多舉措保障產(chǎn)業(yè)用地，提高土地產(chǎn)出率
——以河北省唐山市為例

唐山市自然資源和規(guī)劃局 李勝男 吳柳 史玉姣

1 土地產(chǎn)出率的內(nèi)涵和意義

土地產(chǎn)出率是指土地單位面積上生產(chǎn)的服務(wù)和物品的價(jià)值總量：土地產(chǎn)出率=GDP產(chǎn)值/土地面積

它是衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，產(chǎn)出率越高說明土地利用的經(jīng)濟(jì)效益越好，集約度較高。

2 產(chǎn)業(yè)用地利用現(xiàn)狀

2.1 唐山市整體土地產(chǎn)出率逐年提高，土地集約利用水平逐步提高

2015～2018年，唐山市平均土地產(chǎn)出率為49.06萬元/公頃，僅為北京市的16%、天津市的31%。與沿海第二方陣城市相比，唐山市土地產(chǎn)出率約為寧波市的32%、徐州市的88%。在河北省內(nèi)部，唐山市平均土地產(chǎn)出率較高，是全省平均水平的2.1倍、石家莊市的1.1倍。

唐山市土地產(chǎn)出率與京津、沿海第二方陣城市相比仍有一定差距，在省內(nèi)處于較高水平，但增速較緩，說明唐山市需進(jìn)一步提高土地利用效益，嚴(yán)格用地供給，切實(shí)提高土地產(chǎn)出。

2.2 一產(chǎn)用地利用率較高，需繼續(xù)發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢

2015～2018年，唐山市一產(chǎn)平均土地產(chǎn)出率為5.82萬元/公頃，為北京的5.4倍、天津的2.4倍。與沿海城市相比，唐山市為徐州的71%、大連的1.3倍、青島的1.3倍、寧波的1.2倍。在河北省內(nèi)部，唐山市一產(chǎn)平均土地產(chǎn)出率較高，是全省平均水平的2.3倍、石家莊市的1.2倍。

唐山市一產(chǎn)土地產(chǎn)出率較高，農(nóng)用土地集約利用程度高于京津、沿海第二方陣城市，高于全省平均水平，說明唐山市縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較優(yōu)，縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得較好成績，下一步需把縣域經(jīng)濟(jì)放在更突出位置，多點(diǎn)攻堅(jiān)，同向發(fā)力，在培育特色產(chǎn)業(yè)上取得進(jìn)一步突破。

2.3 二、三產(chǎn)用地利用率與其他地方差距較大

2015～2018年，唐山市二、三產(chǎn)平均土地產(chǎn)出率為184.71萬元/公頃，為北京的30%、天津的43%；與沿海城市相比，唐山市為青島的45%、大連的65%,寧波的66%、徐州的1.5倍；在河北省內(nèi)部，唐山市是石家莊市的79%、全省平均水平的1.4倍。

唐山市二、三產(chǎn)土地產(chǎn)出率與京津、沿海城市差距較大，在省內(nèi)低于石家莊，高于全省平均水平。唐山市是京津唐工業(yè)基地中心城市，處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級階段，第二產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)能壓縮，而新興產(chǎn)業(yè)不夠大、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)不夠優(yōu)，需進(jìn)一步調(diào)整二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持一手抓傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)、一手抓戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)攻堅(jiān)提速，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁向中高端。

2.4 開發(fā)區(qū)工業(yè)用地利用率差距較大，發(fā)展不平衡

2018年，唐山市18個(gè)國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地平均產(chǎn)出率為7395.78萬元/公頃，其中，7個(gè)開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地產(chǎn)出率高于平均產(chǎn)出率。18個(gè)國家級開發(fā)區(qū)中，工業(yè)用地產(chǎn)出率最高的是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，達(dá)到了23414.44萬元/公頃；工業(yè)用地產(chǎn)出率在7000～11000萬元/公頃之間的開發(fā)區(qū)有6個(gè)，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的33.33%；在2000～7000萬元/公頃之間的有9個(gè)，占比50%；曹妃甸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出為509.63萬元/公頃，曹妃甸綜合保稅區(qū)僅為39.23萬元/公頃。

