜多樣的施工內(nèi)容轉(zhuǎn)移到參建主體質(zhì)量行為上，對(duì)存在的違法分包問題、質(zhì)量保障體系制定和執(zhí)行情況等進(jìn)行深入探究，從全局角度出發(fā)找出工程質(zhì)量存在的問題，保證政府監(jiān)督視角下建設(shè)工程質(zhì)量管理效果。最后，應(yīng)盡快以“雙隨機(jī)一公開”取代固有監(jiān)督模式，改變過去固定人員監(jiān)督固定項(xiàng)目的情況，通過隨機(jī)抽取監(jiān)督人員、隨機(jī)抽選監(jiān)督項(xiàng)目的方式，解決固定監(jiān)督模式下常見的腐敗問題，從根本上優(yōu)化建設(shè)工程質(zhì)量管理效果。

2.4 加強(qiáng)施工階段旳質(zhì)量監(jiān)督管理

建設(shè)工程項(xiàng)目的質(zhì)量很大程度上取決于其施工階段的建設(shè)情況，在施工過程中，施工單位需要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)、規(guī)定的位置將設(shè)計(jì)方案轉(zhuǎn)化成具體的建筑實(shí)體，這個(gè)過程顯然十分復(fù)雜且具有較大的挑戰(zhàn)性，從建設(shè)工程實(shí)際質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)來看，施工階段可以說是質(zhì)量管理的主要階段，最容易出現(xiàn)各種質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，稍有不慎就會(huì)給人民群眾的切身利益帶來嚴(yán)重的損害。因此，在今后的政府監(jiān)督視角下建設(shè)工程質(zhì)量管理工作中，相關(guān)人員應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)施工階段質(zhì)量控制管理，確保工程實(shí)體的質(zhì)量。同時(shí)，與建設(shè)工程質(zhì)量相關(guān)的各方參建單位必須有效配合、共同協(xié)作，從而達(dá)到施工階段質(zhì)量控制目標(biāo)，在這個(gè)過程中質(zhì)監(jiān)站可通過抽查、巡查的方式，利用先進(jìn)的設(shè)備對(duì)地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)等涉及結(jié)構(gòu)安全和主要使用功能的關(guān)鍵部位進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)測(cè)，同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)工程項(xiàng)目的檔案資料的抽查，從而對(duì)其中的數(shù)據(jù)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了解、熟悉和監(jiān)管，對(duì)不符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的操作方式或技術(shù)措施進(jìn)行及時(shí)糾正和調(diào)整，讓建設(shè)工程施工質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)能夠得到有效落實(shí)。

2.5 做好建設(shè)工程使用運(yùn)營階段的質(zhì)量監(jiān)督管理

建設(shè)工程的使用運(yùn)營階段同樣十分重要，其指的是建設(shè)工程結(jié)束施工并通過竣工驗(yàn)收正式交付使用起到達(dá)到設(shè)計(jì)使用年限為止的時(shí)間區(qū)段，建設(shè)工程的質(zhì)量監(jiān)督管理不能只局限在建設(shè)施工過程上，后續(xù)運(yùn)營階段同樣至關(guān)重要，但是在過去的政府監(jiān)督視角下建設(shè)工程質(zhì)量管理模式中，使用運(yùn)營階段的監(jiān)督管理往往被忽略，這顯然不符合政府監(jiān)督管理的要求[5]。在今后的工作中，應(yīng)通過以下方式改變政府部門質(zhì)量監(jiān)督管理的不足：從竣工并通過驗(yàn)收正式投入使用到保修期結(jié)束的階段內(nèi)，建筑工程的地基基礎(chǔ)工程、主體結(jié)構(gòu)工程、屋面防水工程、機(jī)電安裝工程、供排水系統(tǒng)工程等出現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí)，施工單位應(yīng)按簽署的質(zhì)量保修書要求負(fù)責(zé)維修，履行保修義務(wù)。而從保修期結(jié)束到工程項(xiàng)目報(bào)廢的這段時(shí)間內(nèi)，應(yīng)由專門的鑒定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)工程的質(zhì)量進(jìn)行鑒定和評(píng)定，并嚴(yán)格遵守《房屋完損等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》的有關(guān)要求，確定工程的完整或損毀程度，從而為建設(shè)工程修復(fù)提供準(zhǔn)確參考。

3 結(jié)語

中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)初步取得成果，各行各業(yè)都迎來了發(fā)展契機(jī)，建設(shè)行業(yè)的發(fā)展尤為明顯，政府部門也開始對(duì)建設(shè)工程的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理，有效地解決了過去建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管不到位的問題，從根本上改善了人民群眾的生活質(zhì)量。誠然，目前政府監(jiān)督視角下建設(shè)工程質(zhì)量管理模式還存在一系列不足之處，但是通過不斷地嘗試和探索，其中存在的問題必然會(huì)被一一克服，最終達(dá)到提升建設(shè)工程政府質(zhì)量監(jiān)管水平的目標(biāo)。