2018年，唐山市18個(gè)國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地畝均稅收為20.8萬元畝，其中，有6個(gè)開發(fā)區(qū)畝均稅收高于全市平均水平，在26～45萬元/畝之間，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的33.33%；有5個(gè)開發(fā)區(qū)畝均稅收在12～19萬元/畝之間，占比27.78%；剩余7個(gè)開發(fā)區(qū)畝均稅收均小于9萬元/畝，尤其是曹妃甸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和曹妃甸綜合保稅區(qū)，畝均稅收不足1萬元/畝。而自然資源部公布的2018年度國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地畝均稅收為45.8萬元/畝，故唐山市整體低于全國平均水平。

唐山市各國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率和畝均稅收差距較大，且低于全國水平，表明唐山市工業(yè)用地集約利用程度較低，各開發(fā)區(qū)之間發(fā)展不平衡，未來開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地供給需持續(xù)強(qiáng)化畝均效益，進(jìn)一步加大規(guī)上工業(yè)企業(yè)進(jìn)園區(qū)的力度，對有條件、新建設(shè)的規(guī)上工業(yè)企業(yè)原則上都應(yīng)向園區(qū)聚集，防止四面開花，嚴(yán)格節(jié)約集約用地。

3 產(chǎn)業(yè)用地供給的建議

3.1 規(guī)劃先行，謀定而后動(dòng)

基于唐山城市定位，編制國土空間規(guī)劃，與京津規(guī)劃銜接。當(dāng)前唐山市正編制國土空間規(guī)劃，在規(guī)劃編制中應(yīng)結(jié)合唐山市發(fā)展定位，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，切實(shí)解決唐山市與京津產(chǎn)業(yè)分工不合理、產(chǎn)業(yè)合作不緊密等問題；進(jìn)一步推進(jìn)市場一體化進(jìn)程，促進(jìn)資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動(dòng)力等在區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，切實(shí)解決京津?qū)ξ沂械摹昂缥?yīng)”。

3.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局

土地要素向沿海縣區(qū)傾斜，重點(diǎn)保障曹妃甸自貿(mào)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目用地。要做好“港口+”文章，助推全市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，就要強(qiáng)力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向臨港地區(qū)聚集，重點(diǎn)保障曹妃甸自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地需求，做大做強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高土地產(chǎn)出率，促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

2019年8月31日，河北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)曹妃甸片區(qū)揭牌。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)6個(gè)新設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)[2019]16號）提出，“曹妃甸片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展國際大宗商品貿(mào)易、港航服務(wù)、能源儲(chǔ)配、高端裝備制造等產(chǎn)業(yè)，建設(shè)東北亞經(jīng)濟(jì)合作引領(lǐng)區(qū)、臨港經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新示范區(qū)”。借助自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化政策的東風(fēng)，曹妃甸未來應(yīng)重點(diǎn)保障產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)，建設(shè)世界一流鋼鐵產(chǎn)業(yè)基地、一流石化產(chǎn)業(yè)基地、一流綜合貿(mào)易大港。

3.3 堅(jiān)持特色發(fā)展

一是，變“項(xiàng)目等地”為“地等項(xiàng)目”，切實(shí)保障重點(diǎn)項(xiàng)目、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的用地需求。唐山市正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級攻堅(jiān)期，三產(chǎn)占比低、二產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級慢，土地產(chǎn)出效率亟待提高。重點(diǎn)項(xiàng)目是經(jīng)濟(jì)增長的支柱，應(yīng)進(jìn)一步完善土地儲(chǔ)備制度，提高政府對土地市場的調(diào)控能力，保障已有的招商引資項(xiàng)目盡快落地。特別要加快新引進(jìn)項(xiàng)目完成供地，推進(jìn)項(xiàng)目盡早開工建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)招商提供強(qiáng)有力的用地支撐。變“項(xiàng)目等土地”為“土地等項(xiàng)目”，重點(diǎn)聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，突出發(fā)展新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代應(yīng)急裝備、機(jī)器人、智能軌道交通、新材料、數(shù)字創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)招商按地塊索驥，有效提升唐山市產(chǎn)業(yè)招商能力和項(xiàng)目服務(wù)水平。

二是，保障縣域特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地，打造支撐縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的塊狀增長點(diǎn)，助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展?？h域經(jīng)濟(jì)是新型城鎮(zhèn)化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，唐山市按照市縣合力、因地制宜、分類扶持的思路，找準(zhǔn)見效最快的領(lǐng)域精準(zhǔn)施策，推動(dòng)縣域特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、集群化、品牌化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)開花、統(tǒng)籌推進(jìn)。目前，唐山市已形成26個(gè)具有一定規(guī)模的縣域特色產(chǎn)業(yè)集群，共有生產(chǎn)企業(yè)1167家、配套企業(yè)559家，2018年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增加值620.6億元，上繳稅金67.5億元。而唐山市一產(chǎn)土地產(chǎn)出率整體呈下降趨勢，為此，在土地要素投放方面，應(yīng)立足做精做實(shí)縣域特色產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)，打造塊狀經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)。要著力破解縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的深層次矛盾，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，做精做實(shí)農(nóng)產(chǎn)品加工、特色產(chǎn)業(yè)，保障用地供應(yīng)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。

三是，將醫(yī)療、養(yǎng)老領(lǐng)域用地納入國土空間規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，有序供給醫(yī)療康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)用地，持續(xù)打造醫(yī)療康養(yǎng)高地。截至2018年底，唐山市60歲以上人口占全市總?cè)丝诒戎匾呀?jīng)達(dá)到22.6%，且比重逐年提高，已進(jìn)入了深度老齡化社會(huì)。按照市政府印發(fā)的《關(guān)于唐山市打造醫(yī)療康養(yǎng)高地的實(shí)施意見》（唐發(fā)【2019】18號）和市委十屆九次全會(huì)精神，未來要瞄準(zhǔn)人民群眾對新時(shí)代高品質(zhì)生活的新期待，辦好惠民實(shí)事，持續(xù)打造醫(yī)療康養(yǎng)高地。為此，對醫(yī)療、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)要適當(dāng)傾斜，優(yōu)先保障用地指標(biāo)，可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期方式供應(yīng)土地。納入土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)利用閑置用地和房屋資源，開辦醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)機(jī)構(gòu)，解決民生服務(wù)設(shè)施用地緊張問題，激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力。

四是，打造創(chuàng)新型城市，優(yōu)化教育、科技環(huán)境，用地保障先行。唐山市教育基礎(chǔ)雄厚、師資力量穩(wěn)定，但高質(zhì)量發(fā)展的教育仍存在不足。按照市委“用最優(yōu)惠的政策、最良好的環(huán)境吸引海內(nèi)外知名高校、科研機(jī)構(gòu)來唐辦學(xué)或聯(lián)合辦學(xué)”指示精神，堅(jiān)持“把城市最優(yōu)質(zhì)地段、區(qū)位用于規(guī)劃發(fā)展教育事業(yè)”和“同步規(guī)劃設(shè)計(jì)、同步招標(biāo)建設(shè)、同步驗(yàn)收投用，優(yōu)先教育使用”的“三同步一優(yōu)先”原則，優(yōu)先保障教育用地需求。同時(shí)，加大社會(huì)力量的辦學(xué)建設(shè)用地供給，社會(huì)力量辦學(xué)項(xiàng)目享受與公辦學(xué)校一致的土地政策，并納入縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃，根據(jù)縣域義務(wù)教育階段學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，縣（市、區(qū)）預(yù)留足夠土地，用于發(fā)展社會(huì)力量辦學(xué)，社會(huì)力量辦學(xué)選址周邊閑置和待開發(fā)土地，優(yōu)先規(guī)劃為其增容預(yù)留用地。

五是，積極盤活市中心區(qū)存量閑置土地，有序推進(jìn)重點(diǎn)片區(qū)土地供應(yīng)，保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求，全面推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效。城市經(jīng)濟(jì)是城市轉(zhuǎn)型的增長點(diǎn)、動(dòng)能轉(zhuǎn)換的增量支撐。隨著城市的發(fā)展，市中心區(qū)（路南、路北）土地逐年減少，為此，要加大力度盤活利用市中心區(qū)低效閑置土地，盡快使“批而未供”土地達(dá)到清場交地條件，提高存量建設(shè)用地利用效率。同時(shí)，有序推進(jìn)站西、東湖、城南等重點(diǎn)片區(qū)土地供應(yīng)，保障主城區(qū)以南湖片區(qū)、開平東湖片區(qū)、路北站西片區(qū)和青黃下片區(qū)、豐南國豐北區(qū)、城南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新京唐智慧港六大重點(diǎn)片區(qū)產(chǎn)業(yè)用地需求，推進(jìn)豐潤區(qū)、古冶區(qū)兩個(gè)外圍組團(tuán)與中心城區(qū)互聯(lián)互通、互動(dòng)發(fā)展，全面推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效。